ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Головуючий суддя у першій інстанції : Плеханова З.Б.

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 лютого 2021 року	Львів	Справа № 260/1921/20 пров. № А/857/12181/20	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді:                                         Бруновської Н.В.
суддів:                                                             Макарика В.Я., Матковської З.М.
за участю секретаря судового засідання:          Мельничук Б.Б.
представників позивача:                              Молнар О.І., Кривича О.А.
представника третьої особи:                              Погірняк І.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 27 липня 2020 року у справі № 260/1921/20 за адміністративним позовом Приватного підприємства «Формула» до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним рішення та зобов`язання вчинити дії, – 

ВСТАНОВИВ :

28.05.2020р. позивач ПП «Формула» звернувся з позовом до Державної служби геології та надр України в якому просив суд,-

-визнати протиправним рішення щодо повернення листом від 28.02.2020р. № 3233/01/11-20 заяви з доданими до неї документами про отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування підземних мінеральних лікувально-столових  вод родовища «Сімерки» свердловина № 5 с.Сімерки Перичинського району Закарпатської області без проведення аукціону, реєстраційний номер  Держгеонадра № 4698/02/11-20 від 24.02.2020р. у зв`язку з відсутністю підстав розгляду відповідно до п. 8  Порядку (в редакції Постанови Кабінету міністрів України № 124 яка набула чинності 25.02.2020р.)

-визнати протиправною бездіяльність щодо ненадання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування підземних мінеральних лікувально-столових  вод родовища «Сімерки» свердловина №5 с.Сімерки Перичинського району Закарпатської області без проведення аукціону згідно заяви з доданими документами реєстраційний номер Держгеонадра № 4698/02/11-20 від 24.02.2020р.

-зобов`язати надати спеціальний дозвіл на користування надрами з метою видобування підземних мінеральних лікувально-столових вод «Сімерки» свердловина № 5 с. Сімерки Перечинського району Закарпатської області без проведення аукціону на підставі пп.1 п.8 Постанови № 615 строком на 20 років.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 27.07.2020р. позов задоволено частково. Суд визнав протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України при розгляді заяви на отримання спеціального дозволу на користування надрами ПП «Формула» від 24.02.2020р.

Крім того, суд зобов`язав Державну службу геології та надр України для здійснення погодження щодо надання дозволу надіслати негайно після набрання рішення законної сили копії документів поданих ПП «Формула» від 24.02.2020р. у паперовому або електронному (шляхом сканування) вигляді органам, зазначеним в абз.2-4 п. 9 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 р. № 615 (в редакції від 21.11.2019р.).

Також, суд зобов`язав Державну службу геології та надр України прийняти рішення про надання ПП «Формула» спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування підземних мінеральних лікувально-столових вод родовища «Сімерки» свердловина №5 с. Сімерки Перечинського району Закарпатської області без проведення аукціону відповідно до даних, зазначених у заяві від 24.02.2020р. про отримання дозволу та доданих документів протягом 30 календарних днів після отримання всіх погоджень, передбачених п.9 цього Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами,  затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011р. № 615 ( в редакції від 21.11.2019р.). В решті позову суд відмовив.

Не погоджуючись із даним рішенням, апелянт Державна служба геології та надр України подав апеляційну скаргу, в якій зазначає, що судом порушено норми матеріального та процесуального права.

Апелянт просить суд, рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 27.07.2020р. скасувати та прийняти нове рішення, яким в позові відмовити.

Представники позивача Молнар О.І.,Кривич О.А. в судовому засіданні просили суд, апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду без змін.

Представник третьої особи Погірняк І.М. в судовому засіданні поклався на розсуд суду.

Інші особи, які беруть участь у справі, в судове засідання не з`явились, хоча належним чином повідомленні про дату, час і місце розгляду справи в порядку ст.126 КАС України, що не перешкоджає розгляду справи у їх відсутності відповідно до ст.313 КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, учасників процесу, дослідивши матеріали справи, перевіривши доводи скарги, законність і обґрунтованість рішення суду, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає до задоволення виходячи з наступних підстав.

Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011р. № 615 (далі -Порядок № 615).

Із змісту пп.1 п.8 Порядку № 615 (в редакції чинній на час отримання Державною службою геології та надр України заяви позивача щодо отримання спеціального дозволу - 27.12.2019р. та 24.02.2020р.) видно, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі:- 1) видобування корисних копалин, якщо заявник на підставі спеціального дозволу на користування надрами за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено в установленому порядку, та подав документи на отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин відповідного родовища не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів; видобування корисних копалин (крім нафти і газу), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин в установленому порядку:F геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробка родовищ, з подальшим видобуванням нафти,Cгазу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти виключно в результаті геологічного вивчення ділянки надр на підставі відповідного спеціального дозволу на користування надрами здійснив апробацію за умови затвердження в установленому порядку підрахунку запасів корисних копалин після отримання спеціального дозволу».

