П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

31 березня 2021 р.	м.Одеса	Справа № 420/3100/20	
Головуючий в 1 інстанції: Аракелян М.М.
          
Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого  судді - Вербицької Н.В.,
                      суддів – Джабурії О.В.,
                                     Кравченка К.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Біляївської міської ради Біляївського району Одеської області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2020 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Біляївської міської ради Біляївського району Одеської області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И Л А :

09 квітня 2020 до Одеського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ОСОБА_1 , у якій позивач просить суд:
визнати протиправним та скасувати рішення сесії Біляївської міської ради Одеської області №1200-55/VII від 27.02.2020 про відмову ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтованою площею 2,00 га на території Біляївської міської ради Одеської області для ведення особистого селянського господарства;
зобов`язати Біляївську міську раду Одеської області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 01.02.2020 та надати їй дозвіл як інваліду війни 1 групи на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтованою площею 2,00 га на території Біляївської міської ради Одеської області для ведення особистого селянського господарства. 
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що виключний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо надання земельної ділянки у власність визначений ч. 7 ст. 118 ЗК України і законодавство не передбачає права суб`єкта владних повноважень при розгляді питання надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо надання земельної ділянки у власність відступати від положень вказаної норми. На законодавчому рівні не закріплено такої підстави відмови, як не обмеженість земельного ресурсу та необхідність надання дозволу на розробку проекту землеустрою тільки учасникам антитерористичної операції.
Відповідач заперечував проти позову, вказуючи на окремі недоліки позовної заяви та належні йому виключні повноваження з надання дозволу, які не можуть бути застосовані судом. Також зазначає, що приймаючи оскаржуване рішення, він дотримувався принципів доцільності, економності та ефективності.
У відповіді на відзив позивач вказує на формальний характер аргументів відповідача та ненадання ним доводів по суті спірного питання.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2020 року у позовну заяву ОСОБА_1 задоволено.
Визнано протиправним та скасовано рішення сесії Біляївської міської ради Біляївського району Одеської області №1200-55/VII від 27.02.2020 про відмову ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтованою площею 2,00 га на території Біляївської міської ради Одеської області для ведення особистого селянського господарства (пункт 3 постановляючої частини рішення).
Зобов`язано Біляївську міську раду Біляївського району Одеської області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 01.02.2020 та надати їй дозвіл як інваліду війни 1 групи на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтованою площею 2,00 га на території Біляївської міської ради Одеської області для ведення особистого селянського господарства.
Не погоджуючись із прийнятим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить зазначене рішення скасувати та прийняти нове, яким у задоволені позовних вимог ОСОБА_1 відмовити в повному обсязі. Зокрема, апелянт зазначає про неврахування судом тих обставин, що розпорядження землями територіальної громади полягає в обов`язку забезпечити максимально ефективне використання земельних ділянок комунальної власності. Апелянт також вказує, що суд вийшов за межі дискреційних повноважень, зобов`язавши відповідача надати дозвіл ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою.
Позивач надав відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначив, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду - без змін в зв`язку із необґрунтованістю доводів апелянта.
Відповідно до п.3 ч. 1 ст. 311 КАС України, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги, матеріали справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає, виходячи з наступного.
Судом першої інстанції встановлено та з матеріалів справи вбачається наступне.
За результатом інформаційного запиту листом №82/04-11 від 30.01.2020 відповідач повідомив ОСОБА_1 , що площа земельних ділянок, які можуть бути передані для ведення особистого селянського господарства на території Біляївської міської ради, складає 32,5305 га (додано викопіювання з публічної карти України).
01.02.2020 ОСОБА_1 звернулась із заявою до голови Біляївської міської ради про надання їй дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтовною площею 2,0000 га, на території Біляївської міської ради Одеської області для ведення особистого селянського господарства   в порядку безоплатної приватизації.
До вищевказаної заяви позивачем надано: копію паспорта та ідентифікаційного номеру заявника, викопіювання з публічної карти України інформації про земельну ділянку пл. 32,5303 га, з якої може надатись орієнтовно 2 га ОСОБА_1 у власність для ведення особистого селянського господарства на території Біляївської міської ради, копія посвідчення інваліда 1 групи та витяг з Закону України №3551-ХІІ.
Рішенням Біляївської міської ради №1200-55/VII від 27.02.2020 ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу (п.3).
