ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 лютого 2021 року 
м. Київ
справа № 815/1466/18
адміністративне провадження № К/9901/6017/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Стародуба О.П.,
суддів - Єзерова А.А., Кравчука В.М.
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Департаменту комунальної власності Одеської міської ради на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 06.07.2018 (суддя - Бжассо Н.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30.01.2019 (судді - Осіпова Ю.В., Бойко А.В., Шевчук О.А.) у справі за позовом Департаменту комунальної власності Одеської міської ради до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, треті особи - Одеська міська рада, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 про зобов`язання вчинити дії,
встановив:
У квітні 2018 року Департамент комунальної власності Одеської міської ради звернувся до суду з позовом, в якому просив скасувати реєстрацію зареєстрованої 25.12.2015 декларації про готовність об`єкту до експлуатації серії ОД №142153590941 щодо реконструкції нежитлового приміщення - продовольчого магазину із збільшенням площі, а саме площею 128,3 кв.м. без зміни зовнішніх геометричних розмірів їх фундаментів у плані та цільового призначення, за адресою АДРЕСА_1 .
Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджується матеріалами справи, що нежитлові приміщення «підвалу» загальною площею 168,4 кв.м, які розташовані за адресою: АДРЕСА_1 , є комунальною власністю територіальної громади в особі Одеської міської ради, що підтверджується відповідним свідоцтвом про право власності від 18.12.2008 САС №639450 , яке зареєстровано в державному реєстрі прав на нерухоме майно 08.01.2009.
Власниками нежитлових приміщень « 1-го поверху» загальною пл. 52,8 кв.м, які розташовані за спірною адресою: АДРЕСА_1 , є ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , що підтверджується відповідним свідоцтвом про право власності від 25.10.2006 № 2295 .
Під час проведення співробітниками Департаменту комунальної власності Одеської міської ради інвентаризації та реєстрації об`єктів комунальної власності, позивачем виявлено, що частина нежитлових приміщень підвалу загальною площею 75,5 кв.м. вибуло з комунальної власності поза волею власника, увійшли до складу нежитлового приміщення продовольчого магазину в буд. АДРЕСА_1 .
Відповідно до наявної в матеріалах справи копії Акту обстеження від 24.11.2016 спірного нежитлового приміщення, розташованого за адресою: АДРЕСА_1 , перевіряючими - працівниками Департаменту комунальної власності Одеської міськради встановлено, що частина вищезазначеного приміщення підвалу загальною площею 128,3 кв.м фактично зайнята та з 26.12.2015 вже зареєстрована на праві приватної власності за 3-ми особами - ОСОБА_3 та ОСОБА_4 ; підстава реєстрації права власності - Декларація про готовність  до експлуатації об`єкта №ОД 142153590941 від 25.12.2015; об`єкт реконструкції - нежитлові приміщення продовольчого магазину із збільшенням площі, а саме площею 128,3 кв.м, без зміни зовнішніх геометричних розмірів їх фундаментів у плані та цільового призначення, АДРЕСА_1 .
Позивач, не погоджуючись з реєстрацією відповідачем Декларації про готовність до експлуатації об`єкта №ОД 142153590941 від 25.12.2015, звернувся до суду з даним позовом.
В обгрунтування позовних вимог посилався на те, що спірна Декларація прийнята з порушенням приписів чинного законодавства, а тому підлягає скасуванню.
Зокрема посилається на те, що відповідачем неправомірно зареєстровано спірну Декларацію, оскільки така стала підставою для реєстрації за третіми особами права власності на нежитлові приміщення продовольчого магазину, загальною площею 128,3 кв.м. за адресою: АДРЕСА_1 , до загальної площі яких увійшла площа нежитлових приміщень підвалу, загальною площею 75,5 кв. м., що на праві комунальної власності належать територіальній громаді м. Одеси.
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 04.04.2018 відкрито провадження у даній справі.
