ПОСТАНОВА
Іменем України
08 лютого 2021 року 
Київ
справа №460/3525/20
адміністративні провадження №К/9901/32500/20, №К/9901/32733/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Прикарпатзахідтранс» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправними та скасування постанов про проведення позапланової виїзної перевірки та щодо попередження про необхідність усунення порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з транспортування нафти, нафтопродуктів магістральним трубопроводом, за касаційними скаргами Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду у складі судді Щербакова В.В. від 03.08.2020 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Шавеля Р.М., Улицького В.З., Кузьмича С.М. від 17.11.2020, рішення Рівненського окружного адміністративного суду у складі судді Щербакова В.В. від 13.08.2020 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Шавеля Р.М., Улицького  В.З., Кузьмича С.М. від 17.11.2020,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.          У травні 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Прикарпатзахідтранс» (далі по тексту також ТОВ «Прикарпатзахідтранс», Товариство, позивач) звернулося з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі по тексту також НКРЕКП, Національна комісія), в якому, з урахуванням заяви про збільшення розміру позовних вимог, просило визнати протиправними та скасувати постанови від 29.04.2020 №892 «Про проведення позапланової виїзної перевірки ТОВ «Прикарпатзахідтранс», а також від 09.07.2020 №1287 «Попередження про необхідність усунення ТОВ «Прикарпатзахідтранс» порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з транспортування нафти, нафтопродуктів магістральним трубопроводом» (далі по тексту також спірні постанови).
2.          Позивач аргументував свій позов тим, що всупереч Регламенту Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого постановою НКРЕКП від 06.12.2016 №2133, на засіданні комісії 29.04.2020, на якому прийнято оскаржувану постанову №892 від 29.04.2020, будь-які питання, які стосуються товариства з обмеженою відповідальністю «Прикарпатзахідтранс» не були розглянуті. 
3.          Також позивач вказував на те, що не може бути підставою для проведення позапланових перевірок ліцензіатів на предмет порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з транспортування нафти, нафтопродуктів магістральним трубопроводом відповідне звернення Національного антикорупційного бюро України до Національної комісії. 
4.          Крім того, позивач стверджував про помилковість встановлення порушень відповідачем Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з транспортування нафти, нафтопродуктів магістральним трубопроводом, оскільки такі Ліцензійні умови не містять вимоги наявності права власності на магістральний трубопровід.
5.           31.07.2020 Товариство з обмеженою відповідальністю "Прикарпатзахідтранс" звернулося до суду з заявою про забезпечення позову, у якій позивач просив суд забезпечити адміністративний позов шляхом:
-          зупинення дії оскаржуваної постанови відповідача №1287 від 09.07.2020 до вирішення спору по суті;
-          заборони відповідачу вчиняти дії: щодо призначення та проведення позапланової виїзної перевірки позивача на предмет перевірки виконання рішень відповідача щодо усунення порушень вимог законодавства, прийнятих за результатами планових або позапланових перевірок; щодо зупинення дії ліцензії позивача, виданої постановою відповідача №1441 від 27.12.2017, анулювання ліцензії позивача, виданої постановою відповідача №1441 від 27.12.2017.
6.          В обґрунтуванні вимог вищенаведеної зави зазначалось, що невжиття заходів забезпечення позову, на думку заявника, унеможливить реальне виконання рішення суду у випадку, якщо його буде ухвалено на його користь, та зробить неможливим ефективний захист порушених прав позивача, оскільки строки на усунення недоліків, встановлених у постанові відповідача №1287 від 09.07.2020, спливають значно раніше ніж може набути законної сили рішення у даній справі, з огляду на строки розгляду справи, встановлені Кодексом адміністративного судочинства України. На думку позивача реалізація постанови відповідача №1287 від 09.07.2020 призведе до зупинення господарської діяльності позивача, звільнення його працівників та понесення товариством значних збитків.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
7.          Ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 03.08.2020, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.11.2020, заяву Товариства про забезпечення позову задоволено частково. Вжито заходи забезпечення позову зупиненням дії постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, №1287 від 09.07.2020 «Попередження про необхідність усунення ТОВ «Прикарпатзахідтранс» порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з транспортування нафти, нафтопродуктів магістральним трубопроводом». У задоволенні решти вимог заяви відмовлено.
8.          Постановляючи таку ухвалу, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що до моменту набуття законної сили рішенням у даній справі, відповідач, починаючи з 10.08.2020, за наслідками реалізації оскаржуваної постанови №1287 від 09.07.2020 «Попередження про необхідність усунення ТОВ «Прикарпатзахідтранс» порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з транспортування нафти, нафтопродуктів магістральним трубопроводом» може прийняти рішення про зупинення дії, а в подальшому - про анулювання дії ліцензії позивача на право провадження господарської діяльності з транспортування нафтопродуктів магістральним трубопроводом.
