ПОСТАНОВА
Іменем України

31 березня 2021 року 
Київ
справа №520/12239/19
адміністративне провадження №К/9901/22501/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О.,  Загороднюка А.Г., 
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу громадянки Афганістану ОСОБА_1 на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 16 січня 2020 року (суддя Панов М.М.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 02 липня 2020 року (судді Мінаєва   О.М., Донець Л.О., Макаренко Я.М.) у справі № 520/12239/19 за позовом громадянки Афганістану ОСОБА_1 до Державної міграційної служби України, Головного управління Державної міграційної служби України в Харківській області про скасування рішення і наказу, зобов`язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У листопаді 2019 року громадянка Афганістану ОСОБА_1 (далі - позивачка) звернулася до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Державної міграційної служби України (далі - ДМС України, відповідач-1), Головного управління Державної міграційної служби України в Харківській області (далі - ГУ ДМС України в Харківській області, відповідач-2), у якому просила:
- скасувати рішення ДМС України від 09 вересня 2019 року № 131-19;
- скасувати наказ ГУ ДМС України в Харківській області  від 18 березня 2019 року №   94 про відмову в оформленні документів для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту;
- зобов`язати відповідача-2 прийняти рішення про оформлення документів для вирішення про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, стосовно ОСОБА_1 .
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що маючи обґрунтовані побоювання стати жертвою переслідування терористичного руху «Талібан», а також через ситуацію загальнопоширеного насильства в Афганістані, ОСОБА_1 прибула в Україну в пошуках притулку та захисту. Позивачка стверджує, що влада Афганістану не здатна забезпечити їй захист від загрози бути вбитою в умовах внутрішнього збройного конфлікту. Позивачка вважає, що відповідачі необґрунтовано та протиправно відмовили їй у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, оскільки нею було подано до органів міграційної служби всі необхідні документи, що дають підстави для надання особі статусу біженця або особи, яка потребує додаткового захисту.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій 
Харківський окружний адміністративний суд рішенням від 16 січня 2020 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 02   липня 2020 року, в задоволенні позову відмовив.
Мотиви означених судових рішень полягають у тому, що умова наявності збройного конфлікту у країні громадянської належності позивачки не може бути винятковою підставою для визнання її особою, яка потребує додаткового захисту, оскільки у відповідності до Директиви Ради ЄС 2004/83/ЕС від 29.04.2004 року ст. 15 (с) особи, що піддаються «серйозній особистій загрозі їх цивільному життю чи особі, з причин недиференційного насилля в умовах міжнародного або внутрішнього збройного конфлікту», не підпадають під додатковий захист у відповідності до Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту».
За висновком судів попередніх інстанцій, позивачка не надала аргументованих та обґрунтованих пояснень про причини неможливості повернення у країну своєї громадянської належності, достовірних доказів та аргументованих пояснень про факти переслідування саме її на батьківщині та доводів щодо відмови країни її громадянської належності захищати її права від дискримінації, переслідувань, що свідчить про відсутність належного обґрунтування побоювань стати жертвою переслідувань за будь-якою з конвенційних ознак, та про неможливість користуватися захистом країни свого походження.
З огляду на викладене суди першої та апеляційної інстанцій зазначили про правомірність рішення органів міграційної служби щодо відмови в оформленні документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, громадянці Ісламської Республіки Афганістан ОСОБА_1 , оскільки її заява є очевидно необґрунтованою.
Короткий зміст, обґрунтування вимог касаційних скарг та їхній рух у касаційній інстанції
Не погодившись з указаними судовими рішеннями, позивачка звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 16 січня 2020 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 02 липня 2020 року, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Підставою касаційного оскарження ОСОБА_1 зазначає неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права. Зокрема скаржник указує про те, що судами попередніх інстанцій, як і відповідачем, не було проаналізовано інформацію по країні походження у поєднанні з безпекою, ризиком стати жертвою переслідувань та можливості економічного виживання, отримання та дотримання базових соціальних прав для позивачки у потенційних районах для внутрішнього переміщення. Вказуючи про те, що ОСОБА_1 за національністю є таджичкою, однак за захистом до відповідних державних органів Республіки Таджикистан не зверталася, що свідчить про відсутність потреби у міжнародному захисті, суди не врахували, що відповідач не проводив оцінку Таджикистану на відповідність критеріям третьої безпечної країни. 
