ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 лютого 2021 року 
м. Київ
справа № 759/5668/14-а
адміністративне провадження № К/9901/27128/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:                 Бевзенка В.М., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника керівника Київської обласної прокуратури Грабець Ігоря Несторовича на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.03.2020 (головуючий суддя: Добрівська Н.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08.09.2020 (головуючий суддя: Черпіцька Л.Т., судді: Пилипенко О.Є., Собків Я.М.) у справі № 759/5668/14-а за позовом Заступника прокурора Києво-Святошинського району Київської області до Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області, Головного територіального управління юстиції у Київській області, треті особи: Сільськогосподарська агрофірма "Прогрес", Товариство з обмеженою відповідальністю "Агрофірма "Рубежівська" про визнання протиправними дій,
В С Т А Н О В И В:
У провадженні Києво-Святошинського районного суду Київської області перебувала справа №2-а-494/12 за позовом заступника прокурора Києво-Святошинського району Київської області до Києво-Святошинської районної адміністрації Київської області, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю "Агрофірма "Рубежівська", Державний реєстратор Києво-Святошинської районної державної адміністрації, про визнання протиправними дій.
Зазначений позов надійшов до Києво-Святошинського районного суду Київської області 17.07.2012.
Ухвалою Києво-Святошинського районного суду Київської області від 14.11.2012 адміністративну справу №2-а-494/12 за позовом заступника прокурора Києво-Святошинського району Київської області до Києво-Святошинської районної адміністрації Київської області, треті особи: ТОВ "Агрофірма "Рубежівська", Державний реєстратор Києво-Святошинської районної державної адміністрації про визнання протиправними дій передано до Святошинського районного суду міста Києва за підсудністю.
11.06.2013 до Святошинського районного суду міста Києва звернувся заступник прокурора Києво-Святошинського району Київської області з заявою про збільшення позовних вимог, в якій просив:
визнати неправомірними дії Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області та державного реєстратора Києво-Святошинської районної державної адміністрації щодо державної реєстрації ТОВ "Агрофірма "Рубежівська";
визнати недійсною державну реєстрацію ТОВ "Агрофірма "Рубежівська" №13391230000001763 від 27.09.2005 та скасувати запис про державну реєстрацію ТОВ "Агрофірма "Рубежівська".
Постановою Святошинського районного суду міста Києва від 20.02.2015 у справі №759/5668/14-а позовні вимоги заступника прокурора Києво-Святошинського району Київської області задоволено, визнано дії Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області стосовно реєстрації ТОВ "Агрофірма "Рубежівська" неправомірними, визнано недійсною державну реєстрацію ТОВ "Агрофірма "Рубежівська" №13391230000001763 від 27.09.2005 та скасовано запис про державну реєстрацію ТОВ "Агрофірма "Рубежівська".
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 03.06.2015 у справі №759/5668/14-а постанову Святошинського районного суду міста Києва від 20.02.2015 скасовано. Прийнято нову постанову, якою позовні вимоги заступника прокурора Києво-Святошинського району Київської області задоволено частково, визнано протиправною державну реєстрацію ТОВ "Агрофірма "Рубежівська" №13391230000001763 від 27.09.2005. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 29.03.2017 касаційну скаргу Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області задоволено частково, касаційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення. Постанову Святошинського районного суду міста Києва від 20.02.2015 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 03.06.2015 скасовано, справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
Ухвалою Святошинського районного суду міста Києва від 25.01.2019 адміністративну справу №759/5668/14-а за позовом заступника прокурора Києво-Святошинського району Київської області до Києво-Святошинської районної адміністрації Київської області, Головного територіального управління юстиції у Київській області, треті особи: СГА "Прогрес", ТОВ "Агрофірма "Рубежівська" про визнання протиправними дії державного реєстратора та скасування державної реєстрації направлено за підсудністю до Окружного адміністративного суду міста Києва.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.03.2020, яка залишена без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду, позовну заяву Заступника прокурора Києво-Святошинського району Київської області до Києво-Святошинської районної адміністрації Київської області, Головного територіального управління юстиції у Київській області, треті особи: СГА "Прогрес", ТОВ "Агрофірма "Рубежівська" про визнання протиправними дій - залишено без розгляду.
Залишаючи позов без розгляду, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що позивачем пропущений строк звернення до суду, а обґрунтованих підстав пропуску строку останнім не надано.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, заступник керівника Київської обласної прокуратури Грабець І.Н. звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою (надійшла поштою 21.10.2020), у якій просив скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 30.03.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08.09.2020, направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
За позицією скаржника, аналіз правової конструкції норми частини 4 статті 21 Закону України «Про прокуратуру» дозволяє дійти однозначного висновку про те, що вона має альтернативний характер при визначенні початку перебігу строку звернення до суду з відповідним позовом - протягом 15 днів з моменту одержання повідомлення про відхилення протесту або закінчення передбаченого законом строку його розгляду.
Стверджує, що вказаною нормою не передбачено обов`язок прокурора звертатися до суду протягом 15-денного строку після закінчення строку для розгляду протесту.
Наполягає на початку перебігу строку з дня, коли прокурор отримав повідомлення про результати розгляду протесту, а тому, вважає, що позивач звернувся у строки, передбачені статтею 21 Закону України «Про прокуратуру».
Ухвалою Верховного Суду від 01.12.2020 відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
Інші учасники правом надання відзиву на касаційну скаргу не скористалися.
Ухвалою Верховного Суду від 10.02.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Верховний Суд зазначає наступне.
Відповідно до частини 1 статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Частиною 3 статті 3 КАС України встановлено, що провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до частини 2 статті 99 КАС України (в редакції на час виникнення спірних правовідносин) для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення передбачених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.
Згідно з частиною 3 статті 99 КАС України (в редакції на час виникнення спірних правовідносин) для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Також за змістом частини 2 та 3 статті 122 КАС України (у редакції після 15.12.2017) для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Зазначені норми процесуального законодавства встановлюють загальний строк подання адміністративного позову для захисту прав, свобод та інтересів особи та спеціальний, встановлений КАС України, а також іншими законами. Зазвичай спеціальні строки коротші від загального строку звернення й обумовлені специфікою відповідних відносин, у яких визначеності (стабільності) необхідно досягнути якнайшвидше.
Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини 1 статті 23 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII, у редакції чинній на час розгляду справи) представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. 
Відповідно до пункту 6 частини 2 статті 20 Закону України від 05.11.1991 N 1789-XII  "Про прокуратуру" (далі - Закон №1789-XII, у редакції чинній на час звернення до суду) при виявленні порушень закону прокурор або його заступник у межах своєї компетенції мають право звертатись до суду з заявами про захист прав і законних інтересів громадян, держави, а також підприємств та інших юридичних осіб.
За змістом статті 21 Закону №1789-XII у разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися з заявою до суду про визнання акта незаконним.  Заяву до суду може бути подано протягом п`ятнадцяти днів з моменту одержання повідомлення про відхилення протесту або закінчення  передбаченого законом строку для його розгляду. Подача такої заяви зупиняє дію правового акта.
Тобто, для органів прокуратури у разі відмови у задоволенні протесту на оскаржуване рішення органу місцевого самоврядування, застосовується спеціально передбачений Законом №1789-XII строк звернення до суду з відповідним позовом, а саме протягом 15 днів з моменту одержання повідомлення про відхилення протесту або закінчення передбаченого законом строку для його розгляду.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач 05.03.2012 вніс протест на дії державного реєстратора щодо включення 06.10.2004 відомостей про КСП "Агрофірма "Рубежівська" до Єдиного державного реєстру юридичних та фізичних осіб - підприємців.
Згідно із частиною 3 статті 21 Закону №1789-XII відповідач повинен був розглянути протест у 10-денний строк після його надходження та в цей же строк повідомити прокурора.
Як зазначено Вищим адміністративним судом України в ухвалі від 29.03.2017, після закінчення 10-денного строку для розгляду протесту, тобто після 16.03.2012, прокурор повинен був звернутися до суду протягом 15 днів з моменту закінчення передбаченого законом строку для його розгляду, тобто до 31.03.2012.
Проте, до суду позов подано лише 17.07.2012 , тобто з пропуском 15-денного строку встановленого законом.
Отже, оскільки протест прокурора не був розглянутий протягом встановленого Законом №1789-XII десятиденного терміну, то строк звернення до суду з відповідним позовом слід було обчислювати з наступного дня після настання першої події, а саме - закінчення строку його розгляду.
