П О С Т А Н О В А 
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
Справа №  682/3063/18 
Головуючий суддя 1-ої інстанції -  Гнап Д.Д.  
Суддя-доповідач -  Ватаманюк Р.В.   
17 березня 2021 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді:  Ватаманюка Р.В. 
суддів:  Полотнянка Ю.П.  Драчук Т. О. , 

розглянувши  в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 01 жовтня 2020 року  (прийняте у м. Хмельницькому) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 (далі - позивач) до Улашанівської сільської ради Славутського району Хмельницької області (далі - відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору Славутська міська рада (далі - третя особа) про визнання протиправними та скасування рішень, 
В С Т А Н О В И В :
І. КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
Позивач звернувся із позовом до Хмельницького окружного адміністративного суду  в якому з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просив:
- скасувати рішення 14-ої сесії Цвітоської сільської ради VII скликання №4 від 04.11.2016 про визнання таким, що втратило чинність як не реалізоване рішення 51-ої сесії VI скликання Цвітоської сільської ради №1 від 05.08.2015 "Про добровільне об`єднання територіальних громад";
- скасувати рішення 27-ої сесії Цвітоської сільської ради VII скликання №1 від 06.11.2017, яким схвалено проект рішення сільської ради "Про добровільне об`єднання територіальних громад" про об`єднання сіл Цвітоха, Кам`янка, Ташки Цвітоської сільської ради в Улашанівську сільську об`єднану територіальну громаду;
- скасувати рішення 32-ої сесії Цвітоської сільської ради VII скликання №1 від 15.05.2018 "Про добровільне об`єднання територіальних громад", яким вирішено об`єднатися з Улашанівською сільською територіальною громадою села Улашанівка Славутського району в Улашанівську сільську об`єднань територіальну громаду з адміністративним центром в с.Улашанівка.
ІІ. ЗМІСТ СУДОВИХ РІШЕНЬ
Хмельницький окружний адміністративний суд рішенням від 07.02.2019, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18.06.2019, в задоволенні позову відмовив.
Постановою Верховного Суду від 22.01.2020 рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 07.02.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18.06.2019 скасовано. Справу направлено на новий судовий розгляд до Хмельницького окружного адміністративного суду.
Скасовуючи судові рішення ВС зокрема зазначив, що судами не було досліджено процедуру прийняття рішення 27-ої сесії Цвітоської сільради VІІ скликання від 06.11.2017  № 1 «Про схвалення проекту рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад", що є основним доводом адміністративного позову ОСОБА_1 .
Між тим Верховний Суд вважає, що при наданні оцінки правомірності оскаржуваним рішенням Цвітоської сільської ради суди повинні були виходити з їх оцінки на момент прийняття, незважаючи на те, що об`єднання територіальних громад вже відбулося, позаяк, за протилежного підходу, із під судового контролю виведено оскаржувані дії та рішення суб`єкта владних повноважень, що не відповідає вимогам адміністративного судочинства.
Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 01.10.2020 адміністративний позов задоволено частково.
Скасовано рішення 14-ої сесії Цвітоської сільської ради VII скликання №4 від 04.11.2016 про визнання таким, що втратило чинність як не реалізоване рішення 51-ої сесії VI скликання Цвітоської сільської ради №1 від 05.08.2015 "Про добровільне об`єднання територіальних громад".
В частині позовних вимог щодо скасування рішення 27-ої сесії Цвітоської сільської ради VII скликання №1 від 06.11.2017, яким схвалено проект рішення сільської ради "Про добровільне об`єднання територіальних громад" про об`єднання сіл Цвітоха, Кам`янка, Ташки Цвітоської сільської ради в Улашанівську сільську об`єднану територіальну громаду та скасування рішення 32-ої сесії Цвітоської сільської ради VII скликання №1 від 15.05.2018 "Про добровільне об`єднання територіальних громад", яким вирішено об`єднатися з Улашанівською сільською територіальною громадою села Улашанівка Славутського району в Улашанівську сільську об`єднань територіальну громаду з адміністративним центром в с.Улашанівка відмовлено. 
