ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 лютого 2021 року 
м. Київ
справа № 821/146/17
адміністративне провадження № К/9901/44373/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Рибачука А.І.,  Тацій Л.В., 
розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 821/146/17
за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області
на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2017 року 
(ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді- Єщенка О.В. , суддів: Димерлія О.О., Домусчі С.Д.)
ІСТОРІЯ СПРАВИ
УСТАНОВИВ
1. ОСОБА_1 , ОСОБА_2 звернулись до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області, в якому просили:
- визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність ОСОБА_1 площею 1,8548 га та ОСОБА_2 площею 1,8548 га. на території Білозерського району Херсонської області, викладену в листі-відповіді за № Ш-11405/0-2218/6-16-СГ від 24 листопада 2016 року; 
- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Херсонській області повторно розглянути питання щодо затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність ОСОБА_1 площею 1,8548 га та ОСОБА_2 площею 1,8548 га на території Білозерського району Херсонської області.
2. Позовні вимоги мотивовано тим, що у 2012 році позивачі одержали від районної держаної адміністрації дозволи про розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для ведення особистого селянського господарства. На підставі відповідного розпорядження районної державної адміністрації позивачам розроблено проект землеустрою земельних ділянок, які в подальшому погоджені відповідними службами та організаціями. Однак, Головне управління Держгеокадастру у Херсонській області, без наведення правових підстав, відмовило позивачам у затвердженні цих проектів. Зазначені обставини свідчать про протиправність дій відповідача та вбачаються всі підстави  для зобов`язання Управління повторно  розглянути питання щодо погодження проектів землеустрою в судовому порядку.
Короткий зміст рішення суду І інстанції

3. 26 квітня 2017 року Херсонський окружний адміністративний суд вирішив:
У задоволенні позову відмовити.
4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що земельні ділянки, на які позивачам було надано дозволи на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для ведення особистого селянського господарства, наразі перебувають у користуванні ПОСП "Маяк", а отже підстави для затвердження спірного проекту землеустрою - відсутні. 
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5. 06 липня 2017 року Одеський апеляційний адміністративний суд вирішив:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 , ОСОБА_2 - задовольнити.
Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2017 року - скасувати.
Ухвалити у справі нову постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Головного управління Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у Херсонській області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії - задовольнити.
Визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність ОСОБА_1 площею 1,8548 га та ОСОБА_2 площею 1,8548 га. на території Білозерського району Херсонської області, викладену в листі-відповіді за № Ш-11405/0-2218/6-16-СГ від 24 листопада 2016 року.
Зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Херсонській області повторно розглянути питання щодо затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність ОСОБА_1 площею 1,8548 га та ОСОБА_2 площею 1,8548 га на території Білозерського району Херсонської області.
Стягнути на користь ОСОБА_1 (індивідуальний податковий номер НОМЕР_1 ) документально підтверджені судові витрати у розмірі 1 344 грн. за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області.
Стягнути на користь ОСОБА_2 (індивідуальний податковий номер НОМЕР_2 ) документально підтверджені судові витрати у розмірі 1 344 грн. за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області.
6. Задовольняючи частково позовні вимоги, апеляційний суд виходив з того, що підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації, натомість з листа відповідача   таких підстав не вбачається.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. 31 липня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга відповідача.
8. У касаційній скарзі скаржник просить постанову  Одеського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2017 року у справі № 821/146/17 скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.    
Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення суду апеляційної інстанції прийняте з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому підлягає скасуванню. 
У касаційній скарзі відповідач стверджує, що спірна земельна ділянка обліковується у графі 14 державної земельно-облікової звітності -під господарськими будівлями та дворами, що в свою чергу, зумовлює неможливість передачі цієї земельної ділянки шляхом безкоштовної приватизації земель товарного сільськогосподарського виробництва для ведення особистого селянського господарства.
На думку скаржника, спірна земельна ділянка повинна використовуватися для товарного сільськогосподарського виробництва.
9. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 09 жовтня 2017 року відкрито касаційне провадження за скаргою  відповідача на постанову  Одеського апеляційного адміністративного суду від 09 жовтня 2017 року у справі № 821/146/17.
10. 22 березня 2018 року справу передано до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного суду.
11. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22 березня 2018 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Анцупової Т. О., суддів Стародуба О.П., Кравчука В.М.
12. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 11 червня 2019 року, було проведено повторний автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Рибачук А.І., Тацій Л.В.
13 Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 лютого 2021 року прийнято до провадження касаційну скаргу відповідача.
II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Як було вірно встановлено судами попередніх інстанцій, розпорядженням районної державної адміністрації від 12 листопада 2012 року №874 на підставі заяви ОСОБА_2 від 09.10.2012 року, клопотання Музиківської сільської ради від 08 жовтня 2012 року №02-20/1120, відповідно до рішення постійної діючої комісії з розгляду та врегулювання земельних відносин від 25 жовтня 2012 року, ст.ст. 33, 81, 118, 121 та розділу Х Земельного кодексу України, керуючись ст. 6, п. 7 ч. 1 ст. 13, ст. 21, п. 1 ч. 1 ст. 39, ч. 1 ст. 41 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», надано ОСОБА_2 дозвіл на розробку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2,0 га (контур № НОМЕР_3 ) для ведення особистого селянського господарства із земель державної власності, що знаходяться на території Музиківської сільської ради.