Вважаючи відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства протиправною, а своє право на безоплатне отримання у власність землі – порушеним, позивачка звернулась до суду з даною позовною заявою.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що підстави для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, зазначені відповідачем в оскарженому рішенні, не є належними підставами відповідно до норм Земельного кодексу України для такої відмови, а отже останній діяв всупереч положень частини 2 статті 19 Конституції України. У спірних правовідносинах відповідач не навів належних обставин, що слугували підставою для відмови у наданні позивачці дозволу на виготовлення проекту землеустрою, а наведені ним доводи судом визнані безпідставними. З метою захисту порушеного права позивача ефективним та належним є такий спосіб захисту порушених прав, як зобов`язання Біляївської міської ради Біляївського району Одеської області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 01.02.2020 та надати їй дозвіл як інваліду війни 1 групи на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтованою площею 2,00 га на території Біляївської міської ради Одеської області для ведення особистого селянського господарства, оскільки нею був наданий необхідний пакет документів та заперечень проти цього оскаржуване рішення не містило.
Судова колегія частково погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на таке.
Відповідно до ч. 6  статті 118 Земельного кодексу України  громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених  статтею 122 вказаного Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Кабінету міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених  статтею 122 вказаного Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені зазначеною статтею.
Згідно із частиною 7  статті 118 Земельного кодексу України  відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених  статтею 122 вказаного Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що  Земельним кодексом України  визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку, про що вірно зазначав суд першої інстанції.
Чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень  статті 118 Земельного кодексу України.
Аналогічна правова позиція міститься у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 23 жовтня 2020 року по справі № 2040/7746/18.
Судова колегія звертає увагу, що ухвалення рішення є результатом певної правової процедури, яка йому передує. Тобто, відповідно до  статті 118 ЗК України  порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянам передбачає визначену земельно-правову процедуру, яка включає такі послідовні стадії:
1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;
2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);
3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів  статті  186-1 ЗК України;
4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;
5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення.
Аналіз наведених норм права, якими врегульовано процедуру безоплатного отримання земельних ділянок, свідчить про те, що всі дії відповідних суб`єктів земельно-правової процедури є взаємопов`язаними, послідовними і спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки у власність.
Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого «земельного» питання. У світлі вимог частини другої  статті 19 Конституції України  дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим.
Судом першої інстанції вірно встановлено, що п.3 та преамбула   оскаржуваного рішення №1200-55/VII від 27.02.2020 свідчать про обґрунтування відмови з посиланням на  можливість надання земельних ділянок лише учасникам антитерористичної операції, які зареєстровані   на території Біляївської ОТГ та необхідність поповнення місцевого бюджету надходженнями орендної плати за користування землею, що не відповідає вимогам ч. 7  ст. 118 ЗК України.
З урахуванням зазначеного відмова відповідача є незаконною та має формальний характер, що свідчить про вірність висновків суду першої інстанції про визнання її протиправною.
Слід звернути увагу, що під час розгляду даної справи Біляївська міська рада Біляївського району Одеської області у відзиві на позовну заяву та апеляційній скарзі жодним чином не вказала про наявність підстав визначених ч.7 ст. 118 ЗК України для відмови в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.
Доводи апелянта з посиланням на Закон України «Про місцеве самоврядування», а також на свій обов`язок щодо забезпечення максимально ефективного використання земельних ділянок комунальної власності висновків суду не спростовують, оскільки не свідчать про можливість Ради у спірних правовідносинах приймати рішення в інший спосіб ніж чітко визначений ст. 118 ЗК України.
Що стосується доводів апеляційної скарги з приводу втручання суду першої інстанції у дискреційні повноваження відповідача внаслідок зобов`язання останнього надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, то колегія суддів вважає за необхідне погодитися з висновками суду першої інстанції, що спосіб відновлення порушеного права позивача має бути ефективним та таким, який виключає можливість подальших протиправних рішень, дій чи бездіяльності    суб`єкта владних повноважень.
Зазначена позиція повністю кореспондується з висновками Європейського суду з прав людини, відповідно до яких, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати на його ефективність з точки зору  статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності "небезпідставної заяви" за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов`язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею, повинен бути "ефективним" як у законі, так і на практиці, зокрема, в тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (пункт 75 рішення у справі "Афанасьєв проти України" від 05.04.2005, заява №38722/02).
Отже, "ефективний засіб правого захисту" в розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату.
Згідно з положеннями Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №R (80)2 щодо здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке вважає найкращим за даних обставин.
Таким чином, дискреція - це елемент управлінської діяльності. Вона пов`язана з владними повноваженнями і їх носіями органами - державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не слід ототожнювати лише з формалізованими повноваженнями, вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта. На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тому, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.