Також позивачка наголошує, що на етапі прийняття рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем, або особою, яка потребує додаткового захисту, рішення про відмову у визнанні біженцем, або особою, яка потребує додаткового захисту, не приймається. Таке рішення приймається на етапі розгляду заяви по суті. Позивачка уважає, що її заява не є очевидно необґрунтованою та не носить характеру зловживання, а тому відповідач мав надати належну оцінку усім зазначеним заявником аргументам на другому етапі розгляду її заяви та прийняти відповідне рішення. 
Ураховуючи зазначене скаржник уважає, що суди першої та апеляційної інстанцій як і відповідач при прийнятті спірного рішення не встановили всіх обставин у справі та не надали оцінку ситуації, яка склалася у країні походження ОСОБА_1 , а саме триваючому військовому конфлікту, зокрема в місці її колишнього проживання, відсутність для самотньої жінки альтернативи внутрішнього переміщення, можливості стати об`єктом переслідування чи завдання серйозної шкоди як «прихильниці західного способу життя» та «порушниці норм і цінностей ісламу».
Ухвалою від 22 вересня 2020 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
У відзиві на касаційну скаргу ДМС України просить залишити скаргу громадянки Афганістану ОСОБА_1 без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін, оскільки вважає, що судами попередніх інстанцій прийняті обґрунтовані та законні рішення. 
Ухвалою від 30 березня 2021 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду у порядку письмового провадження за наявними матеріалами.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
25 лютого 2019 року громадянка Афганістану ОСОБА_1 звернулася до ГУ ДМС України в Харківській області з заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
На вказану заяву позивачка 19 березня 2019 року отримала повідомлення від 18 березня 2019 року № 26 про те, що відповідно до статті 8 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» їй відмовлено в оформленні документів для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, у зв`язку з тим, що її заява є необґрунтованою, оскільки встановлено, що у неї відсутні умови передбачені пунктами 1 чи 13 частини першої статті 1 зазначеного Закону. У повідомленні вказано, що підставою для такого рішення є наказ ГУ ДМС України в Харківській області від 18 березня 2019 року № 94.
Не погодившись з рішенням територіального органу ДМС України, позивачка направила скаргу до ДМС України, у якій просила скасувати наказ про відмову в оформленні документів для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
07 листопада 2019 року позивачка отримала повідомлення від ГУ ДМС України в Харківській області від 07 листопада 2019 року № 103, у якому зазначено, що 09   вересня 2019 року ДМС України прийняла рішення № 131-19 про відхилення скарги на рішення ГУ ДМС України у Харківській області про відмову особі в оформленні документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
Позивачка, уважаючи протиправними рішення відповідачів, звернулася до суду з цим позовом.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. 
Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах «Пономарьов проти України», «Рябих проти Росії», «Нєлюбін проти Росії»), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.
Надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права в межах доводів і вимог касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені   Конституцією   та законами України.
Порядок регулювання суспільних відносин у сфері визнання особи біженцем, особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, втрати та позбавлення цього статусу, встановлення правового статусу біженців та осіб, які потребують додаткового захисту і яким надано тимчасовий захист в Україні, визначено Законом України від 08 липня 2011 року № 3671-VI «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» (далі - Закон № 3671-VI; тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
За наведеними у пунктах 1, 4 та 13 частини першої статті 1 Закону № 3671-VI визначеннями, біженець - це особа, яка не є громадянином України і внаслідок обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань перебуває за межами країни своєї громадянської належності та не може користуватися захистом цієї країни або не бажає користуватися цим захистом внаслідок таких побоювань, або, не маючи громадянства (підданства) і перебуваючи за межами країни свого попереднього постійного проживання, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок зазначених побоювань;
додатковий захист - це форма захисту, що надається в Україні на індивідуальній основі іноземцям та особам без громадянства, які прибули в Україну або перебувають в Україні і не можуть або не бажають повернутися в країну громадянської належності або країну попереднього постійного проживання внаслідок обставин, які загрожують їх життю, безпеці чи свободі;
особа, яка потребує додаткового захисту, - особа, яка не є біженцем відповідно до Конвенції про статус біженців 1951 року і Протоколу щодо статусу біженців 1967 року та цього Закону, але потребує захисту, оскільки така особа змушена була прибути в Україну або залишитися в Україні внаслідок загрози її життю, безпеці чи свободі в країні походження через побоювання застосування щодо неї смертної кари або виконання вироку про смертну кару чи тортур, нелюдського або такого, що принижує гідність, поводження чи покарання або загальнопоширеного насильства в ситуаціях міжнародного або внутрішнього збройного конфлікту чи систематичного порушення прав людини і не може чи не бажає повернутися до такої країни внаслідок зазначених побоювань. 
