ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 лютого 2021 року 
м. Київ
справа №537/5244/16-а
адміністративне провадження №К/9901/32435/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів - Рибачука А.І., Стеценка С.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 7 червня 2017 року (колегія суддів: Бартош Н.С., Присяжнюк О.В., Курило Л.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 до виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області, третя особа - Управління містобудуваннчя та архітектури виконавчого комітету Кременчуцької міської ради, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, -
УСТАНОВИВ:
В листопаді 2016 року ОСОБА_1  звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив: визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради, яка полягає у відмові внести додаткові зміни до генерального плану м. Кременчука та плану зонування території м. Кременчука шляхом внесення у вищевказані документи відомостей про земельну ділянку площею 0,0024 га, за кадастровим номером 5310436500:14:002:0430, яка знаходиться у районі житлового будинку АДРЕСА_1 , що належить ОСОБА_1 на праві приватної власності та призначена для будівництва індивідуального гаража; зобов`язати Виконавчий комітет Кременчуцької міської ради розробити та подати на затвердження Кременчуцької міської ради проект внесення додаткових змін до генерального плану м. Кременчука та плану зонування території м. Кременчука шляхом внесення у вищевказані документи відомостей про земельну ділянку площею 0,0024 га, за кадастровим номером 5310436500:14:002:0430, яка знаходиться у районі житлового будинку АДРЕСА_1 , належить ОСОБА_1 на праві приватної власності, яка призначена для будівництва індивідуального гаража.
Постановою Крюківського районного суду м. Кременчука від 06.03.2017 позовні вимоги задоволено частково: визнано протиправними дії виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області щодо відмови ОСОБА_1 у внесені змін до генерального плану м. Кременчука та плану зонування території м. Кременчука; зобов`язано виконавчий комітет Кременчуцької міської ради Полтавської області розглянути питання внесення змін до генерального плану м. Кременчука та плану зонування території м. Кременчука в частині зміни функціонального призначення земельної ділянки яка знаходиться у районі житлового будинку АДРЕСА_1 , кадастровий номер 5310436500:14:002:0430, яка належить ОСОБА_1 на праві приватної власності з зони Ж-4 - багатоквартирної житлової забудови - 5-9 поверхів на територію для будівництва індивідуального гаража. В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 07.06.2017, постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 06.04.2017 по справі №    816/356/17 скасовано та прийнято нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1  відмовлено.
Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції, позивач, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, подав касаційну скаргу, в якій просить її скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
В обґрунтування касаційної скарги зазначає, що  позивач на підставі рішення Крюківської районної ради від 12 березня 2009 року отримав державний акт на право власності на земельну ділянку площею 0,0024 га за кадастровим номером 5310436500:14:002:0430, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 з цільовим призначенням  -  для будівництва індивідуального гаража.  Отримавши відмову у видачі містобудівних умов та обмежень на будівництво гаража через невідповідність генеральному плану міста, просить внести до нього зміни. Звертає  увагу, що Порядком розроблення містобудівної документації, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 290 від 16.11.2011 передбачено внесення змін до генерального плану за результатами моніторингу, який в свою чергу полягає в зборі інформації щодо надання у власність та користування земельних ділянок під будівництво. Також вказує, що судом першої інстанції не зобов`язано виконком внести зміни до генерального плану, а зобов`язано розглянути питання внесення змін до генерального плану м. Кременчука та плану зонування території м. Кременчука, що повністю відповідає повноваженням, встановленим ст. 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 04.07.2017 відкрито касаційне провадження.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Справу передано до Верховного Суду.
У зв`язку із відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, ця справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши доповідь судді, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.
Cудами встановлено, що 29.09.2009  на підставі рішення Крюківської районної ради    м. Кременчука від 12.03.2009 XXV сесія V скликання ОСОБА_1 виданий державний акт на земельну ділянку площею 0,0024 га, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер 5310436500:14:002:0430, цільове призначення: для будівництва індивідуального гаража, зі встановленням меж земельної ділянки.
26.02.2015 позивач звернувся до Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Кременчуцької міської ради з заявою про надання містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки на будівництво індивідуального гаражу по АДРЕСА_1 .