Приймаючи оскаржуване рішення  суд першої інстанції зазначив, що рішення 14-ої сесії Цвітоської сільської ради від 04.11.2016 про визнання таким, що втратило чинність як не реалізоване рішення п`ятдесят першої сесії VІ скликання Цвітоської сільської ради №1 від 05.08.2015 "Про добровільне об`єднання територіальних громад" могло бути скасовано лише у судовому порядку, а тому Цвітоська сільська рада не мала повноважень на визнання його таким, що втратило чинність.
Разом з тим, відповідачем було дотримано процедуру прийняття рішення 27-ої сесії Цвітоської сільради VІІ скликання від 06.11.2017 № 1 "Про схвалення проекту рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад", інших підстав для скасування спірного рішення немає, а тому в задоволенні позову в цій частині слід відмовити.
Крім того, щодо позовної вимоги про скасування рішення 32-ої сесії Цвітоської сільської ради VII скликання №1 від 15.05.2017 "Про добровільне об`єднання територіальних громад", яким вирішено об`єднатися з Улашанівською сільською територіальною громадою села Улашанівка Славутського району в Улашанівську сільську об`єднань територіальну громаду з адміністративним центром в с.Улашанівка, то доводи позивача щодо відсутності суміжності територіальних громад Цвітоської сільської ради та Улашанівської сільської ради є безпідставними, а інших підстав для визнання протиправним та скасування рішення під час розгляду справи судом не встановлено.
ІІІ.  ДОВОДИ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ
Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким позовні вимоги задовольнити повністю. 
В обґрунтування апеляційної скарги позивач вказав, що судом першої інстанції безпідставно не враховано те, що проект рішення сільської ради "Про добровільне об`єднання територіальних громад" про об`єднання сіл Цвітоха, Кам`янка, Ташки Цвітоської сільської ради в Улашанівську сільську раду було схвалено рішенням № 1 27-ї сесії сільської ради VII скликання 06.11.2017, а висновок про відповідність Конституції та законам України проектів рішень, зокрема Цвітоської сільської ради Славутського району "Про добровільне об`єднання територіальних громад" було затверджено розпорядженням Хмельницької обласної державної адміністрації № 337/2018-р 299.03.2018.
Судом першої інстанції також не враховано, що в даному випадку не забезпечено вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад, не було проведено належним чином громадське обговорення щодо надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад, не було оприлюднено у встановлений законом спосіб та строк проекти оскаржуваних рішень, приховано їх від громадськості.
Крім того, враховуючи доктрину "Плодів отруєного дерева" скасування судом рішення 14-ї сесії Цвітоської сільської ради VII скликання №4 від 04.11.2016 про визнання таким, що втратило чинність як не реалізоване рішення 51-ої сесії VI скликання Цвітоської сільської ради №1 від 05.08.2015 "Про добровільне об`єднання територіальних громад" фактично відновило  рішення 51-ої сесії VI скликання Цвітоської сільської ради №1 від 05.08.2015 "Про добровільне об`єднання територіальних громад", а тому і всі наступні рішення сільської ради повинні бути скасовані.
IV. ВІДЗИВ НА АПЕЛЯЦІЙНУ СКАРГУ
Відповідач – Улашанівська сільська рада у поданому відзиві на апеляційну скаргу позивача просить суд відмовити у задоволенні апеляційної скарги, вказавши, що рішенням 32-ої сесії Цвітоської сільської ради VII скликання від 15.05.2018 № 1 "Про добровільне об`єднання територіальних громад", ураховуючи висновок Хмельницької обласної державної адміністрації, затверджений розпорядження голови Хмельницької обласної державної адміністрації від 29.03.2018 № 337/2018-р, на законних підставах вирішено об`єднатися з Улашанівською сільською територіальною громадою  села Улашанівка Славутського району Хмельницької області в Улашанівську сільську  об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром   у селі Улашанівка.