Конвенцією про статус біженців 1951 року і Протоколом щодо статусу біженців 1967 року визначено, що поняття «біженець» включає в себе чотири основні підстави, за наявності яких особі може бути надано статус біженця: знаходження особи за межами країни своєї національної належності або, якщо особа не має визначеного громадянства, - за межами країни свого колишнього місця проживання; наявність обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань; побоювання стати жертвою переслідувань повинно бути пов`язане з ознаками, які вказані в Конвенції про статус біженців, а саме: расової належності, релігії, національності (громадянства), належності до певної соціальної групи, політичних поглядів; неможливість або небажання особи користуватися захистом країни походження внаслідок таких побоювань.
Відповідно до частини першої статті 5 Закону № 3671-VI особа, яка з наміром бути визнаною біженцем в Україні або особою, яка потребує додаткового захисту, перетнула державний кордон України в порядку, встановленому законодавством України, повинна протягом п`яти робочих днів звернутися до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, із заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
Умови, за яких особа не визнається біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, наведені у статті 6 Закону № 3671-VI, за змістом якої не може бути визнана біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, особа, зокрема стосовно якої встановлено, що умови, передбачені пунктами 1 чи 13 частини першої статті 1 цього Закону, відсутні.
Порядок попереднього розгляду заяв визначений у статті 8 Закону № 3671-VI та, серед іншого, передбачає, що протягом п`ятнадцяти робочих днів з дня реєстрації заяви центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, проводить співбесіду із заявником, розглядає відомості, наведені в заяві, та інші документи, вимагає додаткові відомості та приймає рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, або про відмову в оформленні документів для вирішення зазначеного питання. 
Рішення про відмову в оформленні документів для вирішення питань щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, приймаються за заявами, які є очевидно необґрунтованими, тобто якщо у заявника відсутні умови, зазначені пунктами 1 чи 13 частини першої статті 1 цього Закону, а також якщо заяви носять характер зловживання: якщо заявник з метою визнання його біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, видає себе за іншу особу, а так само за заявами, поданими особами, яким було відмовлено у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, у зв`язку з відсутністю підстав, передбачених для визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, встановлених пунктами 1 чи 13 частини першої статті 1 цього Закону, якщо зазначені умови не змінилися.
У разі прийняття рішення про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, протягом трьох робочих днів з дня його прийняття надсилає заявнику або його законному представнику письмове повідомлення з викладенням причини відмови і роз`ясненням порядку оскарження такого рішення.
У разі використання особою права на оскарження центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, до прийняття рішення за скаргою залишає на зберігання документи, що посвідчують особу заявника, та інші документи.
З аналізу наведених законодавчих норм слідує, що на стадії попереднього розгляду за поданою заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту можливе прийняття двох видів рішень - рішення про оформлення або рішення відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. Ці рішення приймаються на підставі письмового висновку працівника, який веде справу, і оформлюється наказом уповноваженої посадової особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту.
Як установлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 народилася ІНФОРМАЦІЯ_1 в Афганістані у провінції Фаріяб, село Паштун Кот , де проживала з батьком - ОСОБА_3 (1951 р.н.), матір`ю - ОСОБА_4 (1968   р.н.), братами - ОСОБА_5 (1992 р.н.), ОСОБА_6 (1994   р.н.) та сестрами - ОСОБА_7 (1993 р.н.), ОСОБА_8 (1995 р.н.). 