9.          При розгляді вищевказаної заяви суди попередніх інстанцій також взяли до уваги те, що згідно з довідкою №967/08 від 16.07.2020 станом на 08.07.2020 у нафтопродуктопроводі позивача на транспортуванні обліковується дизельне паливо в кількості 129 296,407 тон, митна вартість якого становить 1 457 573 394,49 гривень. Зазначене паливо є власністю контрагентів. Відповідно до довідки №969/08 від 16.07.2020 станом на 01.07.2020 штат позивача складає 561 працівник. Згідно з довідкою №958/08 від 16.07.2020 за період провадження ліцензованої діяльності на основі Ліцензії з транспортування нафтопродуктів №1441 від 27.12.2017 позивач сплатив до бюджету рентної плати за транспортування нафтопродуктів у сумі 80 848 700 гривень. Відповідно до витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, основним видом діяльності позивача є «49.50 Трубопровідний транспорт».
10.          Враховуючи викладене, суди дійшли висновку, що реалізація постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг №1287 від 09.07.2020 може мати наслідком зупинення дії господарської діяльності Товариства з обмеженою відповідальністю «Прикарпатзахідтранс» та подальшої неможливості завершення транспортування нафтопродуктів та видачі їх контрагентам, скорочення штату працівників підприємства, неналежного забезпечення надійності об`єктів транспортування (зберігання) нафтопродуктів з метою уникнення техногенної катастрофи.
11.          Таким чином, згідно з викладеною у оскаржуваних судових рішеннях позицією судів першої та апеляційної інстанцій, невжиття заходів забезпечення позову зупиненням дії постанови №1287 від 09.07.2020 «Попередження про необхідність усунення ТОВ «Прикарпатзахідтранс» порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з транспортування нафти, нафтопродуктів магістральним трубопроводом» істотно ускладнить ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду.
12.          Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 13.08.2020. залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.11.2020, позов задоволено частково. Визнано протиправною та скасовано постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, №1287 від 09.07.2020 «Попередження про необхідність усунення ТОВ «Прикарпатзахідтранс» порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з транспортування нафти, нафтопродуктів магістральним трубопроводом». В частині визнання протиправною та скасування постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, №892 від 29.04.2020 «Про проведення позапланової виїзної перевірки Товариства з обмеженою відповідальністю «Прикарпатзахідтранс»» відмовлено. Вирішено питання про розподіл судових витрат.
13.          Висновки судів попередніх інстанцій про наявність підстав для часткового задоволення позову ґрунтуються на тому, що у листі Національного антикорупційного бюро України від 02.03.2020 №04-199/8564, в порушення вимог частини другої статті 19-2 Закону України від 14.10.2014 №1698-VII «Про Національне антикорупційне бюро України» не вказано, яким чином проведення позапланової перевірки позивача може запобігти та протидіяти кримінальним правопорушенням, віднесеним до підслідності цього правоохоронного органу. За таких умов, як відзначено у оскаржуваних судових рішеннях, не зрозуміло, яким чином проведення позапланової перевірки позивача на предмет дотримання вимог Ліцензійних умов, запобігає і протидіє заволодінню майном, а тому суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що у відповідача були відсутні підстави для проведення позапланової виїзної перевірки позивача, передбачені частиною другою статті 19-2 Закону України від 14.10.2014 №1698-VII «Про Національне антикорупційне бюро України».
14.          Окрім цього, суди попередніх інстанцій зазначили, що «перевірка достовірності наданих Регулятору даних у звітності або в інших документах» і «перевірка щодо дотримання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності» є окремими і різними підставами для проведення позапланової виїзної перевірки. З посиланням на пункт 5 частини сьомої статті 19 Закону України від 22.09.2016 №1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», відповідач оскаржуваною постановою №892 від 29.04.2020 де-факто призначив перевірку з підстав, передбачених пунктом 3 цієї ж частини вищевказаної статті зазначеного вище Закону, оскільки тільки даний пункт передбачає проведення позапланової виїзної перевірки з питань дотримання суб`єктом природної монополії ліцензійних умов. Разом з тим, суди констатували, що в матеріалах справи відсутні докази про наявність звернень суб`єктів господарювання та споживачів до відповідача, що є підставою для призначення позапланової виїзної перевірки відповідно до пункту 5 частини сьомої статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг».
15.          Суди попередніх інстанцій зауважили й про те, що формулювання предмету перевірки в постанові №892 від 29.04.2020 «у частині питань, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу» суперечить таким принципам діяльності відповідача як відкритість і прозорість, прогнозованість прийняття рішень, оскільки таке формулювання не дає можливості встановити межі повноважень представників відповідача під час проведення перевірки, та реальні причини її проведення.
16.          Враховуючи викладене, суд прийшов до висновку, що незаконність проведення позапланової виїзної перевірки ТОВ «Прикарпатзахідтранс» на підставі постанови №892 від 29.04.2020 має наслідком протиправність винесення Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг постанови №1287 від 09.07.2020 «Попередження про необхідність усунення ТОВ «Прикарпатзахідтранс» порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з транспортування нафти, нафтопродуктів магістральним трубопроводом», у зв`язку з чим, постанова №1287 від 09.07.2020 прийнята не у спосіб та не в порядку, що передбачені чинним законодавством України.