Після відкриття провадження у справі від представника ОСОБА_1 до суду надійшло клопотання про залишення позовної заяви без розгляду, у зв`язку з пропуском строків звернення до суду.
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 06.07.2018, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30.01.2019, клопотання задоволено, позов залишено без розгляду.
Залишаючи позовну заяву без розгляду суди виходили з того, що КАС України як в новій редакції, так і в редакції, що діяла до 15.12.2017, пов`язує строк звернення до суду з адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень виключно з моментом виникнення підстав, які дають право на звернення до суду, тобто з моменту вчинення протиправних дій відповідачем, з позовом до якого звертається відповідний суб`єкт владних повноважень, а не з моментом, коли позивач дізнався про порушення прав.
Суди виходили з того, що оскаржувана позивачем реєстрація декларації №ОД 142153590941 відбулася 25.12.2015, а про факт належності частини нежитлового приміщення підвалу, яка є об`єктом комунальної власності і зареєстрована на праві власності за 3-ми особами ОСОБА_1 та ОСОБА_2 ,   позивач дізнався 24.11.2016 під час обстеження спірних нежитлових приміщень підвалу, розташованих по АДРЕСА_1 .
З огляду на зазначене, суди дійшли висновку, що позивач, як суб`єкт владних повноважень, без поважних причин пропустив встановлений законом строк звернення до суду з даним позовом, оскільки саме з 24.11.2016 у позивача фактично і виникло право на оскарження реєстрації спірної декларації про готовність об`єкта до експлуатації та з`явилися усі належні підстави для звернення до суду про її скасування, водночас до суду з даним позовом позивач звернувся лише 03.04.2018, тобто з пропуском встановленого КАС України строку звернення до суду.
При цьому судами відхилено посилання представника позивача на те, що його новий представник ознайомився з матеріалами реєстраційної справи    на об`єкт нерухомого майна, що розташований за адресою: АДРЕСА_1 , в рамках цивільної справи №522/417/17 лише 23.01.2018, оскільки такі надійшли до суду 07.11.2017, що підтверджується наявною в матеріалах справи копією супровідного листа, а доказів не ознайомлення з вказаними матеріалами попереднього представника позивача суду не надано. 
З ухваленими у справі рішеннями судів не погодився позивач, звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просив скасувати ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку щодо визначення моменту, з якого позивач дізнався про порушення своїх прав.
Крім того, посилався на те, що суди дійшли помилкового висновку, що Департамент комунальної власності Одеської міської ради в даних правовідносинах виступає як суб`єкт владних повноважень.
Заперечуючи проти касаційної скарги, третя особа - ОСОБА_1 просив в її задоволенні відмовити,  а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково виходячи з наступного.
Відповідно до частин 1, 2   статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. 
Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Відповідно до частини 3 статті 123 КАС України, якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Залишаючи позовну заяву без розгляду, суди виходили з того, що даний спір належить до юрисдикції адміністративних судів, і позивачем пропущено, встановлений КАС України, строк звернення до суду, а поважних причин пропуску такого позивачем не наведено.
Колегія суддів не може погодитись з такими висновками судів попередніх інстанцій з огляду на наступне.
За правилами частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до пунктів 1, 2, 7 частини 1 статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
За правилами пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції.
Зокрема у постановах від 21.11.2018 у справі №520/13190/17, від 27.11.2018 у справі №820/3534/17, від 19.02.2020 у справі №1340/3580/18 та інших Велика Палата дійшла наступних висновків:
"До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких   законом      установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений   законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.". 
Зважаючи на те, що саме Велика Палата Верховного Суду є судом, уповноваженим вирішувати юрисдикційні спори, колегія суддів не має підстав не враховувати запропонований підхід під час вирішення цієї справи.
Суд звертає увагу, що позивач фактично оспорює декларацію про готовність об`єкта до експлуатації, яка є правовим актом індивідуальної дії. Такий правовий акт породжує права й обов`язки в першу чергу для тих суб`єктів (чи визначеного цим актом певного кола суб`єктів), яким його адресовано.