ОСОБА_1 за походженням таджичка, за релігійними переконаннями мусульманка-сунітка. Позивачка не отримала середню освіту, оскільки на території Афганістану розпочалася війна.
Зі слів позивачки, у квітні 2016 року її сім`я отримала лист від руху «Талібан» з погрозами, в якому батька звинуватили у колишньому членстві у партії НДПА при владі колишнього президента Афганістану Наджибулли, звинуватили за навчання у СРСР, у пропаганді проти ідей мусульман. Заявниця повідомила, що відповідно до вимог руху «Талібан», викладених у листі, батько повинен був передати їм сорок тисяч доларів, братів віддати для участі у боротьбі проти державної влади, а її та сестер віддати в якості дружин, та у разі невиконання зазначених вимог, їх буде вбито.
Після отримання зазначеного листа сім`я вирішила виїхати до сусідньої провінції Балх, м. Мазарі-Шариф, де проживали до липня 2016 року. Заявниця повідомила, що знайомий батька ОСОБА_9 допомагав їм оформлювати паспорти для виїзду за кордон та візи до Таджикистану. При цьому заявниця пояснила, що вони вирішили їхати до Таджикистану, оскільки там проживав знайомий батька, який допоміг би переїхати до іншої країни. В ході співбесіди 15 березня 2019 року було з`ясовано, що коли позивачка з сестрами та братами переїхали до провінції Балх , через місяць їх батько зник, а мати, злякавшись та не повідомивши нічого, також зникла.
ОСОБА_1 стверджувала, що виїхала до Таджикистану на підставі паспорту старого зразка, в якому була віза. Після приїзду до м. Душанбе (Таджикистан) разом із братами та сестрами проживали там приблизно 8-9 місяців. За цей час вони вирішили переїхати до України, з метою чого вона розпочала процедуру оформлення нового паспорта, оскільки строк дії попереднього закінчувався. Заявниця пояснила, що для оформлення нового паспорта звернулася разом із знайомим батька до посольства Афганістану в Таджикистані, де особисто заповнювала всі документи. При цьому пояснила, що отримавши новий паспорт, вона мала отримати й нову візу на перебування у Таджикистані. Після оформлення вищезазначених документів, з метою переїзду до України, вона підготувала документи для оформлення візи. При огляді паспорту встановлено наявність двох віз.
До України позивачка прибула 12 квітня 2017 року на підставі другої візи. У даній візі типу Б, зазначена мета поїздки 04/12, тобто з метою навчання, а саме до Університету економіки та права «КРОК» у м. Києві, водночас на співбесіді від 06   грудня 2017 року повідомила, що нічого з цього приводу їй не відомо. Крім цього зазначила, що до України прибула разом з братом ОСОБА_5 та сестрою ОСОБА_8 . Інші члени родини прибули 11 квітня 2017 року. За словами позивачки, у Києві вони перебували приблизно три дні, проживали у готелі. У подальшому однокурсник батька купив їм квитки на потяг, і залізничним транспортом вони прибули до м. Харкова.
Суди встановили, що вперше з клопотанням про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, ОСОБА_1 звернулася до відділу з питань шукачів захисту та соціальної інтеграції УСІ ОБГ ГУ ДМС України в Харківській області 22 травня 2017 року. 
Наказом ГУ ДМС України в Харківській області від 22 травня 2017 року № 80 позивачці було відмовлено у прийнятті заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, у зв`язку з установленим факту, що вона видає себе за іншу особу. 
Вказаний наказ позивачка оскаржила до ДМС України, яка рішенням від 20 вересня 2017 року № 85-17 скаргу ОСОБА_1 задовольнила.
Наказом ГУ ДМС України в Харківській області від 09 жовтня 2017 року №206 прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, однак рішенням ДМС України від 16 липня 2018 року №223-18 заявниці було відмовлено у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
Не погодившись із цим, позивачка звернулася з позовом до Харківського окружного адміністративного суду. За результатами розгляду справи за позовом ОСОБА_1 в судах першої та апеляційної інстанцій, у задоволенні позову було відмовлено.