Як видно з матеріалів справи позивач ПП «Формула» 31.10.2019р. набув право для отримання спеціального дозволу згідно вищевказаного пп.1 п.8 Порядку №615 без проведення аукціону для видобування мінеральних лікувально-столових підземних вод родовища «Сімерки» свердловина № 5  на підставі Протоколу Державної комісії по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України від 31.10.2019р. № 4951.

Отже, 31.10.2019р. позивач відповідно до рішення Державної комісії по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України – протоколу від 31.10.2019р. №4951, за власні кошти здійснив апробацію станом на 01.09.2019р. балансових запасів мінеральних лікувально-столових вод загальнодержавного значення родовища «Смерки» за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин в установленому порядку та набув право/підставу для отримання спеціального дозволу 

23.12.2019р. ПП «Формула» звернувся до Державної служби геології та надр України  із заявою від 23.12.2019р. № 23-12/2019 про отримання спеціального дозволу на користуванням надрами з метою видобування мінеральних вод родовища «Сімерка» (свердловина № 5) в с. Сімерки Перичинського району Закарпатської області та додав пакет документів.

Проте, листом від 10.01.2020р. №324/01/11-20 Державна служба геології та надр України повернула ПП «Формула» заяву та пакет документів про отримання спеціального дозволу у зв`язку з невідповідністю документів, поданих заявником вимогам Порядку №615. (а.с.47).

24.02.2020р. позивач повторно звернувся з заявою до Державної служби геології та надр України для отримання спеціального дозволу без проведення аукціону. 

Так, до заяви ПП «Формула» для отримання спеціального дозволу на отримання дозволу без проведення аукціону для видобування мінеральних лікувально-столових підземних вод родовища «Сімерки» свердловина №5 координати (реєстраційний номер Держгеонадра №4698/02/11-20 від 24.02.2020р.) додав повний пакет документів у паперовій та електронній формі, відповідно до додатку 1 Постанови №615 (в редакції, діючої на момент подання заяви), а саме:

1. Пояснювальна записка з характеристикою об`єкта, стану його геологічного вивчення, методу розробки, обґрунтуванням необхідності використання надр, із зазначенням потужності підприємства.
2. Результати хімічного та бактеріологічного аналізу води строком давності не більш як шість місяців (для родовищ; підземних вод).
3. Копії протоколів, завірені заявником. Державної комісії України по запасах корисних копалин комісії по запасах (Української територіальної комісії по запасах корисних копалин, центральної комісії по запасах корисних копалин, науково- технічних/технічних рад) про затвердження (апробацію) запасів.
4. Каталог географічних координат кутових точок ділянки надр (похибка - менш як 1 секунда) із зазначенням її площі, а для видобування підземних вод - каталог географічних координат водозабірних споруд.
5. Оглядова карта (масштаб не менш як 1:200000).
6. Ситуаційний план з нанесеними водозабірними спорудами та їх географічними координатами.
7. План підрахунку запасів корисної копалини на топографічній основі з нанесеними водозабірними спорудами та їх географічними координатами (похибка - менш як 1 секунда), а також з лініями геологічних розрізів.
8. Гідрогеологічна карта.
9. Характерні геологічні розрізи з межами категорій запасів та умовними позначками - Геолого-гідрологічний розріз по лінії А-Б.
10. Завірена заявником копія висновку з оцінки впливу на довкілля відповідно до Закону України «Про оцінку впливу на довкілля». 
11. Для підприємств, які розпочинають розробку родовища, - програма робіт із введення родовища в експлуатацію із зазначенням окремих етапів та строку їх проведення, джерел фінансування до досягнення підприємством проектної потужності.

Листом від 28.02.2020р. № 3233/01/11-20 Державна служба геології та надр України повернув  позивачу заяву з доданими до неї документами про отримання спеціального дозволу на користування надрами.

Із змісту вказаного листа видно, що згідно з п.3.2. протоколу Державної комісії по запасах корисних копалин від 31.10.2019р. № 4951 апробовано станом на 01.09.2019р. балансові експлуатаційні запаси мінеральних лікувально-столових підземних вод загальнодержавного значення родовища «Сімерки», а тому наявні підстави для повернення заяви, у зв`язку з відсутністю підстав розгляду відповідно до п.8 Порядку (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 19.02.2020р. № 124).