Спірні правовідносини між учасниками справи виникли внаслідок незгоди позивача з реєстрацією відповідачем Декларації про готовність до експлуатації об`єкта №ОД 142153590941 від 25.12.2015, яка стала підставою для реєстрації за третіми особами права власності на нежитлові приміщення продовольчого магазину площею 128,3 кв.м, за адресою м. Одеса, вул. Успенська, 52.
При цьому, з висловлених позивачем в ході розгляду справи мотивів звернення до суду вбачається, що незаконність, на думку позивача, реєстрації  такої декларації пов`язана з тим, що на її підставі за третіми особами зареєстровано право власності на майно - нежитлові приміщення, частина яких на праві власності належить територіальній громаді м. Одеси. 
За правилами п. 1 ч. 1 ст. 15 ЦПК України (у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Відповідно до ст. 15 ЦК України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
Відповідно до п. 10 ч. 2 ст. 16 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Згідно з ч. 1 ст. 21 ЦК України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб`єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.
Враховуючи наведені вище нормативні положення, не є публічно-правовим спір між суб`єктом владних повноважень та суб`єктом приватного права - фізичною чи юридичною особою, у якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб`єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.
З встановлених судами   обставин справи убачається,   що треті особи - ОСОБА_1 та ОСОБА_2 після реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації набули право власності на спірні нежитлові приміщення, про що внесено запис до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
Таким чином, оскаржуване рішення стало підставою виникнення та в подальшому оформлення третьою особою речового права, правомірність набуття якого оспорюється позивачем, тому цей спір стосується приватноправових відносин і не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що даний спір не пов`язаний із захистом прав у сфері публічно-правових відносин, водночас стосується цивільних прав та інтересів позивача стосовно права власності на нежитлові приміщення.
Крім того, у постанові від 05.12.2018р. (справа №757/1660/17-ц) Велика Палата Верховного Суду сформувала висновок, відповідно до якого «… розгляд одного спору про право на нерухоме майно або про його обтяження чи вирішення цього спору за правилами цивільного або господарського судочинства не є підставою вважати публічно-правовим і розглядати за правилами адміністративного судочинства інший спір - про скасування рішення чи запису про державну реєстрацію речового права на нерухоме майно або його обтяження, прийнятого державним реєстратором чи внесеного ним   до відповідного державного реєстру   на користь одного з учасників цивільної або господарської справи під час її розгляду чи після її вирішення. Ці спори залежно від суб`єктного складу теж мають розглядатися за правилами цивільного або господарського судочинства.».
Враховуючи характер спірних правовідносин та суб`єктний склад осіб, які беруть участь у справі, Враховуючи наведене, Суд дійшов висновку про те, що юрисдикція адміністративних судів на спірні правовідносини не поширюється та на необхідність вирішення спору в порядку цивільного судочинства.
З огляду на викладене, залишення позовної заяви без розгляду з підстав пропуску позивачем строку звернення до суду, передбаченого КАС України, за умови належності даного спору до юрисдикції цивільного суду, не можна визнати обгрунтованим. 
Саме під час розгляду справи цивільним судом, до юрисдикції якого належить дана справа, належить дати оцінку дотримання позивачем строків звернення до суду з цим позовом.
Відповідно до ч. 1 ст. 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. 
Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
З огляду на зазначене, рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.
Відповідно до статті 239 КАС України позивач має право протягом десяти днів з дня отримання ним цієї постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі. 
Керуючись ст. 238, 239, 341, 345, 349, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу  Департаменту комунальної власності Одеської міської ради задовольнити частково.
Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 06.07.2018 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30.01.2019  - скасувати.
Провадження у справі №815/1466/18 за позовом Департаменту комунальної власності Одеської міської ради до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, треті особи - Одеська міська рада, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 про зобов`язання вчинити дії - закрити.
Протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови позивач вправі звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. 
Судді:
О.П. Стародуб
А.А. Єзеров
В.М. Кравчук