Вдруге до відділу з питань шукачів захисту та соціальної інтеграції УСІ ОБГ ГУ ДМС України в Харківській області ОСОБА_11 звернулася 25 лютого 2019 року.
Проте наказом ГУ ДМС України в Харківській області, який є предметом судового контролю у даній справі, позивачці відмовлено в оформленні документів для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
Даний висновок ґрунтується на судженнях суб`єкта владних повноважень про те, що заявниця не підпадає під перелік підстав, викладених у пунктах 1 та 13 статті 1 Закону № 3671-VI , оскільки: 1) надана нею інформація про причини виїзду з країни походження є непослідовною, а твердження щодо небезпеки, яка їй загрожує в Афганістані особисто, безпідставними і не мають реального підґрунтя; 2) розбіжності у твердженнях заявниці дають підстави вважати повідомлені нею побоювання повернення до країни походження неправдоподібними; 3) заявниця прибула до України не з метою навчання, а у цілях легалізації, 4) тривалий час заявниця перебувала у третій безпечній країні - Таджикистані, однак за захистом не зверталася.
У контексті вказаного Суд зауважує, що згідно з пунктом 195 Керівництва з процедур і критеріїв з визначення статусу біженця Управління Верховного Комісара ООН у справах біженців (згідно з Конвенцією про статус біженців 195           1 року та Протоколом щодо статусу біженців 1967 року), у кожному окремому випадку всі необхідні факти повинні бути надані в першу чергу самим заявником, і тільки після цього особа, уповноважена здійснювати процедуру надання статусу біженця (перевіряючий), повинна оцінити всі твердження і достовірність переконань заявника. 
Водночас, відповідно до статті 4 Директиви Ради Європейського Союзу «Про мінімальні стандарти для кваліфікації і статусу громадян третьої країни та осіб без громадянства як біженців чи як осіб, які потребують міжнародного захисту з інших причин», а також змісту цього захисту (29 квітня 2004 року) в разі, якщо аспекти тверджень заявника не підтверджуються документальними або іншими доказами, ці аспекти не вимагають підтвердження, якщо виконуються наступні умови: 
заявник зробив реальну спробу обґрунтувати заяву; 
всі важливі факти, наявні в його/її розпорядженні, були надані, і було надано задовільне пояснення щодо відсутності інших важливих фактів;
твердження заявника є зрозумілими та правдоподібними та не суперечать наявній конкретній та загальній інформації у його справі;
заявник подав свою заяву про міжнародний захист якомога раніше, якщо заявник не зможе привести поважну причину відсутності подачі цієї заяви;
встановлено, що в цілому заявник заслуговує довіри.
При цьому слід зазначити, що заявник не зобов`язаний обґрунтовувати кожну обставину своєї справи беззаперечними матеріальними доказами і має доказувати вірогідність своїх доводів та точність фактів, на яких ґрунтується заява про надання статусу біженця, оскільки особи, які шукають статусу біженця, позбавлені в силу тих чи інших обставин можливості надати докази в підтвердження своїх доводів. Ненадання документального доказу усних тверджень не може перешкоджати прийняттю заяви чи прийняттю позитивного рішення щодо надання статусу біженця, якщо такі твердження співпадають із відомими фактами, та загальна правдоподібність яких є достатньою.
Як свідчать матеріали справи, позивачкою не надано достовірних доказів на підтвердження факту погроз або інших протиправних дій відносно себе або членів її родини, як того вимагають положення Закону № 3671-VI. 
Поряд з цим, відповідачами не здійснено вичерпної оцінки громадянина-іноземця за усіма критеріями відповідно до пункту 13 частини першої статті 1 Закону № 3671-VI, зокрема щодо дослідження ситуації в країні походження позивачки та співвідношення такої інформації із змістом заяви та відомостями, отриманими під час співбесіди із заявницею.