ст.19 Конституції України визначено, що органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

ч.5 ст.4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» у разі усунення суб`єктом господарювання причин, що стали підставою для відмови у видачі документа дозвільного характеру, повторний розгляд документів здійснюється дозвільним органом у строк, що не перевищує п`яти робочих днів з дня отримання відповідної заяви суб`єкта господарювання, документів, необхідних для видачі документа дозвільного характеру, і документів, які засвідчують усунення причин, що стали підставою для відмови у видачі документа дозвільного характеру, якщо інше не встановлено законом. 

При повторному розгляді документів неї допускається відмова у видачі документа дозвільного характеру з причин, раніше неї зазначених у письмовому повідомленні заявнику (за винятком неусунення чи усунення неї в повному обсязі заявником причин, що стали підставою для попередньої відмови).          

Так, Велика Палата Верховного Суду у своїй постанові від 13.02.2019р. у справі №820/688/17 зазначила, що рішення відповідача про відмову в наданні позивачу дозволу на розроблення проекту, викладене у формі листа не може відповідати критеріям, установленим ст.2 КАС України, якщо не надає чіткої та зрозумілої відповіді стосовно наявності причини (причин), які унеможливлюють позитивне вирішення порушеного позивачем питання.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції шо рішення Державної служби геології та надр України про повернення ПП «Формула» листом від 28.02.2020р. № 3233/01/11-20 заяви з доданими до неї документами та відмову у наданні дозволу на отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування з метою видобування підземних мінеральних лікувально-столових підземних вод родовища «Сімерки» свердловина №5 с. Сімерки Перечинського району Закарпатської області без проведення аукціону реєстраційний номер Держгеонадра №4698/02/11-20 від 24.02.2020р., у зв`язку з відсутністю підстав розгляду відповідно до п.8 Порядку (в редакції постанови Кабінету Міністрів України № 124, яка набула чинності 25.02.2020р.) -не надає чіткої та зрозумілої відповіді стосовно наявності причин, які унеможливлюють позитивне вирішення порушеного позивачем питання.

У зв`язку з внесенням Постановою Кабінету Міністрів України від 19.02.2020р. №124 змін до Порядку № 615, Державна служба геології та надр України прийняла вищевказане рішення із застосуванням до правовідносин, що виникли між сторонами, нормативно-правового акту яке прийняте пізніше часу виникнення спірних правовідносин (набув чинності 25.02.2020р).

Згідно ч.1 ст.58 Конституції України, закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.

ст. 4-1 Закону України «Про дозвільну систему, у сфері господарської діяльності» передбачено, що відмова у видачі документа дозвільного характеру за підставами, не передбаченими законами, не допускається.

У Рішенні Конституційного Суду України від 9 лютого 1999 року N 1-рп/99 (справа про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів) зазначено, що дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце. 

Таким чином, положення редакції пп.1 п.8 Порядку № 615, в редакції Постанови Кабінету Міністрів України від 19.02.2020р. №124, застосовуються виключно до правовідносин, що виникли з 25.02.2020р.

З огляду на вказане, на момент подання ПП «Формула» заяви про видачу спеціального дозволу на користування надрами 24.02.2020р. чинним законодавством передбачено можливість отримати дозвіл без проведення аукціону у разі якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин в установленому порядку, що і було зроблено позивачем, а підтверджуючі документи були надані разом із заявкою на отримання дозволу.

Так, заява позивача до Державної служби геології та надр України про надання спеціального дозволу на користування надрами подана 24.02.2020р., тобто під час дії пп.1 п.8 Порядку №615 в редакції, що діяла до внесення змін Постановою Кабінету Міністрів України № 124 від 19.02.2020р. ( набула чинності 25.02.2020р.)

Як видно з матеріалів справи заява ПП «Формула» з доданими документами для отримання спеціального дозволу без проведення аукціону з реєстраційним номером Держгеонадра №4698/02/11-20 від 24.02.2020р. у паперовій та електронній формі відповідають вимогам п.8, п.2 додатку № 1 Порядку № 615 в редакції діючої станом на 24.02.2020р., що не спростував апелянт.

Отже, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що суб`єкт владних повноважень в особі Державної служби геології та надр України допустив протиправну бездіяльність при розгляді заяви ПП «Формула» на отримання спеціального дозволу на користування надрами, оскільки діяв не у спосіб що визначені пп.1 п.8 Порядку № 615 в редакції  діючої станом на 24.02.2020р.