Окрім цього, факт цілісності та законності утвореної Улашанівської ОТГ також підтверджується Розпорядженням КМУ від 12.06.2020 № 727-р "Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Хмельницької області".
Третя особа – Славутська міська рада Хмельницької області у письмових поясненнях зазначила, що не заперечує проти апеляційної скарги позивача  та просить суд її задовольнити, рішення суду першої інстанції скасувати та задовольнити позовні вимоги повністю.
V. РУХ СПРАВИ У СУДІ АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18.01.2021 відкрито апеляційне провадження у справі.
Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 04.02.2021 справу призначено до судового розгляду  на 10.03.2021 о 09:30 та зобов`язано Улашанівську сільську раду Славутського району Хмельницької області опублікувати оголошення про оскарження вищевказаних рішень Цвітоської сільської ради VII скликання.
На виконання вказаної ухвали  Улашанівською сільською радою Славутського району Хмельницької області надіслано до суду заяву разом з відповідними доказами про опублікування вказаного оголошення.
09.03.2021 відповідачем подано клопотання про розгляд справи за відсутністю представника відповідача.
10.03.2021 до суду надійшло клопотання від Славутської міської радої Хмельницької області про розгляд справи за відсутності 3-ої особи в порядку письмового провадження.
Згідно з ч. 1 ст.  311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю; неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання; подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Враховуючи, що в матеріалах справи достатньо доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження на підставі п. 3 ч. 1   ст. 311 КАС України.
VI.   ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНІ СУДОМ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ
Відповідно до рішення 51-ї сесії Цвітоської сільради VІ скликання від 05.08.2015 № 1 «Про добровільне об`єднання територіальних громад» вирішено об`єднатися з Славутською міською територіальною громадою у Славутську міську об`єднану територіальну громаду.
Згідно рішення 14-ої сесії Цвітоської сільської ради VІІ скликання від 04.11.2016 вирішено: провівши громадські слухання у населених пунктах Цвітоської сільради щодо питання включення сільради до Славутської міської об`єднаної територіальної громади згідно з перспективним планом об`єднаних територіальних громад Хмельницької області, враховуючи пропозиції мешканців населених пунктів сільської ради щодо виходу зі складу Славутської міської об`єднаної територіальної громади, а також факт непроведення до цього часу виборів до Славутської міської об`єднаної територіальної громади, – визнати таким, що втратило чинність рішення 51-ї сесії VІ скликання Цвітоської сільради від 05.08.2015  № 1 "Про добровільне об`єднання територіальних громад" як нереалізоване.
Рішенням 23-ої сесії Цвітоської сільської ради VІІ скликання від 03.08.2017 вирішено: провести вивчення пропозиції Улашанівської сільської ради про добровільне об`єднання територіальних громад та подати відповідні пропозиції; провести громадське обговорення щодо можливого добровільного об`єднання територіальних громад протягом 30 днів з дня прийняття цього рішення; включити до порядку денного чергової сесії сільської ради питання про добровільне об`єднання територіальних громад, у тому числі, сіл Цвітоха, Кам`янка, Ташки Цвітоської сільради в Улашанівську сільську об`єднану територіальну громаду з центром у с. Улашанівка. 
Відповідно до протоколу громадських обговорень від 20.09.2017 в с. Ташки Цвітоської сільради, пропозицію Улашанівської сільської ради про добровільне об`єднання територіальних громад підтримало 10 осіб із 12 присутніх, з них з правом голосу – 10. 
Згідно протоколу громадських обговорень від 24.09.2017 в с. Кам`янка Цвітоської сільради, пропозицію Улашанівської сільської ради про добровільне об`єднання територіальних громад підтримало 15 осіб із 16 присутніх, з них з правом голосу – 15. 