Посилання відповідачів на обставини тривалого перебування заявниці на території третьої безпечної країни - у Таджикистані є передчасними, оскільки вказані обставини мають враховуватися при вирішенні питання стосовно надання або ненадання особі статусу біженця або особи, яка потребує додаткового захисту, тоді як відповідачем-2 приймалося рішення щодо оформлення документів.
Стосовно тверджень відповідача-2 про те, що заявниця прибула до України не з метою навчання, а у цілях легалізації, то колегія суддів зауважує, що бажання шукача захисту оформити своє легальне перебування на території України не є беззаперечним доказом відсутності загрози його життю, безпеці чи свободі в країні походження та не є умовою, вичерпний перелік яких наведено у статті 6 Закону №   3671-VI, за яких особа не визнається біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
Суд звертає особливу увагу на те, що побоювання особи є оціночним судженням, яке свідчить про психологічну оцінку особою ситуації, що склалася навколо неї в її країні. Ситуація у країні походження є доказом того, що суб`єктивні побоювання стати жертвою переслідування є цілком обґрунтованими, тобто підкріплюються об`єктивним положенням у країні та історією, яка відбулася особисто із заявником та її дітьми. Побоювання можуть ґрунтуватися не тільки на тому, що особа постраждала особисто від дій, які змусили її покинути країну, тобто ці побоювання можуть випливати не з власного досвіду біженця, а з досвіду інших людей (рідних, друзів та інших членів тієї ж расової, соціальної чи політично групи тощо). Об`єктивна сторона пов`язана з наявністю обґрунтованого побоювання переслідування і означає наявність фактичних доказів того, що ці побоювання є реальними. Оцінка таким побоюванням обов`язково повинна була надаватися з урахуванням аналізу інформації про країну походження особи, яка шукає притулку. Факти обґрунтованості побоювань переслідування можуть отримуватись від біженця, та незалежно від нього - з різних достовірних джерел інформації, наприклад, з публікацій у засобах масової інформації, з повідомлень національних чи міжнародних неурядових правозахисних організацій, зі звітів Міністерства закордонних справ України тощо. 
Ситуація у країні походження при визнанні статусу біженця чи особою, яка потребує додаткового захисту є доказом того, що суб`єктивні побоювання стати жертвою переслідування є цілком обґрунтованими, тобто підкріплюються об`єктивним положенням у країні.
З огляду на це не можна вважати правильними висновок судів попередніх інстанцій про правомірність оскаржуваних рішення та наказу відповідачів.
Оцінивши у контексті встановлених судами обставин справи обґрунтованість наведених відповідачами підстав для відмови позивачці в оформленні документів для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, Верховний Суд уважає, що заява ОСОБА_1 не є очевидно необґрунтованою та не носить характер зловживання, а ненадання судами першої та апеляційної інстанцій, як і відповідачами, оцінки кожному специфічному, доречному та важливому аргументу позивачки, зумовило передчасний висновок про відмову в задоволенні позову.
Крім того принагідно зазначити, що спірне рішення про відмову позивачці в оформленні документів для вирішення питань про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, прийняте відповідачем на стадії попереднього розгляду заяви, яка передбачена статтею 8 Закону № 3671-VI.
Сама ж процедура розгляду таких заяв за Законом складається з наступних стадій:
- попереднього розгляду заяв (стаття 8 Закону);
- розгляд заяви після прийняття рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту (стаття 9 Закону);
- прийняття рішення за заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту (стаття 10).
Як зазначалося вище, відмова в оформленні документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту на попередній стадії приймається виключно в тому випадку, якщо заява є очевидно необґрунтованою, тобто в якій взагалі відсутні посилання на існування у заявника побоювань стати жертвою переслідування за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства, належності до певної соціальної групи або політичних переконань, і які можуть бути оцінені як підстави для визнання заявника біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, а також у випадку, коли заявник видає себе за іншу особу, або повторно звертається із аналогічною заявою вже після того, як йому вже було відмовлено у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
Це слідує з положень частини другої статті 9 Закону № 3671-VI та пункту 5.1 Розділу V Правил розгляду заяв та оформлення документів, необхідних для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, втрату і позбавлення статусу біженця та додаткового захисту і скасування рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 07 вересня 2011 року № 649 та зареєстрованих у Міністерстві юстиції України 05 жовтня 2011 року за №1146/19884 (далі - Правила № 649).