Розпорядженням районної державної адміністрації від 12 листопада 2012 року №877 на підставі заяви ОСОБА_1 від 09.10.2012 року, клопотання Музиківської сільської ради від 08 жовтня 2012 року №02-20/1120, відповідно до рішення постійної діючої комісії з розгляду та врегулювання земельних відносин від 25 жовтня 2012 року, ст.ст. 33, 81, 118, 121 та розділу Х Земельного кодексу України, керуючись ст. 6, п. 7 ч. 1 ст. 13, ст. 21, п. 1 ч. 1 ст. 39, ч. 1 ст. 41 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», надано ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2,0 га (контур № НОМЕР_3 ) для ведення особистого селянського господарства із земель державної власності, що знаходяться на території Музиківської сільської ради.
15 листопада 2016 року представник позивачів звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області із заявою про затвердження проектів із землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність ОСОБА_1 загальною площею 1,8548 гектарів та ОСОБА_2 загальною площею 1,8548 гектарів для ведення особистого селянського господарства за рахунок категорії земель сільськогосподарського призначення державної власності, які розташовані за межами населених пунктів на території Музиківської сільської ради, Білозерського району, Херсонської області (контур НОМЕР_4 та НОМЕР_5, угіддя - господарський двір).
До заяви було додано: оригінал проекту із землеустрою на 52 арк.; витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку з кадастровим номером 6520383500:02:001:0083; витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку з кадастровим номером 6520383500:02:001:0084;  оригінал детального плану території; копії виконавчих листів по адміністративній справі 821/581/16; лист Держгеокадастру України від 04 жовтня 2016 р.; копії довіреностей представника.
Розглянувши вказану заяву, Головне управління Держгеокадастру у Херсонській області відмовило позивачам у затвердженні проектів землеустрою щодо відведення у власність вказаних земельних ділянок, про що повідомило у листі від 24 листопада 2016 року №Ш-11405/0-2218/6-16-СГ.
Зі змісту вказаного листа вбачається, що Управління дійшло висновку про нераціональність відведення заявлених земельних ділянок у власність позивачів для ведення особистого селянського господарства.
Вважаючи відмову Управління такою, що не ґрунтується на Законі, позивачі звернулись до суду із цим позовом за захистом своїх прав та інтересів.
ІІІ.  ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15.  Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі  статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково 
перевіряти докази.

16.   Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.    
У частинах першій та третій  статті 22 Земельного кодексу України  передбачено, що землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.
Землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.
Відповідно до частин першої-третьої  статті 116 Земельного кодексу України  громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Згідно частин восьмої-десятої  статті 118 Земельного кодексу України  проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому  статтею 186-1 цього Кодексу.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених  статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
Отже, системний аналіз наведених норм права дає можливість дійти висновку, що законом передбачено певний алгоритм та поетапність процесу безоплатної передачі земельних ділянок державної та комунальної власності у власність громадян, а саме:
1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;
2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);
3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів  статті 186-1 ЗК України;
4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;
5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність або рішення про відмову передання земельної ділянки у власність чи залишення клопотання без розгляду.
При цьому з вищенаведених норм  Земельного кодексу України  вбачається, що єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому  статтею 186-1 Земельного кодексу України, а також відсутність обов`язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.
Жодних інших правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку  статті 186-1 Земельного кодексу України, норми  статті 118 Земельного кодексу України  не містять. При цьому перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватися саме на етапі погодження такого проекту.
Аналогічну правову позицію було висловлено у постановах Верховного Суду  від 06 березня 2019 року справа №1640/2592/18 та від 22 жовтня 2020 року справа №808/3083/17.
Відповідно до пункту 107 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого  постановою Кабінету Міністрів України № 1051 від 17 жовтня 2012 року, державна реєстрація земельної ділянки здійснюється під час її формування за результатами складення документації із землеустрою після її погодження у встановленому порядку та до прийняття рішення про її затвердження органом державної влади або органом місцевого самоврядування (у разі, коли згідно із законом така документація підлягає затвердженню таким органом) шляхом відкриття Поземельної книги на таку земельну ділянку відповідно до пунктів 49-54 цього Порядку.
Як було встановлено судами попередніх інстанцій, позивачам Розпорядженням районної державної адміністрації від 12.11.2012 року №874, №877  були надані дозволи на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність (площа кожної 1,8548 га).
Згодом представник позивачів звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області із заявою (оформленою належним чином з усіма необхідними документами) про затвердження проектів із землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність позивачам.