Листом № 28-06/0279/33 від 05.03.2015   ОСОБА_1 відмовлено у зв`язку з тим, що відповідно до генерального плану міста Кременчука та плану зонування території міста Кременчука, затвердженого рішенням Кременчуцької міської ради від 25.12.2007  зі змінами від 29.04.2014, земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_1 , належить до зони розміщення багатоквартирних житлових забудов 5-9 поверхів та має містобудівні обмеження, де не дозволяється будівництво індивідуальних гаражів.
23.08.2016 позивач звернувся до міського голови м. Кременчука з заявою про внесення змін до генерального плану міста, затвердженого рішенням Кременчуцької міської ради від 25.12.2007 зі змінами від 29.04.2014 та плану зонування території      м. Кременчука, затвердженого рішенням Кременчуцької міської ради від 30.04.2014 щодо зміни цільового призначення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , у зв`язку з неможливістю реалізації свого права на отримання містобудівних умов та обмежень для забудови надання містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки на будівництво індивідуального гаражу по АДРЕСА_1 .
Листом № м-0226/4008 від 22.09.2016 Виконавчим комітетом Кременчуцької міської ради ОСОБА_1 відмовлено в задоволенні звернення у зв`язку з тим, що відповідно до діючого законодавства зміни до Генерального плану населеного пункту можуть вноситися не частіше, ніж один раз на п`ять років. Дострокове внесення змін до генерального плану може вноситись за результатами містобудівного моніторингу або у разі виникнення державної необхідності. Внесення змін до плану зонування території допускається за умови їх відповідності генеральному плану населеного пункту.
Не погодившись з відмовою відповідача щодо внесення змін до генерального плату, позивач звернувся до суду першої інстанції із вищевказаними позовними вимогами.
Частково задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції дійшов до висновку, що відмова позивачу щодо внесення змін до генерального плану м. Кременчука в частині зміни функціонального призначення земельної ділянки, яка знаходиться у районі житлового будинку АДРЕСА_1 , кадастровий номер 5310436500:14002:0430, яка належить ОСОБА_1 на праві приватної власності з зони Ж-4 - багатоквартирної житлової забудови - 5-9 поверхів на територію для будівництва індивідуального гаража є порушенням його конституційних прав, оскільки останній без законних підстав обмежується у користуванні належною на праві власності йому земельною ділянкою за цільовим призначенням.
Скасовуючи постанову суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову, виходив з того, що Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядком розроблення містобудівної документації, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 290  не передбачено внесення змін до генерального плану на підставі індивідуальних звернень фізичних осіб та відбувається не частіше одного разу на  5 років.
Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до пунктів 2, 9 частини першої статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» №3038 -VI наведені нижче терміни вживаються в такому значенні:
генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту;
план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
За змістом частини першої, другої статті 17 Закону №3038 -VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту та документації із землеустрою визначається будівельними нормами, державними стандартами і правилами та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, яке складається і затверджується її замовником за погодженням з розробником.
У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.
Частинами 5, 6, 7 статті 17 Закону №3038 -VI встановлено, що виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради.
Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.
Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації в установлений строк:
1) подають пропозиції до проекту відповідного місцевого бюджету на наступний рік або про внесення змін до бюджету на поточний рік щодо потреби у розробленні містобудівної документації;
2) визначають в установленому законодавством порядку розробника генерального плану населеного пункту, встановлюють строки розроблення та джерела його фінансування;
3) звертаються до обласної державної адміністрації, Ради міністрів Автономної Республіки Крим (для міст обласного та республіканського Автономної Республіки Крим значення), центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування (для міст Києва та Севастополя), щодо визначення державних інтересів для їх урахування під час розроблення генерального плану населеного пункту;
4) повідомляють через місцеві засоби масової інформації про початок розроблення генерального плану населеного пункту та визначають порядок і строк внесення пропозицій до нього фізичними та юридичними особами;
5) забезпечують попередній розгляд матеріалів щодо розроблення генерального плану населеного пункту архітектурно-містобудівними радами відповідного рівня;
6) узгоджують проект генерального плану населеного пункту з органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси суміжних територіальних громад, з метою врегулювання питань планування територій у приміських зонах.
В силу ч. ч. 1, 2, 8 ст. 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон. План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.
Судами встановлено, що генеральний план м. Кременчука затверджений рішенням Кременчуцької міської ради Полтавської області від 25.12.2007 (зі змінами від 01.04.2016).
Відповідно до п. п. 4.1, 4.11 Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 290 від 16.11.2011, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 20.12.2011 р. за № 1468/20206 (далі - Порядок № 290), рішення про розроблення генерального плану, плану зонування території, детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, а також внесення змін до цієї містобудівної документації приймає відповідна сільська, селищна, міська рада. Генеральні плани населених пунктів, плани зонування території та зміни до них затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами.
Відповідно до розділу V Порядку № 290, рішення щодо внесення змін у містобудівну документацію приймається на підставі: 1) результатів моніторингу її реалізації, який проводиться відповідно до Порядку проведення містобудівного моніторингу, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 01.09.2011 № 170, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 07.11.2005 р. за № 1268/20006; 2) виникнення умов для зміни масштабів та характеру розвитку населеного пункту; змін у видах функціонального використання окремих територій; 3) необхідності вирішення екологічних та інженерних питань; 4) виникнення потреби у розміщенні об`єктів державного, регіонального значення, а також таких, що забезпечують громадські інтереси; 5) необхідності реалізації інвестиційних програм і проектів. Необхідність внесення змін до містобудівної документації обґрунтовується відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури.
Частиною 9 статті 17 Закону №3038 -VI встановлено, що зміни до генерального плану населеного пункту можуть вноситися не частіше, ніж один раз на п`ять років.
Такі зміни вносяться органом місцевого самоврядування, який затверджував генеральний план населеного пункту. Питання про дострокове внесення змін до генерального плану населеного пункту може порушуватися за результатами містобудівного моніторингу перед відповідною сільською, селищною, міською радою відповідною місцевою державною адміністрацією.
Зміст вищенаведених норм свідчить, що зміни вносяться органом місцевого самоврядування, який затверджував генеральний план населеного пункту. Питання про дострокове внесення змін до генерального плану населеного пункту може порушуватися за результатами містобудівного моніторингу перед відповідною сільською, селищною, міською радою відповідною місцевою державною адміністрацією.
Згідно із частинами 1 та 2 статті 23 Закону №3038 -VI містобудівний моніторинг - система спостережень, аналіз реалізації містобудівної документації, оцінки та прогнозу стану і змін об`єктів містобудування, які проводяться відповідно до вимог містобудівної документації та спрямовані на забезпечення сталого розвитку територій урахування державних і громадських інтересів.
Результати містобудівного моніторингу постійно вносяться до містобудівного кадастру та оформляються у вигляді аналітичного звіту, який враховується під час розроблення програм соціально-економічного розвитку та внесення змін до містобудівної документації.
Відповідно до пункту 2.1 Порядку №170 завданням моніторингу є отримання показників стану і змін об`єктів містобудування відповідно до містобудівної документації для оцінки та прогнозу впливу на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних та громадських інтересів.
Отже, результати моніторингу м. Кременчук, оформлені у вигляді аналітичного звіту, є підставою для дострокового внесення змін до генерального плану міста.
Проте, колегія суддів звертає увагу, що відмова Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Кременчуцької міської ради у наданні містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки на будівництво індивідуального гаражу по АДРЕСА_1  не є містобудівним  моніторингом, про що зазначає позивач у касаційній скарзі.
Стосовно доводів позивача, що суд першої інстанції зобов`язав виконавчий комітет Кременчуцької міської ради Полтавської області розглянути питання внесення змін до генерального плану м. Кременчука та плану зонування території м. Кременчука в частині його зміни  повністю відповідають його повноваженням, встановлених ст. 17 Закону №3038 -VI. 
Однак колегія суддів  вказує, що рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада, що встановлено Законом №3038-VI. 
Відтак, за відсутності відповідного рішення міської ради про розроблення генерального плану у виконавчого комітету  відсутні підстави щодо розгляду інших питань, зокрема щодо  його розроблення, внесення змін, тощо.
Відповідно до статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу   ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 7 червня 2017 року залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Головуючий                    А. Ю. Бучик

Судді:                    А. І. Рибачук

                                                                                             С. Г. Стеценко