Щодо доводів апелянта про дискреційні повноваження.

Суб`єкт владних повноважень не наділений дискреційними повноваженнями, тобто не має право діяти на власний розсуд, коли відповідно до закону правомірним є лише один варіант чи діяльності. (постанова Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 06.03.2019р. справа №1640/2594/18).

Поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № К (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11.03.1980р. на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те? яке він вважає найкращим за даних обставин.

Тобто, дискреційними є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може» (Постанова Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 23.01.2018р. у справі № 208/8402/14-а та від 29.03.2018р. у справі №816/303/16).

Так, у даній справі, Державна служба геології та надр України помилково вважає свої повноваження дискреційними, оскільки відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд, зокрема, розглядати заяву позивача чи не розглядати.

Верховний Суд в своїй постанові від 06.03.2019р. у справі №1640/2594/18, дійшов висновків, що суб`єкт владних повноважень не наділений дискреційними повноваженнями, тобто не має право діяти на власний розсуд, коли відповідно до закону правомірним є лише один варіант рішення чи діяльності.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що відповідно до спеціального нормативно-правового акта, що регулює питання надання спеціальних дозволів на користування надрами – Порядку № 615, Державна служба геології та надр України не володіє правом вільного розсуду, а має прийняти єдине можливе у даному випадку рішення про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону за заявою позивача.

Зазначена позиція узгоджується із висновками Верховного Суду, викладених у  постановах від 23.01.2018р. у справі №208/8402/14-а та від 27.02.2018р. у справі №816/591/15-а.

Повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Отже, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким. Якщо за певних умов,Cдержавний орган має лише один законний спосіб дії, такі повноваження не є дискреційними, а особа, якої стосується це рішення такого органу (чи, найчастіше-бездіяльність) має право просити суд прямо зобов`язати вчинити конкретну дію чи прийняти рішення.

В постанові від 11.09.2018р. у справі №819/570/18 Верховний Суд дійшов висновку, що повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивованої відмови у його наданні не є дискреційними, хоча тривалий час вони такими вважались в судовій практиці, що призводило до неможливості для позивачів ефективно захистити свої права, оскільки суди самоусувались від втручання в такі повноваження органу місцевого самоврядування.

Адміністративний суд наділений дієвим важелем проти незаконних дій з боку представників влади України і здійснених ними в трактуванні дискреційних повноважень (постанова Вищого адміністративного суду України від 23.03.2017р. у справі №804/4335/16).

Тобто, в даних правовідносинах, відповідач не має дискреційних повноважень, оскільки він не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд.

Аналогічна позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23.01.2018р. у справі № 208/8402/14-а та від 29.03.2018р. справі №816/303/16, у справах № 826/6102/16, 640/21997/18.

При цьому, Європейський суд з прав людини у своєму рішенні у справі «Пайн Велі Девелопмент ЛТД та інші проти Ірландії» від 23.10.1991р. дійшов висновків, що «правомірні очікування» виникають у особи, якщо нею було дотримано всі вимоги законодавства для отримання відповідного рішення уповноваженого органу, а тому вона мала усі підстави вважати таке рішення дійсним та розраховувати на певний стан речей.

За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про наявність підстав для часткового задоволення позову, оскільки суб`єкт владних повноважень  в особі Державної служби геології та надр України діяв не у спосіб що визначені законами та Конституцією України. В іншій частині рішення не оскаржується.

Інші доводи апеляційної скарги фактично зводяться до переоцінки доказів та незгодою апелянта з висновками суду першої інстанцій по їх оцінці, тому не можуть бути прийняті апеляційною інстанцією.

Колегія суддів також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів апелянта), сформовану у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (RuizTorijav. Spain) № 303-A, пункт 29).

Також згідно з п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

В ст.242 КАС України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

ст. 316 КАС України передбачено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Із врахуванням викладеного, колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції є законним, доводи апеляційної скарги зроблених судом першої інстанції висновків не спростовують і при ухваленні оскарженого судового рішення порушень норм матеріального та процесуального права ним допущено не було тому, відсутні підстави для скасування чи зміни рішення суду першої інстанції.

Керуючись ст.ст.229, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення, а рішення  Закарпатського окружного  адміністративного суду від 27 липня 2020 року у справі № 260/1921/20 – без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку, виключно у випадках передбачених ч.4 ст.328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Суддя                                                                                          Н.В. Бруновська

Суддя                                                                                           В.Я. Макарик

Суддя                                                                                          З.М. Матковська

Постанова в повному обсязі складена 22.02.2021р.