ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 лютого 2021 року 

м. Київ
справа № 826/8143/16
адміністративне провадження № К/9901/38195/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді Кравчука В.М., Єзерова А.А., Стародуба О.П., 

розглянув у порядку письмового провадження справу 
за касаційною скаргою Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві 
на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 07.02.2018 (колегія у складі суддів Собківа Я.М., Петрика І.Й., Сорочка Є.О.)
у справі №826/8143/16 
за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м.  Києві 
до Товариства з обмеженою відповідальністю "Аркада-Будівництво" 
про зобов`язання вчинити дії, 

І. РУХ СПРАВИ

1.          30.05.2016 Позивач звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва із адміністративним позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Аркада-Будівництво», в якому просив суд зобов`язати ТОВ «Аркада-Будівництво» (код ЄДРПОУ: 34882504) допустити Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві до здійснення перевірки щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки на будівництві житлових будинків та об`єктів соціально-побутової сфери ТОВ «Аркада-Будівництво» за адресою: проспект Глушкова, 6 у м. Києві.
2.          Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 17.11.2017 адміністративний позов задоволено повністю.
3.          Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 07.02.2018 апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Аркада-Будівництво» задоволено, постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 17.11.2017 скасовано, позовну заяву Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві залишено без розгляду.
4.          14.03.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Позивача на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 07.02.2018. 
5.          У касаційній скарзі Позивач із посиланням на порушення судом апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права просив скасувати оскаржуване рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
6.          Ухвалою Верховного Суду від 11.04.2018 відкрито провадження у справі. 
7.          Позивач та Відповідач заявляли клопотання про розгляд справи за участі його представника, однак своєю ухвалою Верховний Суд відмовив в задоволенні такого клопотання. 

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що у відповідності до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та Порядку проведення планових (позапланових) перевірок щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, затвердженого наказом МВС України від 02 листопада 2015 року № 1337, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 25 листопада 2015 року за №1467/27912, Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві (далі - ГУ ДСНС України у м. Києві) було видано наказ від 17 березня 2016 року №97 «Про проведення планових перевірок» (далі - Наказ № 97).
9.          Відповідно до наказу № 97 від 17.03.2016 головному інспектору відділу державного нагляду (контролю) у сфері пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту Голосіївського РУ ГУ ДСНС України у м. Києві майору служби цивільного захисту Пелепась О.А. та головному інспектору відділу НТР та КСПЗ УДНК ГУ ДСНС України у м. Києві підполковнику служби цивільного захисту Кучерук С.В. доручено провести планову перевірку ТОВ «Аркада-Будівництво» за адресою: просп. Глушкова, 6, м.Київ щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, у період з 11 квітня 2016 року по 30 квітня 2016 року.
10.          На підставі зазначеного наказу видано посвідчення від 01 квітня 2016 року №361 на проведення державними інспекторами планової перевірки.
11.          Відповідно до змісту заявленого позову, державним інспектором здійснено вихід за адресою: просп. Глушкова, 6, м. Київ, однак уповноваженою особою ТОВ «Аркада-Будівництво» відмовлено у допуску до проведення перевірки.
12.          За фактом недопущення до проведення перевірки державним інспектором складено Акт про недопущення до проведення перевірки від 27 квітня 2016 року.
13.          Вказане стало підставою для звернення позивача до суду з даним адміністративним позовом.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