Листом від 24 листопада 2016 року №Ш-11405/0-2218/6-16-СГ відповідач відмовив позивачам у затвердженні  проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність позивачам з підстав нераціональності відведення заявлених земельних ділянок у власність позивачів для ведення особистого селянського господарства.
Херсонським окружним адміністративним судом у справі № 821/581/16 за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, було встановлено наступні обставини, які в силу положень частини 4 статті 78 Кодексу адміністративного судочинства України не доказуються при розгляді цієї справи.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 , площею 1,8548 га та відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_2 , площею 1,8548 га, погоджений відповідними службами та організаціями, а саме:
Відділом містобудування та архітектури, ЖКГ, будівництва та надзвичайних ситуацій Білозерської РДА Херсонської області; Обласною інспекцією по охороні пам`яток історії та культури; відділом Держземагентства у Білозерському районі ГУ Держземагентства у Херсонській області.
При розробці проекту щодо відведення земельних ділянок у власність ОСОБА_2 та ОСОБА_1 були враховані вимоги ст. 50 Закону України «Про землеустрій».
Єдиним доказом відповідача про те, що зазначена земельна ділянка начебто частково забудована є публічна кадастрова карта (кадастровий номер земельної ділянки 6520383500:02:001:0084, площа 1,8548 га.
Проте, суд зазначає, в якості доказу того що на зазначеній земельній ділянці відсутні будь - які забудови, свідчать наступні докази, які знаходяться в матеріалах справи:
- довідка Музиківської сільської ради Білозерського району Херсонської області від 05.03.2014 р. №222, №693 від 24.05.2016 р., №694 від 24.05.2016 р., якими підтверджується, що на земельних ділянках площею 1,8548 га (6520383500:2:001:0083) та площею 1,8548 (6520383500:2:001:0084) у полі контуру № НОМЕР_3 , на території Музиківської сільської ради відсутні будівлі та споруди і будь - які майнові права громадян;
- витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку №НВ-6501828992016 від 20.05.2016 р.
Також, суд звертає особливу увагу на те, що відповідно до п. 2 Детального Плану території відносно відведення земельних ділянок у власність гр. ОСОБА_1 , площею 1,8548 га, та гр. ОСОБА_2 , площею 1,8548 га, для ведення особистого селянського господарства, із земель сільськогосподарського призначення державної власності, за межами населених пунктів, на території Музиківської сільської ради, Білозерського району, Херсонської області (контур НОМЕР_3 угіддя господарський двір), головним інженером проекту та архітектором розглянуто містобудівну документацію проектованого використання території, яка розглядається у цьому Детальному Плані, встановлено, що існуюча забудова земельних ділянок відсутня.
Окрім інших органів, документацію із землеустрою гр. ОСОБА_1 та ОСОБА_2 погоджено Висновком №504 від 02.10.2014 р. Відділу Держземагентства у Білозерському районі Херсонської області Головного Управління Держезмагентства у Херсонській області.
Встановлені рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 30 травня 2016 року у справі № 821/581/16 (набрало законної сили) обставини у їх сукупності свідчать про дотримання позивачами вимог щодо отримання земельних ділянок у власність, а саме ними було розроблено проекти відведення земельних ділянок у власність на підставі отриманих на те дозволів суб`єкта владних повноважень з наступним погодженням цих проектів усіма необхідними компетентними органами. 
Проте суб`єкт владних повноважень відмовив позивачам у затвердженні відповідних проектів з підстав не передбачених земельним законодавством, тобто безпідставно.  
Окремо колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне звернути увагу на форму рішення контролюючого органу, яким було відмовлено позивачам у затвердженні проектів відведення земельних ділянок у власність.
З цих питань Верховний Суд неодноразово наголошував, що рішення Держгеокадастру за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу повинні оформлюватися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу (постанова Верховного Суду від 23 березня 2020 року справа №806/773/17).
За таких обставин колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновком апеляційного суду про наявність правових підстав для задоволення позовних вимог шляхом зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву позивачів та вирішити питання щодо погодження проектів землеустрою у порядку, встановленому чинним земельним законодавством.
Аргументи, наведені позивачем у касаційній скарзі, не спростовують правильність висновків суду апеляційної інстанції, а відтак відсутні підстави для скасування оскаржуваного судового рішення.
17.  Відповідно до частини третьої  статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України  (надалі також  КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до  закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до  КАС України, внесені  Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».
За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим  Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим  Законом.    
18.  Згідно  статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України  суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
19.  З урахуванням викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судом апеляційної інстанції винесено законне і обґрунтоване рішення, постановлене з дотриманням норм матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.
20.  З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями  341,  343,  349,  350,  356,  359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
п о с т а н о в и в :
1.Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області залишити  без задоволення.
2. Постанову  Одеського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2017 року у справі № 821/146/17 - залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                          Т. Г. Стрелець
Судді                                                                                                    А.І. Рибачук
                                                                                                    Л.В. Тацій