ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 січня 2021 року 
м. Київ
справа № 442/3829/16-а
адміністративне провадження № К/9901/44012/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г.,  Тацій Л.В., 

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №442/3829/16-а
за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Дрогобицької міської ради, третя особа - ОСОБА_3 про визнання дій протиправними, провадження по якій відкрито 
за касаційною скаргою  Дрогобицької міської ради на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2017 року (суд у складі головуючої судді - Хобор Р.Б., суддів: Попка Я.С., Сеника Р.П.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_2 та ОСОБА_1 звернулися до суду з адміністративним позовом до Дрогобицької міської ради, в якому просять визнати протиправним та скасувати рішення Дрогобицької міської ради за №203 від 31.03.2016 року "Про надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та технічної документації по встановленню меж земельної ділянки в натурі (на місцевості)" в частині п. 2.5, яким надано дозвіл ОСОБА_3 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення садівництва, орієнтованою площею 1154 кв. м. на АДРЕСА_1 .
2. Позовна заява мотивована тим, що родина позивачів, починаючи з 1936 року володіє та користуються земельною ділянкою площею 1100 кв. м., яка розташована між будинками АДРЕСА_2 та АДРЕСА_1 . Відтак, надаючи дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо вказаної земельної ділянки третій особі, відповідач порушив їх права та інтереси.
Короткий зміст рішення суду І інстанції
3. Постановою Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 27 грудня 2016 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
4. Рішення суду першої інстанції мотивоване  відсутністю належних та допустимих доказів протиправності рішення Дрогобицької міської ради.  
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2017 року скасовано постанову Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 27 грудня 2016 року та прийнято нову, якою позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення Дрогобицької міської ради № 203 від 31.03.2016 року про надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та технічної документації по встановленню меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) в частині п. 2.5., щодо надання дозволу ОСОБА_3 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення садівництва, орієнтованою площею 1154 кв. м. на АДРЕСА_1 .
6. Рішення апеляційного суду мотивоване тим, що рішення суду про повернення позивачами самовільно зайнятої земельної ділянки відсутнє, а тому слід вважати, що земельна ділянка, яка розташована між будинками АДРЕСА_2 та АДРЕСА_1 , перебуває у користуванні позивачів і не може бути передана ОСОБА_3 для індивідуального садівництва до вирішення питання про її повернення як самовільно зайнятої. 
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, Дрогобицька міська рада звернулася до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, в якій просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції. 
8. Касаційна скарга мотивована тим, що суд апеляційної інстанції неправильно дослідив матеріали справи та помилково застосував норми матеріального права, в результаті чого дійшов помилкових висновків про неправомірність оскаржуваного рішення відповідача.
9. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 16 травня 2017 року відкрито провадження за вказаною касаційною скаргою.
10. 13 березня 2018 року справу в порядку, передбаченому підпунктом 4 пункту 1 Розділу VІІ "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, що діє з 15 грудня 2017 року; далі - КАС України) передано до Верховного Суду. 
11.          Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22.03.2018 року для розгляду даної справи визначено склад колегії суддів: Гімон М.М. - головуючий суддя, Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.
12. У зв`язку зі зміною спеціалізації  судді-доповідача Гімона М.М. (відповідно до рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14), розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду призначено повторний автоматизований розподіл касаційних скарг, зокрема, касаційної скарги у справі № 442/3829/16-а. 
13. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 27 червня 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя - Стрелець Т.Г., судді: Стеценко С.Г., Тацій Л.В., справу передано головуючому судді.
14.          Позивачка надала відзив на касаційну скаргу, в якому просила залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ
15.  Пунктом 2.5. рішення Дрогобицької міської ради від 31.03.2016 року №203 ОСОБА_3 (далі - ОСОБА_3 ) надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення садівництва орієнтованою площею 1154 кв. м. на  
АДРЕСА_3 . Такому рішенню передувала заява ОСОБА_3 від 10.03.2016 року про надання дозволу на виготовлення проекту відведення земельної ділянки площею 0,1154 га на АДРЕСА_1 , яка зареєстрована Дрогобицькою міською радою 10.03.2016 року за №544/3-21.
17. На засіданні постійної комісії Дрогобицької міської ради з питань регулювання земельних відносин 17.03.2016 року було рекомендовано надати ОСОБА_3  дозвіл на виготовлення проекту відведення зазначеної вище земельної ділянки.
18. Відділом містобудування та архітектури Дрогобицької міської ради від 16.03.2016 року №163 повідомлено, що намічена земельна ділянка орієнтовано площею 1154 кв.м. на АДРЕСА_3 згідно з планом зонування міста Дрогобича знаходиться в зоні садибної забудови (Ж-1) та може бути відведена для ведення садівництва.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
20.          Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
21.          8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».