14.          В обґрунтування позовних вимог зазначено, що всупереч пред`явлених (направлених) всіх необхідних та належним чином оформлених документів (наказу на проведення планової перевірки, повідомлення про проведення такої перевірки та посвідчення на проведення перевірки), що дають право на проведення планової перевірки, та за наявності законних підстав для проведення такої перевірки, уповноваженою особою ТОВ «Аркада-Будівництво» неправомірно відмовлено у допуску інспекторів до проведення перевірки з питань дотримання (виконання) законодавства з питань пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту.
15.          Відповідач проти позову заперечував та просив відмовити в задоволені позовних вимог в повному обсязі.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16.          Приймаючи рішення про задоволення адміністративного позову, суд першої інстанції дійшов до висновку, що позивачем були виконані вимоги закону, які надають право приступити до контролюючого заходу, а тому відповідач не мав правових підстав для недопущення посадових осіб позивача до проведення планової перевірки.
17.          Суд апеляційної інстанції не погодився з такими висновками та вирішив залишити позов без розгляду, оскільки обов`язок допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю) встановлений у статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", а за наслідками невиконання такого обов`язку суб`єктом господарювання позивач не наділений повноваженням на звернення до адміністративного суду із позовом про зобов`язання допустити посадових осіб до проведення перевірки. 
Суд першої інстанції, відкриваючи провадження у справі та розглядаючи її по суті, не перевірив адміністративну процесуальну дієздатність особи, якою подана позовна заява, що відповідно є підставою для скасування рішення суду першої інстанції та залишення позову без розгляду.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

18.          Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції та вважає, що висновки судів не відповідають обставинам справи. Дії Відповідача по недопущенню державних інспекторів до проведення перевірки є незаконними. Суб`єкт господарювання зобов`язаний допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) за умови дотримання цими посадовими особами порядку здійснення такого нагляду (контролю), передбаченого законодавством. Тому суд апеляційної інстанції дійшов невірного висновку про відсутність права у Позивача на звернення із позовом до суду.
19.          03.05.2018 надійшов відзив від Відповідача, в якому останній покликається на правомірність рішення суду апеляційної інстанції.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

23.          Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права та дійшов таких висновків.
20.          Відповідно до частини другої ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
24.          Відповідно до частин 1-2 статті 2 КАС (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин), завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
25.          За п. 8 ч. 1 статті 3 КАС позивачем вважається особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду. Згідно із ч. 3 статті 6 цього Кодексу суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України.
26.          Верховний Суд вже розглядав справу, в якій досліджувалося питання щодо права органу державного нагляду (контролю) на звернення до суду з позовом про зобов`язання підконтрольного суб`єкта господарювання допустити його посадових осіб до проведення перевірки (справа № 818/1735/17).
27.          У постанові від 22.08.2018 за наслідками розгляду цієї справи Верховний Суд дійшов такого висновку:

"34. Згідно із ч. 3 статті 6 КАС суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України. Звернення до суду є способом здійснення повноважень відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод або законних інтересів фізичних або юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання. 
35. Суб`єкт владних повноважень, який звертається до суду, повинен обґрунтувати підстави звернення та зазначити їх у позовній заяві. Відсутність цих відомостей свідчить про невідповідність позовної заяви вимогам закону.
36. У разі встановлення судом відповідних правових підстав для звернення до суду, прямо визначених у Конституції або законах України, суд може відкрити провадження в адміністративній справі за позовом суб`єкта владних повноважень і вирішувати її по суті. 37. Судовий розгляд у справі за позовом суб`єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. 
38. Відповідно, якщо суб`єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з`ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з`ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів та не належить до юрисдикції жодного іншого суду".

28.          Згодом цей підхід було розвинуто у практиці Верховного Суду та відображено у постанові від 07.09.2018 у справі №824/2473/15-а. Суд не знаходить підстав для відступлення від цього правового висновку. Аналогічні підходи слід застосовувати до усіх суб`єктів владних повноважень, які мають наглядові функції. 
29.          Враховуючи наведене, Суд дійшов висновку, що Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві не має правових підстав для звернення до суду для здійснення визначених законом повноважень.
30.          Відповідно до ст. 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
31.          Враховуючи наведене, касаційну скаргу слід задовольнити частково, а судове рішення скасувати та закрити провадження в адміністративній справі. 

Керуючись ст. 343, 349, 354, 350, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві задовольнити частково.
Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 листопада 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2018 року у справі №826/8143/16 скасувати.
Провадження у справі №826/8143/16 закрити. 

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                          В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб