ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 січня 2021 року

м. Київ
справа № 818/2225/17
провадження № К/9901/58201/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом управління Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України в Сумській області до Сумської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою Сумської міської ради на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Мінаєвої О.М.,              Бартош Н.С., Макаренко Я.М. від 22 червня 2018 року, 

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Управління Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України в Сумській області звернулось до суду з позовом до Сумської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, у якому просило:
- визнати протиправним та скасувати рішення Сумської міської ради від                              29 листопада 2017 року № 2861-МР в частині відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки управлінню Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України в Сумській області (34743411) для будівництва багатоквартирних житлових будинків площею 0,8553 га., за адресою            м. Суми,  вул. Ковпака, біля будинку № 77-Б площею 0,8553 га (кадастровий номер 5910136600:05:002:0052);
- зобов`язати Сумську міську раду розглянути на пленарному засіданні питання про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Управлінню Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України в Сумській області (34743411) та прийняти рішення відповідно до вимог земельного законодавства України.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 5 лютого 2018 року у задоволенні позовних вимог управлінню Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України в Сумській області було відмовлено.

3. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив із того, що відповідно до статті 198 Земельного кодексу України кадастровий план є складовою частиною кадастрової зйомки, яка проводиться для визначення та відновлення меж земельних ділянок. Таким чином, винос меж земельної ділянки проводиться вже після кадастрової зйомки. Кадастрова зйомка включає також погодження меж земельної ділянки з суміжними власниками та землекористувачами.

4. У наданому до матеріалів справи проекті землеустрою, є акт прийому-передачі межових знаків на зберігання від 13 травня 2015 року, в якому зазначено, що власниками (користувачами) суміжних земельних ділянок претензій до існуючих меж не заявлено. 
На звороті зазначеного акту є опис меж земельної ділянки, де зазначено, що від точки А до точки Б - земельна ділянка ДП «Паркінг» КОРП «Дрібнооптовий» Сумської міської ради, від точки Б до точки А - землі житлової та громадської забудови Сумської міської ради.

5. У акті прийому-передачі межових знаків на зберігання є підпис лише одного з суміжників - ДП «Паркінг» КОРП «Дрібнооптовий» Сумської міської ради. Підпис уповноваженої особи від Сумської міської ради відсутній.

6. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2018 року постанову Сумського окружного адміністративного суду від 5 лютого 2018 року скасовано та ухвалено нову постанову, якою позовні вимоги управління Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України в Сумській області задоволено.
Визнано протиправним та скасовано рішення Сумської міської ради від                              29 листопада 2017 року № 2861-МР в частині відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки управлінню Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України в Сумській області (34743411) для будівництва багатоквартирних житлових будинків площею 0,8553 га, за адресою             м. Суми, вул. Ковпака, біля будинку №77-Б площею 0,8553 га (кадастровий номер 5910136600:05:002:0052).
Зобов`язано Сумську міську раду розглянути на пленарному засіданні питання про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Управлінню Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України в Сумській області (34743411) та прийняти рішення відповідно до вимог земельного законодавства України. 

7. Задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив із того, що відповідачем не зазначено яким чином Сумською міською радою визначено повноваження щодо погодження меж земельної ділянки, як суміжного користувача землями, що належать територіальній громаді.

8. Суд зазначив, що кадастрові зйомки проводиться з метою опису точних меж земельних ділянок для того щоб особи, які мають правоустановчі документи на право користування земельною ділянкою, могли встановити межі земельної ділянки відповідно до правоустановчих документів. Саме для встановлення меж і проводяться кадастрові зйомки. 

9. Підписання акту погодження меж самостійного значення не має, воно не призводить до виникнення, зміни або припинення прав на земельну ділянку, як і будь-яких інших прав у процедурі надання земельної ділянки. 

10. При цьому, відмова суміжного власника в погодженні меж не є підставою для позбавлення іншого землекористувача його прав на земельну ділянку чи на користування нею. 