Так, відповідно до частини другої статті 9 Закону № 3671-VI працівником центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, проводяться співбесіди із заявником або його законним представником, які мають на меті виявити додаткову інформацію, необхідну для оцінки справжності фактів, повідомлених заявником або його законним представником.
Згідно з пунктом 5.1 Правил № 649 після прийняття рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, уповноважена посадова особа територіального органу ДМС (особа, яка веде справу):
- проводить співбесіди із заявником або його законним представником з метою виявлення додаткової інформації, що необхідна для оцінки справжності фактів, повідомлених заявником або його законним представником під час подання заяви;
- у разі виникнення сумнівів щодо достовірності інформації, поданої заявником, необхідності у встановленні справжності і дійсності поданих ним документів в установленому порядку звертається із відповідними запитами до органів Служби безпеки України, інших органів державної влади, органів місцевого самоврядування та об`єднань громадян, які можуть сприяти встановленню справжності фактів стосовно особи, заява якої розглядається.
Відомості та обставини, про які зазначено у заяві про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, і які не підтверджуються документами або іншими фактичними даними, можуть бути враховані під час підготовки висновку за умови, що твердження заявника стосовно обставин, зазначених у заяві, є послідовними і правдоподібними, надана ним інформація не суперечить загальновідомим відомостям, що мають відношення до справи заявника, та встановлена загальна правдоподібність заяви.
Оцінка заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, здійснюється на індивідуальній основі і включає в себе вивчення наявних відомостей про:
- всі відповідні факти, що стосуються країни походження на момент прийняття рішення щодо заяви, в тому числі закони і інші нормативно-правові акти країни походження заявника і порядок їх застосування;
- відповідні твердження і документи, представлені заявником, у тому числі інформацію про те, що заявник був або може стати об`єктом переслідування чи об`єктом завдання серйозної шкоди;
- особисті дані і обставини заявника, включаючи інформацію про те, що заявник був чи може стати об`єктом переслідування чи йому може бути завдано серйозної шкоди.
Тобто, прийняття рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту є лише попередньою стадією розгляду заяви позивачів про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, а не вирішенням питання про надання такого статусу по суті.
Отже, оцінка обґрунтованості та реальності наведених заявником побоювань стати жертвою переслідувань в країні своєї громадянської належності повинна здійснюватися міграційними органами після прийняття рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
Аналогічна позиція викладена у постановах Верховного Суду від 20 січня 2020 року у справі № 815/4355/17, від 24 квітня 2020 року у справі № 820/6354/16, від 17 грудня 2020 року у справі № 420/3258/19.
У той же час у висновку ГУ ДМС України в Харківській області за результатами розгляду заяви позивачки, на підставі якої приймалось спірне рішення, робиться аналіз обґрунтованості тих побоювань, про які вказувала позивачка. Тобто відповідач фактично вирішив заяву по суті без оформлення документів для вирішення цього питання.
За таких обставин колегія суддів дійшла висновку, що прийняте відповідачем на стадії попереднього розгляду заяви позивачки рішення про відмову в оформленні документів для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, підлягає скасуванню як таке, що прийняте усупереч положенням законодавства, які регламентують порядок і підстави прийняття таких рішень.
Стосовно позовних вимог щодо зобов`язання відповідача-2 прийняти рішення про оформлення документів для вирішення питання про визнання ОСОБА_1 біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, колегія суддів зазначає наступне.
Адміністративний суд, перевіряючи правомірність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень на відповідність закріпленим статтею 2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Водночас спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним і таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.
Відповідно до статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
У пункті 145 рішення від 15 листопада 1996 року у справі «Чахал проти Об`єднаного Королівства» (Chahal v. the United Kingdom, (22414/93) [1996] ECHR 54) Європейський суд з прав людини зазначив, що згадана норма гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбачаються Конвенцією, незалежно від того, яким чином вони виражені в правовій системі тієї чи іншої країни.
