ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 березня 2021 року	Львів	Справа № 569/2991/20 пров. № А/857/3874/21	

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:
головуючого судді Судової-Хомюк Н.М.,
суддів Сеника Р.П., Хобор Р.Б.,
за участі секретаря судового засідання Гербут Н.М.,
представник позивача: не з`явився  
представник відповідача: не з`явився  

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Рівненського міського суду Рівненської області від 20 січня 2021 року у справі № 569/2991/20 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства про охорону земель Рівненської області Головного управління Держгеокадастру Грошка Володимира Івановича про скасування постанови про накладення адміністративного стягнення,-
суддя в 1-й інстанції – Гордійчук І.О.,
час ухвалення рішення – не зазначено,
місце ухвалення рішення - м. Рівне,
дата складання повного тексту рішення – не зазначено,-

                                             В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 (далі ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства про охорону земель Рівненської області Головного управління Держгеокадастру Грошка Володимира Івановича (далі – інспектор, відповідач) та просив суд поновити строк звернення до суду, визнати протиправною та скасувати постанови про накладення адміністративного стягнення № 953-ДК/0000001По/08/01/-20 від 31.01.2020, а провадження у справі закрити.
На обґрунтування вимог зазначає, що перевірка відповідачем проводилася на підставі наказу Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області від 29.11.2019 № 953, відповідно до якого вказано період перевірки з 02.12.2019 по 13.12.2019. Вважає, що відповідачем поза межами терміну перевірки дотримання вимог земельного законодавства обстежено земельну ділянку, за результатами чого складено Акт обстеження земельної ділянки №953-ДК/1АО/10/01/-19 від 02.01.2020. Також звертає увагу суду на те, що за результатами розгляду протоколу про адміністративне правопорушення відповідачем без участі та належного повідомлення позивача було винесено оскаржувану постанову.  

Рішенням Рівненського міського суду Рівненської області від 20 січня 2021 року в задоволенні позовних вимог відмовлено. 

Не погоджуючись із постановою суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій зазначає, що рішення суду першої інстанції є незаконним та необґрунтованим, прийнятим з порушенням норм матеріального та процесуального права та невірним встановленням обставин у справі. На обґрунтування доводів зазначає, що висновок суду про те, що позивач звернувся до неналежного відповідача є безпідставним. 
Також звертає увагу суду на те, що саме суд першої інстанції повинен був залучити другого відповідача, оскільки визначення відповідачів, предмета та підстав позову є саме обов`язком суду. Вказує на те, що до таких висновків дійшов Верховний суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду при ухваленні постанови від 17.09.2020 у справі № 742/2298/17
Відповідач правом на подання відзиву на апеляційну скаргу не скористався.

Сторони, будучи належним чином повідомленими про час та місце розгляду справи, в судове засідання апеляційного суду не з`явились, що у відповідності до ч. 3 ст. 268 КАС України не перешкоджає розгляду справи за їх відсутності. В силу вимог ч.4 ст.229 КАС України у разі неявки у судове засідання всіх осіб, які беруть участь у справі, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на наступне.

Судом встановлено та з матеріалів справи слідує, що 31.01.2020 старшим державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель Рівненської області Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області Грошком В.І. винесено постанову про накладення адміністративного стягнення №953-ДК/0000001По/08/01/-20, якою ОСОБА_1 притягнуто до відповідальності за порушення ст.ст.125, 126 ЗК України, а саме: шляхом огородження металевим парканом з однієї сторони самовільно зайняв земельну ділянку площею 0,0408 га із земель комунальної власності загального користування проїзду (у АДРЕСА_1 ), що перешкоджає проїзду основного потоку вантажного транспорту з боку вулиці Млинівської, відповідальність за яке передбачена ст.53-1 Кодексу України про адміністративне правопорушення.
Вважаючи винесену постанову незаконною позивач звернувся з позовом до суду про її скасування.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції зазначив, що інспектор не може виступати самостійним відповідачем у таких справах, оскільки належним відповідачем є саме відповідний орган, на який, зокрема положеннями статті 244 Кодексу України про адміністративні правопорушення покладено функціональний обов`язок розглядати справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтею 53-1 цього Кодексу, а не особа, яка перебуває з цим органом у трудових відносинах та від його імені здійснює розгляд справ про адміністративні правопорушення і накладає адміністративні стягнення.
Вважав, що оскільки за змістом правових норм ст. 48 КАС України допустити заміну належної сторони у справі може суд за умови згоди позивача та незмінності підсудності адміністративної справи до ухвалення рішення судом першої інстанції, позивач з заявою про заміну відповідача або залучення співвідповідача до суду не звертався, що позбавляє суд можливості за власної ініціативи провести заміну відповідача або залучення співвідповідача.
Відтак, суд дійшов висновку, що позов ОСОБА_1 до інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Рівненської області Грошка В.І., який є неналежним відповідачем у даному спорі, не може бути задоволений судом, оскільки пред`явлений до неналежного відповідача, а з заявою про заміну відповідача або залучення співвідповідача, позивач до суду не звертався.

З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити наступне.

Як слідує із позовної заяви, ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства про охорону земель Рівненської області Головного управління Держгеокадастру Грошка Володимира Івановича про скасування постанови про накладення адміністративного стягнення.

Згідно із частиною 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України).