11. Відповідачем в оскаржуваній відмові не обгрунтовано, яким чином відсутність його підпису впливає на виникнення у позивача права користування земельною ділянкою або яким чином не погодження меж з Сумською міською радою унеможливлює користування земельними ділянками в межах встановлених правовстановлюючими документами. При цьому, жодних посилань на порушення прав та інтересів територіальної громади користуванням позивачем земельною ділянкою відповідачем не зазначено.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

12. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Сумська міська рада звернулась із касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2018 року та залишити в силі постанову Сумського окружного адміністративного суду від 5 лютого 2018 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до пункту 2 рішення Сумської міської ради «Про надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок» від 25 березня 2015 року № 4193-МР управлінню Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України в Сумській області надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у користування загальною площею 1,0667 га.

14. У подальшому ПП «Мегаполіс», на вимогу позивача, розробило проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в постійне користування Управлінню Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України в Сумській області для будівництва багатоквартирних житлових будинків за адресою м. Суми, вул. Ковпака, біля будинку № 77-Б.

15. Вказаний проект був погоджений в управлінні Держземагенства у Сумській області (висновок від 30 червня 2015 року № 1468/01-30-85) та Департаменті містобудування та земельних відносин Сумської міської ради (висновок від                       17 червня 2015 року № 194/08.01-17).

16. На підставі розробленого проекту здійснена реєстрація земельної ділянки за кадастровим номером 5910136600:05:002:0052.

17. Рішенням Сумської міської ради від 5 жовтня 2016 року № 1204-МР управлінню Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України в Сумській області було відмовлено у затвердженні даного проекту.

18. Вважаючи рішення Сумської міської ради від 5 жовтня 2016 року № 1204-МР таким, що не відповідає вимогам земельного законодавства, управління Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України в Сумській області звернулось до Зарічного районного суду м. Суми із позовом до Сумської міської ради про визнання рішення незаконним та спонукання до вчинення дій. 

19. Постановою Зарічного районного суду м. Суми від 18 травня 2017 року по справі № 591/2039/17, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 3 липня 2017 року, визнано протиправним та скасовано рішення Сумської міської ради від 5 жовтня 2016 року № 1204-МР в частині відмови управлінню Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України в Сумській області в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, загальною площею 0,8553 (кадастровий номер 5910136600:05600260052) га, за адресою: м. Суми, вул. Ковпака, біля будинку № 77-Б для будівництва багатоквартирних житлових будинків.
Зобов`язано Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради вжити заходів щодо внесення на розгляд на найближчому пленарному засіданні чергової сесії Сумської міської ради проекту рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення Управлінню Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України в Сумській області земельної ділянки загальною площею 0,8553 (кадастровий номер 5910136600:05600260052) га, за адресою м. Суми, вул. Ковпака, біля будинку № 77-Б для будівництва багатоквартирних житлових будинків, а Сумську міську раду - та прийняти рішення у відповідності до вимог земельного законодавства України.

20. На виконання рішення суду по справі № 591/2039/17, Сумською міською радою було прийнято рішення від 29 листопада 2017 року № 2861-МР, яким управлінню Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України в Сумській області відмовлено у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та наданні в постійне користування земельної ділянки.

21. Вважаючи рішення Сумської міської ради від 29 листопада 2017 року № 2861- МР протиправним,  управління Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України в Сумській області звернулось до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

22. Касаційна скарга обґрунтована тим, що статтею 50 Закону України «Про землеустрій» визначений перелік документів, які повинні були в проекті землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а саме:
завдання на розроблення проекту землеустрою; пояснювальну записку;
копію клопотання (заяви) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (у разі формування та/або зміни цільового призначення земельної ділянки за рахунок земель державної чи комунальної власності);
рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (у випадках, передбачених законом);
письмову згоду землевласника (землекористувача), засвідчену нотаріально (у разі викупу (вилучення) земельної ділянки в порядку, встановленому законодавством), або рішення суду;
довідку з державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами, угіддями;
матеріали геодезичних вишукувань та землевпорядного проектування (у разі формування земельної ділянки);
відомості про обчислення площі земельної ділянки (у разі формування земельної ділянки);
копії правовстановлюючих документів на об`єкти нерухомого майна для об`єктів будівництва, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми та значними наслідками, які розташовані на земельній ділянці;
розрахунок розміру втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва (у випадках, передбачених законом);
розрахунок розміру збитків власників землі та землекористувачів (у випадках, передбачених законом);
акт приймання-передачі межових знаків на зберігання (у разі формування земельної ділянки);
акт перенесення в натуру (на місцевість) меж охоронних зон, зон санітарної охорони, санітарно-захисних зон і зон особливого режиму використання земель за їх наявності (у разі формування земельної ділянки);
перелік обмежень у використанні земельних ділянок;
викопіювання з кадастрової карти (плану) або інші графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки (у разі формування земельної ділянки);
кадастровий план земельної ділянки;
матеріали перенесення меж земельної ділянки в натуру (на місцевість) (у разі формування земельної ділянки);
матеріали погодження проекту землеустрою.