Стаття 13 Конвенції вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності «небезпідставної заяви» за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов`язань за статтею 13 Конвенції також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею повинен бути «ефективним» як у законі, так і на практиці, зокрема, у тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (п. 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Афанасьєв проти України" від 5 квітня 2005 року (заява №   38722/02)).
Отже, «ефективний засіб правого захисту» у розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату; винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації, не відповідає розглядуваній міжнародній нормі.
Оскільки наведені відповідачами підстави для відмови позивачці в оформленні документів для вирішення питання щодо визання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, є необґрунтованими, а на наявність інших підстав відповідачі не вказують, а також ураховуючи, що відповідач-2 не виконав усіх умов, необхідних для остаточного вирішення порушеного питання, то колегія суддів уважає, що ефективним способом захисту прав позивачки є визнання протиправними та скасування оскаржуваних актів відповідачів і зобов`язання ГУ ДМС України в Харківській області повторно розглянути питання про оформлення документів для вирішення питання про визнання ОСОБА_1 біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
При цьому варто відзначити, що захист прав ОСОБА_1 у такий спосіб не є втручанням у дискреційні повноваження відповідача, адже Суд не приймає рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, а зобов`язує його повторно розглянути вказане питання.
Ураховуючи правове регулювання спірних правовідносин у поєднанні з обставинами цієї справи, Верховний Суд дійшов висновку, що судами першої та апеляційної інстанцій правильно встановлено фактичні обставини справи, але неправильно застосовано до них норми матеріального права. 
Отже, покладені в основу обґрунтування касаційної скарги аргументи скаржника знайшли своє підтвердження під час касаційного розгляду справи.
Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначені в статті 242 КАС України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Однак судові рішення у цій справі не відповідають критеріям законності й обґрунтованості.
У пункті 42 рішення Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справі «Бендерський проти України» вказано, що відповідно до практики, яка відображає принцип належного здійснення правосуддя, судові рішення мають в достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони базуються. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення та мають оцінюватись в світлі обставин кожної справи (… ). Конвенція не гарантує захист теоретичних та ілюзорних прав, а гарантує захист прав конкретних та ефективних (…). Право може вважатися ефективним, тільки якщо зауваження сторін насправді "заслухані", тобто належним чином вивчені судом.
Відповідно до пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
Наведене дає підстави для висновку, що доводи скаржника у кожній справі мають оцінюватись судами на предмет їх відповідності критеріям конкретності, доречності та важливості у рамках відповідних правовідносин з метою належного обґрунтування позиції суду. Деякі аргументи не можуть бути підставою для надання детальної відповіді на такі доводи.
Згідно з частиною першою статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
За таких обставин касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а судові рішення у справі - скасуванню з ухваленням нового рішення про часткове задоволення позовних вимог.
Висновки щодо розподілу судових витрат
Відповідно до пункту 14 частини першої статті 5 Закону України «Про судовий збір» від сплати судового збору під час розгляду справи в усіх судових інстанціях звільняються, зокрема, позивачі - у справах у порядку, визначеному статтею 12 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту».
Ураховуючи, що позивачка звільнена від сплати судового збору та відсутність підтвердження понесення інших судових витрат, у зв`язку з розглядом справи, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу громадянки Афганістану ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 16 січня 2020 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 02 липня 2020 року скасувати.
3. Ухвалити у справі № 520/12239/19 нове рішення, яким позовні вимоги громадянки Афганістану ОСОБА_1 задовольнити частково. 
4. Визнати протиправним та скасувати рішення Державної міграційної служби України від 09 вересня 2019 року № 131-19.
5. Визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Державної міграційної служби України в Харківській області від 18 березня 2019 року № 94.
6. Зобов`язати Головне управління Державної міграційної служби України в Харківській області повторно розглянути питання про оформлення документів для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, стосовно   громадянки Афганістану ОСОБА_1 за заявою від 25   лютого 2019 року.
7. У задоволенні решти позовних вимог відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

В.М. Соколов
Л.О. Єресько 
 А.Г. Загороднюк ,
Судді Верховного Суду