22.          За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
23.          За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
24.          Розглядаючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.
Проте такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права.
25.           Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
26.           Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
27.          Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило майнового) конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Таким чином, сама по собі участь суб`єкта владних повноважень у спірних правовідносинах не дає підстав для віднесення такого спору до категорії публічно-правових, оскільки визначальною ознакою для встановлення юрисдикції, до якої має бути віднесено спір, є суть права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа.
Якщо порушення своїх прав позивач убачає у наслідках, спричинених діями, бездіяльністю або рішенням органу місцевого самоврядування, вважаючи, що вони призвели до виникнення, зміни чи припинення його цивільних прав та/або обов`язків, унеможливлюють їх належну реалізацію тощо, то оспорювання таких дій, бездіяльності чи рішення як спосіб захисту майнових або особистих немайнових прав має відбуватись за правилами цивільного судочинства.
Як установлено матеріалами справи, позивачі звернулися до суду з адміністративним позовом до Дрогобицької міської ради про визнання протиправним та скасування рішення відповідача від №203 від 31.03.2016 року, яким третій особі - ОСОБА_3 надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення садівництва, орієнтованою площею 1154 кв. м. на АДРЕСА_1 .
В обґрунтування протиправності такого рішення вказали, що спірна земельна ділянка площею 1100 кв. м., яка розташована між будинками АДРЕСА_2 та АДРЕСА_1 , упродовж 80-ти років (з 1936 року) перебуває у користуванні сім`ї позивачів, а тому відповідач протиправно надав третій особі дозвіл на виготовлення проекту землеустрою даної земельної ділянки для ведення садівництва.
Таким чином, спір у цій справі виник у зв`язку із незгодою позивачів із рішенням органу місцевого самоврядування, яким третій особі надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою спірної земельної ділянки, та фактично спрямований на відновлення порушеного, на думку позивачів, права користування цією земельною ділянкою.
У контексті вищевикладеного колегія суддів Верховного Суду зазначає, що у випадку, коли б позивачі оскаржували рішення, дії чи бездіяльність Дрогобицької міської ради, вчинені відповідачем в процесі розгляду їх заяв про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, то вказані спірні правовідносини підлягали б розгляду за правилами адміністративного судочинства як такі, що є за своїм змістом є публічно-правовими.
Проте, у справі, що розглядається, позивачі оскаржують рішення Дрогобицької міської ради, якими надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення садівництва безоплатно у власність, орієнтованою площею 1154 кв. м. на АДРЕСА_1 третій особі - ОСОБА_3 .
При цьому, обраний спосіб захисту порушених прав позивачі аргументують тим, що існування зазначеного вище рішення Дрогобицької міської ради №203 від 31.03.2016 року створює їм перешкоди у користуванні спірною земельною ділянкою.
Відтак, дані обставини дають підстави для висновку, що спірні правовідносини спрямовані на захист порушених майнових прав позивачів, а тому висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів є помилковими.
Подібна правова позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду у подібних справах від 13 лютого 2019 року у справі № № 706/563/15-а, від 20 березня 2019 року у справі № 460/2851/15-а. 
Ухвалюючи рішення, суди першої та апеляційної інстанцій не врахували того, що цей спір є спором про цивільне право, тобто має приватноправовий характер, а саме -  спором позивача та третьої особи щодо прав на земельну ділянку.
З огляду на суб`єктний склад учасників даної справи, а також необхідність встановлення судом правомірності користування позивачами земельною ділянкою площею 1100 кв. м., яка розташована між будинками АДРЕСА_2 та АДРЕСА_1 колегія суддів приходить до висновку, що спірні правовідносини підлягають розгляду за правилами цивільного судочинства.
28. Відповідно до пункту 5 частини першої статті 349 КАС (у чинній редакції) суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
29. За правилами частини першої статті 354 КАС (у чинній редакції) суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
30. Керуючись статтями 341, 343, 349, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу Дрогобицької міської ради - задовольнити частково.
2. Постанову Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 27 грудня 2016 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2017 року по справі №442/3829/16-а - скасувати.
3. Провадження у справі №442/3829/16-а за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Дрогобицької міської ради, третя особа - ОСОБА_3 про визнання дій протиправними - закрити.
4. Роз`яснити ОСОБА_1 та ОСОБА_2 право на звернення до суду за правилами цивільного судочинства.
5. Роз`яснити ОСОБА_1 та ОСОБА_2 право протягом десяти днів з дня отримання нею відповідної постанови звернутися до Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
6. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                   Т.Г.Стрелець          
Судді                                                                       С.Г. Стеценко
                                                                      Л.В. Тацій