23. За змістом пункту 3.12 Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 18 травня 2010 року № 376, закріплення межовими знаками меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) здійснюється виконавцем у присутності власника (користувача) земельної ділянки, власників (користувачів) суміжних земельних ділянок або уповноваженою ним (ними) особою.
Повідомлення власників (користувачів) суміжних земельних ділянок про дату і час проведення робіт із закріплення межовими знаками меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) здійснюється виконавцем завчасно, не пізніше ніж за п`ять робочих днів до початку робіт із закріплення межовими знаками меж земельної ділянки в натурі (на місцевості).
Повідомлення надсилається рекомендованим листом, кур`єрською поштою, телеграмою чи за допомогою інших засобів зв`язку, які забезпечують фіксацію повідомлення.
Закріплення межовими знаками меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) може здійснюватися за відсутності власників (користувачів) суміжних земельних ділянок у випадку їх нез`явлення якщо вони були належним чином повідомлені про час проведення вищезазначених робіт, про що зазначається у акті прийомки-передачі межових знаків на зберігання.

24. Тобто, погодження меж земельної ділянки із суміжними власники (користувачами) є обов`язковим при виділенні земельної ділянки.
25. В наданому до матеріалів справи проекту землеустрою є акт прийому- передачі межових знаків на зберігання від 13 травня 2015 року, в якому зазначено, що власники (користувачі) суміжних земельних ділянок претензій до існуючих меж не заявлено.

26. На звороті зазначеного акту є опис меж земельної ділянки, де зазначено, що від точки А до точки Б - земельна ділянка ДП «Паркінг» КОРП «Дрібнооптовий» Сумської міської ради, від точки Б до точки А - землі житлової та громадської забудови Сумської міської ради.

27. Оскільки в акті прийому-передачі межових знаків на зберігання є підпис лише одного з суміжників - ДП «Паркінг» КОРП «Дрібнооптовий» Сумської міської ради. Підпис уповноваженої особи від Сумської міської ради відсутній, а тому проект землеустрою розроблений ПП «Мегаполіс» щодо відведення земельної ділянки в постійне користування управлінню Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України в Сумській області для будівництва багатоквартирних житлових будинків за адресою: м. Суми, вул. Ковпака, біля будинку № 77-Б не відповідає вимогам статті 50 Закону України «Про землеустрій», що є підставою для відмови в його затвердженні.

28. Управлінням Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України в Сумській області подано відзив на касаційну скаргу Сумської міської ради на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2018 року, у якому воно просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін. 

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

29. Згідно приписів статті 123 Земельного кодексу України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.
Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки. 
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо 
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.

30. Згідно із статтею 50 Закону України «Про землеустрій» проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок погоджуються та затверджуються в порядку, встановленому Земельним кодексом України.
Проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок включають:
завдання на розроблення проекту землеустрою; 
пояснювальну записку;
копію клопотання (заяви) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (у разі формування та/або зміни цільового призначення земельної ділянки за рахунок земель державної чи комунальної власності);
рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (у випадках, передбачених законом);
письмову згоду землевласника (землекористувача), засвідчену нотаріально (у разі викупу (вилучення) земельної ділянки в порядку, встановленому законодавством), або рішення суду;
довідку з державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами, угіддями;
матеріали геодезичних вишукувань та землевпорядного проектування (у разі формування земельної ділянки);
відомості про обчислення площі земельної ділянки (у разі формування земельної ділянки);
копії правовстановлюючих документів на об`єкти нерухомого майна для об`єктів будівництва, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми та значними наслідками, які розташовані на земельній ділянці;
розрахунок розміру втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва (у випадках, передбачених законом);
розрахунок розміру збитків власників землі та землекористувачів (у випадках, передбачених законом);
акт приймання-передачі межових знаків на зберігання (у разі формування земельної ділянки);
акт перенесення в натуру (на місцевість) меж охоронних зон, зон санітарної охорони, санітарно-захисних зон і зон особливого режиму використання земель за їх наявності (у разі формування земельної ділянки);
перелік обмежень у використанні земельних ділянок;
викопіювання з кадастрової карти (плану) або інші графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки (у разі формування земельної ділянки);
кадастровий план земельної ділянки;
матеріали перенесення меж земельної ділянки в натуру (на місцевість) (у разі формування земельної ділянки);
матеріали погодження проекту землеустрою.