У справі, що переглядається, повноваження відповідача щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою чи відмови у його наданні регламентовані частинами 6-7  статті 118 ЗК України. Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні,    орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями, а тому зазначені повноваження не є дискреційними.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 24.11.2020 у справі №2240/3066/18, від 05.03.2019 у справі №2040/6320/18.
Матеріали справи підтверджують належність дій позивача ч. 6 ст. 118 ЗК України, а саме подання із заявою від 01.02.2020 інших необхідних документів, зокрема, викопіювання з публічної карти України інформації про земельну ділянку пл. 32,5303 га, з якої їй може бути надано орієнтовно 2 га у власність для ведення особистого селянського господарства на території Біляївської міської ради.
Наявний в матеріалах справи лист управління містобудування, землевпорядкування та комунального майна Біляївської міської ради від 30.01.2020 №82/04-11 (а.с.12) підтверджує, що відповідач особисто визнає наявність на території Біляївської міської ради площі земельних ділянок площею 32,5305 га, які не надано у власність або у користування та можуть бути передані для ведення особистого селянського господарства (не більше 2,0 га).
До вказаного листа додано викопіювання з публічної карти України із позначенням вказаних площ, на яке також послалася ОСОБА_1 у своїй заяві.
          З урахуванням вищевказаного, висновки суду першої інстанції щодо наявності підстав зобов`язання відповідача надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою є обґрунтованими, а обставини справи свідчать про відсутність у Біляївської міської ради Біляївського району Одеської області дискреційних повноважень щодо вирішення спірного питання.
          Враховуючи викладене, судова колегія не вбачає необхідності у зобов`язанні відповідача надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою шляхом повторного розгляду її заяви від 01.02.2020. Належним способом захисту порушеного права ОСОБА_1 є зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою на підставі заяви від 01.02.2020.
          Також слід звернути увагу на неможливість використання формулювання, що дозвіл на розробку проекту землеустрою позивачу має бути здійснено як інваліду війни 1 групи, оскільки вказані вимоги не ґрунтуються на закону.
          Правовий статус ветеранів війни, забезпечення створення належних умов для їх життєзабезпечення та членів їх сімей, встановлені  Законом України від 22 жовтня 1993 року № 3551-XII «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту».
Стаття 13 Закону України № 3551-XII визначає пільги, які надаються особам з інвалідністю внаслідок війни.
Відповідно до абз. 2 п. 18 вказаної статті органи виконавчої влади, виконавчі комітети місцевих рад зобов`язані подавати допомогу особам з інвалідністю внаслідок війни у будівництві індивідуальних жилих будинків. Земельні ділянки для індивідуального житлового будівництва, садівництва і городництва відводяться зазначеним особам у першочерговому порядку.
В даному випадку позивач ініціює процедуру щодо реалізації свого права на безоплатну передачу їй земельної ділянки із земель комунальної власності для ведення особистого селянського господарства, а не індивідуального житлового будівництва, садівництва чи городництва, що свідчить про відсутність в останньої пільг, визначених Законом України № 3551-XII щодо відведення земельної ділянки у першочерговому порядку.
          Відповідно до п. 3 ч.1 ст. 317 КАС України підставою для зміни рішення є невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи.
          З урахуванням зазначеного абз. 3 резолютивної частини рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2020 року слід змінити шляхом викладення його в наступній редакції: 
«Зобов`язати Біляївську міську раду Біляївського району Одеської області (код ЄДРПОУ 33579244) надати ОСОБА_1 (рнокпп НОМЕР_1 )  дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтованою площею 2,00 га на території Біляївської міської ради Одеської області для ведення особистого селянського господарства згідно заяви від 01.02.2020».
В іншій частині суд першої інстанції правильно та у достатньому обсязі встановив обставини справи, і ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, що відповідно до ст.316 КАС України є підставою для залишення апеляційної скарги без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.
Судова колегія зазначає, що дана справа правомірно віднесена судом першої інстанції до категорії незначної складності та розглядалась за правилами спрощеного провадження, що підтверджується ухвалою суду про відкриття провадження від 28 травня 2020 року. Тому постанова суду апеляційної інстанції може бути оскаржена лише з підстав, передбачених пп. "а"- "г" п.2 ч.5 ст.328 КАС України.
Керуючись ст.ст.308,311,315,317,321,322,325,328, КАС України, колегія суддів, 

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу Біляївської міської ради Біляївського району Одеської області - залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2020 року змінити шляхом викладення абзацу 3 резолютивної частини в наступній редакції: 
«Зобов`язати Біляївську міську раду Біляївського району Одеської області (код ЄДРПОУ 33579244) надати ОСОБА_1 (рнокпп НОМЕР_1 ) дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтованою площею 2,00 га на території Біляївської міської ради Одеської області для ведення особистого селянського господарства згідно заяви від 01.02.2020».
В іншій частині Одеського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2020 року – залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення з підстав, передбачених статтею 328 КАС України.
          
Головуючий:                                                                                 Н.В.Вербицька

Суддя:                                                                                 О.В.Джабурія

          Суддя:                                                                                          К.В.Кравченко