Верховний Суд звертає увагу скаржника, що зміст статті 21 Закону №1789-XII містить чіткі строки, а саме 15-ти денний строк з моменту одержання повідомлення про відхилення протесту, з урахуванням визначеного цією статтею десятиденного строку розгляду, або закінчення передбаченого законом строку для його розгляду.
Частинами третьою та четвертою статті 123 КАС України передбачено, що якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду. Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Відповідно до пункту 8 частини першої статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду з підстав, визначених частинами третьою та четвертою статті 123 цього Кодексу.
У відповідності до змісту статті 121 КАС України пропущений з поважних причин процесуальний строк, встановлений законом, може бути поновлений, а процесуальний строк, встановлений судом, - продовжений судом за клопотанням особи, яка бере участь у справі.
Зокрема, причина пропуску строку може вважатися поважною, якщо вона відповідає одночасно усім таким умовам: 1) це обставина або кілька обставин, яка безпосередньо унеможливлює або ускладнює можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом строк; 2) це обставина, яка виникла об`єктивно, незалежно від волі особи, яка пропустила строк; 3) ця причина виникла протягом строку, який пропущено; 4) ця обставина підтверджується належними і допустимими засобами доказування.
Водночас поважними причинами можуть визнаватися лише такі обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належним чином.
Так, поновленню підлягають лише порушені з поважних причин процесуальні строки, встановлені законом. В свою чергу, поважною може бути визнано причину, яка носить об`єктивний характер, та з обставин незалежних від позивача унеможливила звернення до суду з адміністративним позовом.
Законодавче обмеження строку оскарження судового рішення, насамперед, обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними.
Отже, інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
Практика Європейського суду з прав людини також свідчить про те, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав (справа «Стаббігс на інші проти Великобританії», справа «Девеер проти Бельгії»).
У справі «Каменівська проти України» (заява №18941/04, рішення від 30.08.2006), у пунктах 37 та 38 рішення від 18.11.2010 у справі «Мушта проти України» ЄСПЛ вказав, що право на звернення до суду може бути обмеженим, особливо щодо умов прийнятності скарги. Ці обмеження повинні мати законну мету та бути пропорційними між використаними засобами та досягнутими цілями (див. Guerin v. France, рішення від 29.07.1998, п. 37). Правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані. У той же час такі правила в цілому або їх застосування не повинні перешкоджати сторонам використовувати доступні засоби захисту.
За позицією судів попередніх інстанцій, з якої погоджується Верховний Суд, при наявності об`єктивної неможливості вчасного звернення до суду із відповідним позовом, саме на позивача покладається процесуальний обов`язок навести переконливі доводи щодо існування певних обставин, які слугували перешкодою для вчасного звернення до суду із наданням належних, достатніх і достовірних доказів на підтвердження своїх доводів.
За такого правового регулювання та встановлених обставин, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо пропуску позивачем строку звернення до суду та відсутності доказів поважності причин пропуску строку звернення до суду, які б підтверджували неможливість реалізувати своє право на оскарження у строк.
Отже, правильність висновків судів попередніх інстанцій доводами касаційної скарги не спростовані.
Доводи касаційної скарги не містять належних та об`єктивно обумовлених міркувань, які б спростовували наведені висновки судів першої та апеляційної інстанцій, та є аналогічними тим, які зазначені в письмових поясненнях на виконання ухвали окружного адміністративного суду міста Києва від 12.07.2019, так і в поданій апеляційній скарзі. Проте, таким доводам, з огляду на вищенаведені висновки, судами попередніх інстанцій надано належну правову оцінку з дотриманням норм матеріального права.
Водночас Верховний Суд наголошує на дотриманні і загальних строків, визначених статтею 122 КАС України з часу, коли прокурор дізнався про обставини, які стали підставою подання позову у разі звернення в інтересах інших осіб в порядку, визначеному статтею 53 КАС України.
Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. 
Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень, а тому підстави для скасування рішень судів попередніх інстанцій - відсутні.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, суд 
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу заступника керівника Київської обласної прокуратури Грабець Ігоря Несторовича залишити без задоволення.
Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.03.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08.09.2020 у справі                                         № 759/5668/14-а залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду:                                                  С. М. Чиркін
                                                                                В.М. Бевзенко
                                                                                В.М. Шарапа