Відповідно до частин першої та другої статті 5 Закону України від 19 червня 2003 року № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель»(далі - Закон № 963-IV) державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
Державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
До повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать зокрема здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю (підпункт «а» пункту 1 частини першої статті 6 Закону№ 963-IV).
Статтею 10 Закону № 963-VI визначено повноваження державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель та дотриманням вимог законодавства України про охорону земель.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» самовільне зайняття земельної ділянки - будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.
Пунктом «б» частини першої статті 211 Земельного кодексу України визначено, що за самовільне зайняття земельних ділянок громадяни та юридичні особи несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність відповідно до законодавства.
Згідно із статтею 53-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення самовільне зайняття земельної ділянки тягне за собою накладення штрафу на громадян від десяти до п`ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від двадцяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

З аналізу вказаних норм, суд дійшов висновку, що, розгляд справ про адміністративні правопорушення, зокрема, передбачені ч. 53-1 КУпАП України, відноситься до компетенції Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області. Інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель та дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право накладати адміністративні стягнення та розглядають справи про адміністративні правопорушення від імені цих органів, однак не можуть виступати самостійними суб`єктами владних повноважень, тобто окремо від державного органу, посадовою особою якого вони є, приймаючи одноособові рішення.

Таким чином, належним відповідачем у справі щодо оскарження постанови про накладення адміністративного стягнення по справі про адміністративне правопорушення, повинен бути відповідний орган, у даній справі Головне управління Держгеокадастру у Рівненській області.
Проте, розглядуваний адміністративний позов позивачем заявлено до старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства про охорону земель Рівненської області Головного управління Держгеокадастру Грошка Володимира Івановича, тобто до неналежного відповідача.

Таку правову позицію у подібних правовідносинах було висловлено Верховним Судом у постанові від 26.12.2019 у справі №724/716/16-а.

Проте, суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що відповідно до ч. 1 ст. 48 КАС України суд першої інстанції, встановивши, що з позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, може за згодою позивача та особи, якій належить право вимоги, допустити заміну первинного позивача належним позивачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи.
Положення частини 3 статті 48 КАС України передбачає, що якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача.
Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови у задоволенні адміністративного позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави (частина 4 статті 48 КАС України).
Отже, визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи. При цьому обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності. При цьому, суд апеляційної інстанції такого права і можливості заміни не належного відповідача на належного не має.

Колегія суддів зазначає, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним. Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду.

Особа, яка залучається до участі у справі у процесуальному статусі відповідача має процесуальні права та процесуальні обов`язки, визначені КАС України.

За правилами ч. 7 ст. 48 КАС України заміна відповідача допускається лише до ухвалення рішення судом першої інстанції, а суд апеляційної інстанції позбавлений права здійснювати заміну неналежної сторони по справі або залучати до участі у справі другого відповідача.

Зокрема, залучення такої особи на стадії апеляційного розгляду справи позбавило би залученого відповідача можливості користуватися своїми процесуальними правами, гарантованими КАС України в суді першої інстанції, що є порушенням принципу рівності сторін.
Така правова позиція щодо застосування норм процесуального права зокрема була висловлена Верховним Судом у постанові від 09.07.2020 у справі № 2040/5355/18.

Відтак, суд першої інстанції не дотримався вказаних вимог процесуального закону, та, вирішуючи спір про скасування постанови у справі про адміністративне правопорушення, передбачене ст. 53-1 КУпАП, пред`явлений до старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства про охорону земель Рівненської області Головного управління Держгеокадастру Грошка Володимира Івановича, не з`ясував хто є належним відповідачем у справі та не вирішив питання про залучення до участі у справі належного відповідача чи співвідповідача.

Крім того, матеріали справи не містять жодних доказів того, що суд першої інстанції запропонував позивачу здійснити заміну неналежного відповідача або залучення до участі у справі другого відповідача.

Суд першої інстанції допустив порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, а тому не дав належної правової оцінки викладеним вище обставинам справи чим порушив принцип офіційного з`ясування всіх обставин справи, що призвело до ухвалення рішення, яке не відповідає вимогам щодо законності і обґрунтованості.

Таким чином, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції, не встановивши фактичні обставини, які мають значення для справи та не здійснивши заміну неналежної сторони, яка, в силу обмежень встановлених статтею 48 КАС України, могла бути проведена виключно судом першої інстанції, допустив порушення норм процесуального права, що є підставою для скасування рішення суду першої інстанції та відмови у задоволенні позову.

Відповідно до п.4 ч.1 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Одночасно колегія суддів роз`яснює позивачу його право повторно звернутися з адміністративним позовом до належного відповідача - відповідного органу Головного управління Держгеокадастру.

При цьому, слід звернути увагу апелянта на те, що порушення судом першої інстанції норм процесуального права, що полягало у не вирішенні питання заміни неналежного відповідача або залучення другого відповідача призвело до відмови у задоволенні позову саме з цих підстав, що в свою чергу не свідчить про пропуск позивачем строку звернення до суду у разі звернення з адміністративним позовом до належного відповідача в межах розумного строку.

Керуючись статтями ч.4 ст.229, 243, 250, 272, 286, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

                                            П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Рівненського міського суду Рівненської області від 20 січня 2021 року у справі № 569/2991/20– скасувати та прийняти постанову, якою в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до Старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства про охорону земель Рівненської області Головного управління Держгеокадастру Грошка Володимира Івановича про скасування постанови про накладення адміністративного стягнення– відмовити.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з моменту проголошення і не може бути оскаржена в касаційному порядку.

Головуючий суддя	 	Н. М. Судова-Хомюк 	
судді	 	Р. П. Сеник 	
 	 	Р. Б. Хобор