Відповідно до протоколу громадських обговорень від 24.09.2017 в с. Цвітоха Цвітоської сільради, пропозицію Улашанівської сільської ради про добровільне об`єднання територіальних громад підтримало 15 осіб із 30 присутніх, з них з правом голосу- 27, утрималися – 12.
Рішенням 25-ої сесії Цвітоської сільської ради VІІ скликання від 26.09.2017 № 1 надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад сіл Цвітоха, Кам`янка, Ташки Цвітоської сільської ради в Улашанівську сільську об`єднану територіальну громаду з центром у селі Улашанівка за умови: збереження та постійної матеріальної підтримки Цвітоського навчально-виховного об`єднання "дошкільний навчальний заклад, середня загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів, школа мистецтв", фельдшерсько-акушерського пункту с. Цвітоха, фельдшерсько-акушерського пункту с. Кам`янка, фельдшерсько-акушерського пункту с. Ташки, сільського клубу с. Кам`янка, сільського клубу с. Ташки, сільської бібліотеки с. Цвітоха, сільської бібліотеки с. Кам`янка.
Рішенням 27-ої сесії Цвітоської сільської ради VІІ скликання від 06.11.2017 № 1 схвалено проект рішення сільської ради "Про добровільне об`єднання територіальних громад" про об`єднання сіл Цвітоха, Кам`янка, Ташки Цвітоської сільської ради в Улашанівську сільську об`єднану територіальну громаду. Доручено Улашанівському сільському голові звернутися з поданням до Хмельницької обласної державної адміністрації про утворення Улашанівської сільської об`єднаної територіальної громади. Затверджено План організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад. 
Розпорядженням Хмельницької обласної державної адміністрації від 29.03.2018 № 337/2018-р "Про затвердження висновку на відповідність проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України", затверджено висновок на відповідність Конституції та законам України проектів рішень Бачманівської, Волицької, Жуківської, Іванівської, Марачівської, Миньковецької, Ногачівської, Улашанівської, Цвітоської сільських рад Славутського району "Про добровільне об`єднання територіальних громад" щодо добровільного об`єднання територіальних громад сіл Бачманівка Бачманівської, Волиця, Губельці Волицької, Жуків Жуківської, Іванівка, Пузирки Іванівської, Марачівка Марачівської, Миньківці, Романіни, Шевченко Миньковецької, Ногачівка, Дятилівка Ногачівської, Улашанівка, Вачів, Перемишель Улашанівської, Цвітоха, Кам`янка, Ташки Цвітоської сільських рад Славутського району в Улашанівську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селі Улашанівка Славутського району. 
Рішенням 32-ої сесії Цвітоської сільської ради VІІ скликання від 15.05.2018 № 1 «Про добровільне об`єднання територіальних громад», ураховуючи висновок Хмельницької обласної державної адміністрації, затверджений розпорядженням голови Хмельницької обласної державної адміністрації від 29.03.2018 № 337/2018-р, вирішено об`єднатися з Улашанівською сільською територіальною громадою села Улашанівка Славутського району Хмельницької області в Улашанівську сільську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селі Улашанівка.
Постановою Центральної виборчої комісії від 12.10.2018 № 156 призначено на 23.12.2018 перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів, у тому числі Улашанівської сільської об`єднаної територіальної громади.
Вважаючи протиправними спірні рішення відповідача, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом. 
VII. ПОЗИЦІЯ СЬОМОГО АПЕЛЯЦІЙНОГО АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДУ
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Оскільки рішення суду першої інстанції оскаржується в частині відмови в задоволенні позовних вимог, а тому апеляційний суд не надає правової оцінки постанові суду першої інстанції в частині скасування рішення 14-ої сесії Цвітоської сільської ради VII скликання №4 від 04.11.2016 про визнання таким, що втратило чинність як не реалізоване рішення 51-ої сесії VI скликання Цвітоської сільської ради №1 від 05.08.2015 "Про добровільне об`єднання територіальних громад".