31. Статтею 198 Земельного кодексу України передбачено, що кадастрові зйомки - це комплекс робіт, виконуваних для визначення та відновлення меж земельних ділянок. 
Кадастрова зйомка включає: а) геодезичне встановлення меж земельної ділянки;            б) погодження меж земельної ділянки з суміжними власниками та землекористувачами; в) відновлення меж земельної ділянки на місцевості;                        г) встановлення меж частин земельної ділянки, які містять обтяження та обмеження щодо використання землі; ґ) виготовлення кадастрового плану. 

32. Механізм встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками визначено Інструкцією про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженою наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 18 травня 2010 року № 376 (далі - Інструкція                № 376).

33. Згідно із пунктом 3.12 Інструкції № 376 закріплення межовими знаками меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) здійснюється виконавцем у присутності власника (користувача) земельної ділянки, власників (користувачів) суміжних земельних ділянок або уповноваженою ним (ними) особою.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій

34. Аналіз зазначених норм свідчить, що стадія погодження меж земельної ділянки при виготовленні землевпорядної документації є допоміжною. 

35. При цьому стаття 198 Земельного кодексу України лише вказує, що складовою кадастрових зйомок є погодження меж земельної ділянки із суміжними власниками та землекористувачами. Із цього не слідує, що у випадку відмови суміжного землевласника або землекористувача від підписання відповідного документа - акта погодження меж слід вважати, що погодження меж не відбулося. Підписання акта погодження меж самостійного значення не має, воно не призводить до виникнення, зміни або припинення прав на земельну ділянку, як і будь-яких інших прав у процедурі приватизації. Непогодження меж земельної ділянки не може слугувати підставою для відмови у затвердженні технічної документації, за умови правомірних дій кожного із землекористувачів.

36. Аналогічна правова позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 22 січня 2020 року у справі № 455/856/18-а, від 12 лютого 2020 року у справі № 545/1149/17, та Верховним Судом у постановах від 5 травня 2020 року у справі № 404/3048/18, від 22 жовтня 2020 року у справі № 454/805/13-а.

37. Судовим рішенням у справі № 591/2039/17 встановлено, що матеріали проекту землеустрою за своїм переліком відповідають вимогам статті 50 Закону України "Про землеустрій".

38. Враховуючи, що відповідачем в оскаржуваній відмові не обґрунтовано, яким чином відсутність його підпису впливає на виникнення у позивача права користування земельною ділянкою або яким чином не погодження меж з Сумською міською радою унеможливлює користування земельними ділянками в межах встановлених правовстановлюючими документами, та те, що жодних посилань на порушення прав та інтересів територіальної громади користуванням позивачем земельною ділянкою відповідачем не зазначено, суд апеляційної інстанції дійшов вірного висновку визнавши протиправним та скасувавши  рішення Сумської міської ради від 29 листопада 2017 року № 2861-МР в частині відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки управлінню Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України в Сумській області (34743411) для будівництва багатоквартирних житлових будинків площею 0,8553 га., за адресою м. Суми, вул. Ковпака, біля будинку №77-Б площею 0,8553 га (кадастровий номер 5910136600:05:002:0052) та зобов`язавши Сумську міську раду розглянути на пленарному засіданні питання про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Управлінню Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України в Сумській області (34743411) та прийняти рішення відповідно до вимог земельного законодавства України. 

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

39. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що рішення суду апеляційної інстанції є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності до норм матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; в ньому повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки суду щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, 

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Сумської міської ради залишити без задоволення, а постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2018 року - без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та  оскарженню не підлягає.  

        Суддя-доповідач             Н.В.  Коваленко

Судді                                                                                                                 Я.О.  Берназюк 
                                                                                                                І.В.  Желєзний