Апеляційний суд погоджується з висновками суду першої інстанції про відмову в скасуванні  рішення 27-ої сесії Цвітоської сільської ради VII скликання №1 від 06.11.2017, яким схвалено проект рішення сільської ради "Про добровільне об`єднання територіальних громад" про об`єднання сіл Цвітоха, Кам`янка, Ташки Цвітоської сільської ради в Улашанівську сільську об`єднану територіальну громаду та рішення 32-ої сесії Цвітоської сільської ради VII скликання №1 від 15.05.2018 "Про добровільне об`єднання територіальних громад", яким вирішено об`єднатися з Улашанівською сільською територіальною громадою села Улашанівка Славутського району в Улашанівську сільську об`єднань територіальну громаду з адміністративним центром в с.Улашанівка за такими доводами.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною 1 ст. 140 Конституції України передбачено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Згідно з ч. 3 ст. 24 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі – Закон № 280/97-ВР) органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим – також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
За приписами ст. 2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
За ст. 146 Конституції України, інші питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом.
Відповідно до ст. 6 Закону № 280/97-ВР первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.
Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.
Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст регулюються Законом України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" №157-VIII.
Відповідно до статті 2 Закону №157-VIII добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.
Згідно ч.1 ст.3 Закону №157-VIII, суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.
Частиною 1 ст. 4 Закону №157-VIII встановлено, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов:
1) у складі об`єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування;
2) територія об`єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об`єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об`єдналися;
3) об`єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області;
4) при прийнятті рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об`єднаної територіальної громади;
5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об`єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об`єднання.
Адміністративним центром об`єднаної територіальної громади визначається населений пункт (село, селище, місто), який має розвинуту інфраструктуру і, як правило, розташований найближче до географічного центру території об`єднаної територіальної громади (частина друга статті 4 Закону №157-VIII).
Відповідно до вимог статті 5 Закону №157-VIII ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: сільський, селищний, міський голова; не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).
Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.
Порядок підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад регулюється статтею 6 Закону №157-VIII, відповідно до якої сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.
За приписами ч. 2 ст. 6 Закону №157-VIII сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.
Згідно з ч. 3 ст. 6 Закону №157-VIII у разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію. Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об`єднується. Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об`єднання територіальних громад.
Частиною 4 ст. 6 Закону №157-VIII передбачено, що спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.
Отже, вказаними нормами визначено певну процедуру (вчинення дій), які проводяться органами місцевого самоврядування у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст (дискреційні повноваження), які оформлюються прийняттям відповідних рішень.
Так, черговим етапом в процедурі добровільного об`єднання територіальних громад є надання висновку місцевими державними адміністраціями про відповідність проєкту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України.
Вимоги до проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад є загальними і визначені статтею 7 Закону №157-VIII.
Частиною 2 ст. 7 Закону №157-VIII встановлено, що сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проєктів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад. Питання про схвалення проєкту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.
Згідно з ч. 3 ст. 7 Закону №157-VIII схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.
Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.
У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад.
У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.
З системного аналізу наведених норм права слідує висновок, що сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад, питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення. При цьому, термін "громадське обговорення" конкретизується як громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю. 
Зазначене узгоджується з приписами статті 8 Закону № 280/97-ВР, згідно з якою рішення загальних зборів громадян враховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльності.
Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.
Відповідно до Порядку проведення громадських обговорень з питань добровільного об`єднання територіальних громад, затверджених рішенням ХХІІІ сесії Цвітоської сільської ради № 23 від 03.08.2017, цей порядок визначає механізм проведення громадського обговорення та основні вимоги до його організації. 
Пунктом 3 зазначеного Порядку встановлено, що організатори громадського обговорення самостійно визначають форми його проведення, виходячи з необхідності залучення якомога більшої кількості заінтересованих учасників та власних організаційних можливостей. 
Згідно пункту 4 Порядку забезпечення участі у громадських обговореннях цільових груп та всіх потенційно зацікавлених сторін можна досягти шляхом інформування їх у будь-який доступний спосіб, зокрема, за допомогою розміщення оголошень.
У постанові Верховного Суду від 10.09.2020 у справі № 320/1167/19, серед іншого, ВС зазначив таке: <…> законодавець виділяє такі обов`язкові умови для ініціювання процесу приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади:
1) об`єднана територіальна громада про приєднання до якої було висловлено ініціативу, має бути визнана спроможною у порядку, встановленому частиною четвертою статті 9 цього Закону;
2) територія сільської, селищної територіальної громади має бути суміжною із територією об`єднаної територіальної громади, до якої вони бажають приєднатися;
3) таке приєднання має відбуватися відповідно до перспективного плану формування територій області.
Крім того, колегія судів зазначає, що дотримання встановленого порядку громадських слухань безумовно має бути забезпечено (адже це передумова для обговорення питання про добровільне об`єднання за місцевою ініціативою на сесії ради), так само як має бути враховано думку територіальної громади щодо об`єднання з іншою територіальною громадою. Але якщо йдеться про вирішення спору про скасування рішення сільської, селищної ради як протиправного, то зосередити увагу потрібно насамперед на законності рішення відповідної ради у вимірі юридично значимих обставин/умов, за яких його ухвалено та вимог законодавства (щодо порядку прийняття рішення сільською, селищною радою).
З матеріалів справи вбачається, що сільським головою забезпечено вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та направлено звернення до депутатів та громади Цвітоської сільської ради від 15.09.2016 №363 щодо приєднання Цвітоської сільської ради до Улашанівської сільської ради.
Так, Цвітоською сільською радою було повідомлено про громадські слухання 24.09.2017  в приміщенні школи с. Цвітоха, шляхом розміщення оголошень на території с. Цвітоха.
24.09.2017 в школі с. Цвітоха проведені громадські слухання, на яких здійснено обговорення ініціативи Улашанівської сільської ради про добровільне об`єднання територіальних громад. За результатами громадських слухань жителі села вирішили підтримати ініціативу Улашанівської сільської ради про добровільне об`єднання громад з центром в с. Улашанівка. 
При цьому факт зібрання та проведення обговорення не заперечується сторонами. А також підтверджується показами свідків ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , які були допитанні судом першої інстанції, і які пояснили, що у селі Цвітоха були розвішані оголошення про проведення громадських слухань 24.09.2017, що відбулися в приміщенні школи. Вказали, що реєстрація учасників громадських слухань не відбувалася. Учасниками громадських слухань підтримано ініціативу Улашанівської сільської ради про добровільне об`єднання громад з центром в с. Улашанівка. 
Водночас посилання позивача на недотримання процедури проведення громадського обговорення  через неопублікування повідомлення в засобах масової інформації та нездійснення реєстрації учасників громадського обговорення, є безпідставними, оскільки Порядком проведення громадських обговорень з питань добровільного об`єднання територіальних громад не встановлено такого обов`язку для відповідача.
Так, відповідно до частини одинадцятої статті 59 Закону №280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.
Частиною третьою статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" передбачено, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
Разом з тим, вирішуючи питання щодо наявності підстав для скасування оскаржуваних рішення Біжівської сільської ради, доцільно звернути увагу, що статтею 24 Закону України "Про доступ до публічної інформації" визначена відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації - її несуть особи, винні у вчиненні таких порушень, зокрема, неоприлюднення інформації відповідно до статті 15 цього Закону.
Таким чином, Законом України "Про доступ до публічної інформації" визначено, що неоприлюднення інформації відповідно до статті 15 цього Закону  є підставою для притягнення винної особи до відповідальності. Проте, це не є підставою для скасування оскаржених рішень згідно Закону України "Про доступ до публічної інформації".
Отже, порушення порядку оприлюднення проекту рішення та самого рішення про добровільне об`єднання територіальних громад ради не може бути підставою для скасування такого рішення (правова позиція висловлена Верховним Судом у поставі від 12.03.2020  у справі №278/3142/16-а та від 07.10.2020 у справі № 1840/3774/18).
Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що відповідачем дотримано процедуру прийняття рішення 27-ої сесії Цвітоської сільради VІІ скликання від 06.11.2017 № 1 "Про схвалення проекту рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад", інших підстав для скасування спірного рішення немає, а тому в задоволенні позову в цій частині слід відмовити.
Стосовно твердження позивача щодо недотримання суміжності територіальних громад Цвітоської сільської ради та Улашанівської сільської ради при прийнятті рішення 32-ої сесії Цвітоської сільської ради VII скликання №1 від 15.05.2017 "Про добровільне об`єднання територіальних громад", яким вирішено об`єднатися з Улашанівською сільською територіальною громадою села Улашанівка Славутського району в Улашанівську сільську об`єднань територіальну громаду з адміністративним центром в с.Улашанівка, апеляційний суд зазначає таке.
Статтею 3 Закону №157-VIII визначено, що суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.
Матеріалами справи підтверджується, що Цвітоська сільська рада межує з сільськими радами, що об`єдналися в Улашанівську сільську об`єднану територіальну громаду, зокрема, з територією Улашанівської сільської ради та колишньої Миньковецької сільської ради, а тому, доводи позивача щодо відсутності суміжності територіальних громад Цвітоської сільської ради та Улашанівської сільської ради є безпідставними.
Окрім цього, рішення 32-ої сесії Цвітоської сільської ради VII скликання №1 від 15.05.2017 "Про добровільне об`єднання територіальних громад", яким вирішено об`єднатися з Улашанівською сільською територіальною громадою села Улашанівка Славутського району в Улашанівську сільську об`єднань територіальну громаду з адміністративним центром в с.Улашанівка є реалізованим. В об`єднаній територіальній громаді пройшли вибори під час яких громада визначилась з головою та депутатами об`єднаного органу самоврядування. 
Разом з тим, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 12.06.2020 №  727/р "Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Хмельницької області" відповідно до абзацу першого пункту 7-1 розділу V "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено адміністративні центри та затверджено території територіальних громад Хмельницької області, і зокрема Улашанівську ОТГ. 
Доказів про оскарження чи скасування зазначеного розпорядження КМ України матеріали справи не містять, а тому воно є законним, і підтверджує факт цілісності та законності утвореної Улашанівської ОТГ.
Таким чином, колегія суддів зазначає, що відповідач приймаючи  рішення 27-ої сесії Цвітоської сільської ради VII скликання №1 від 06.11.2017, яким схвалено проект рішення сільської ради "Про добровільне об`єднання територіальних громад" про об`єднання сіл Цвітоха, Кам`янка, Ташки Цвітоської сільської ради в Улашанівську сільську об`єднану територіальну громаду та рішення 32-ої сесії Цвітоської сільської ради VII скликання №1 від 15.05.2018 "Про добровільне об`єднання територіальних громад", яким вирішено об`єднатися з Улашанівською сільською територіальною громадою села Улашанівка Славутського району в Улашанівську сільську об`єднань територіальну громаду з адміністративним центром в с.Улашанівка діяв на підставі, у межах та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України, з використанням повноважень з метою, з якою це повноваження надано, а відтак, позовні вимоги про їх скасування є безпідставними.
VIII. ВИСНОВКИ ЗА РЕЗУЛЬТАТАМИ РОЗГЛЯДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ.
Отже, колегія суддів апеляційної інстанції вважає, що суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, щодо часткового задоволення позовних вимог.
Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду першої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права. 
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення – без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд 
П О С Т А Н О В И В :
апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а  рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 01 жовтня 2020 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Головуючий	 	 	Ватаманюк Р.В.	
 	 	 	 	
Судді	 	   	Полотнянко Ю.П.    Драчук Т. О.