17.          Суди першої та апеляційної інстанцій також звернули у вагу на те, що  постанову №1287 від 09.07.2020 відповідач прийняв поза межами процесуальних строків для прийняття відповідного рішення суб`єкта владних повноважень, оскільки законодавство не передбачає поновлення або ж продовження строку застосування санкції, передбаченого частиною одинадцятою статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг».
18.          Підсумовуючи вищенаведене, суди дійшли висновку про наявність підстав для задоволення позовної вимоги про визнання протиправною та скасування постанови відповідача від 09.07.2020 №1287, оскільки таке рішення суб`єкта владних повноважень прийняте не у спосіб та не в порядку, визначених законом, без урахування усіх обставин, що мають значення для його прийняття, та з порушенням строків прийняття відповідного рішення.
19.          Відмовляючи у задоволенні позову в частині вимог, які стосувались постанови №892 від 29.04.2020, суди попередніх інстанцій, з посиланням на правові висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 21.02.2020 у справі №826/17123/18, дійшли висновку про те, що оскільки відповідачем була проведена перевірка на підставі спірної постанови і за наслідками такої перевірки прийнято рішення про застосування санкцій до позивача, то постанову №892 від 29.04.2020, як акт індивідуальної дії, реалізовано її застосуванням, а тому її оскарження після допуску позивачем посадових осіб відповідача до проведення перевірки не є належним способом захисту прав позивача, позаяк наступне скасування постанови про проведення перевірки не може призвести до відновлення порушеного права. Належним способом захисту порушеного права позивача у такому випадку, на переконання судів попередніх інстанцій, є саме оскарження постанови про застосування санкції №1287 від 09.07.2020, прийнятої за результатами поведеної відповідачем перевірки.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
20.          Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями в частині задоволених позовних вимог і в частині задоволених вимог заяви про забезпечення позову, Національною комісією подані касаційні скарги, в яких остання, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та відмовити у задоволенні позову і заяви про забезпечення позову в повному обсязі.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
21.          Відповідно до встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи, на підставі ліцензії, виданої постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг №1441 від 27.12.2017, позивач надає послуги з транспортування нафтопродуктів магістральним трубопроводом.
22.           02.03.2020 Національне антикорупційне бюро України (далі по тексту також НАБУ) звернулось до відповідача з листом №04-199/8564, в якому повідомило, що НАБУ здійснюється досудове розслідування у кримінальному провадженні №52017000000000752 за ознаками кримінальних правопорушень, передбачених частини п`ятої статті 191, частини третьої статті 368 Кримінального кодексу України, за фактом заволодіння майном службовими особами компанії «Прикарпатзахідтранс» спільно зі службовими особами держави Україна, службовими особами Російської Федерації. У листі №04-199/8564 від 02.03.2020 НАБУ просило відповідача: 
-          ініціювати проведення позапланової перевірки дотримання ліцензійних умов суб`єктом господарювання ТОВ «Прикарпатзахідтранс» на предмет наявності у власності Товариства засобу провадження господарської діяльності - магістрального трубопроводу; 
-          за наслідками перевірки, розглянути питання анулювання ліцензії на право провадження господарської діяльності з транспортування нафтопродуктів магістральним трубопроводом виданої ТОВ «Прикарпатзахідтранс» на підставі постанови НКРЕКП від 27.12.2017 №1441.
23.           29.04.2020 відповідач прийняв постанову №892 «Про проведення позапланової виїзної перевірки ТОВ «ПРИКАРПАТЗАХІДТРАНС». На підставі пункту п`ятого частини сьомої статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (перевірка достовірності наданих Регулятору даних у звітності або в інших документах) відповідач постановив: провести позапланову виїзну перевірку дотримання ТОВ «ПРИКАРПАТЗАХІДТРАНС» Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з транспортування нафти, нафтопродуктів магістральним трубопроводом, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 №202, у частині питань, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу.
24.          Згідно посвідчення на проведення позапланової виїзної перевірки №180 від 07.05.2020, з 19.05.2020 по 01.06.2020 було проведено позапланову виїзну перевірку позивача щодо дотримання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з транспортування нафти, нафтопродуктів магістральним трубопроводом, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 №202.
25.          За результатами перевірки відповідач склав акт №144 від 01.06.2020, згідно якого під час перевірки виявлено таке порушення вимог законодавства: порушено пункт 1 глави 4 Ліцензійних умов у частині обов`язку провадити ліцензовану діяльність за умови наявності у ліцензіата у власності або користуванні, або господарському віданні магістрального трубопроводу для транспортування нафти, нафтопродуктів, розташованого у місці провадження діяльності.
26.          За результатами розгляду акта перевірки №144 від 01.06.2020 відповідач прийняв постанову №1287 від 09.07.2020, якою попередив ТОВ «Прикарпатзахідтранс» про необхідність усунення до 10.08.2020 порушення пункту 1 глави 4 Ліцензійних умов, надавши до НКРЕКП документальне підтвердження наявності у ліцензіата у власності або користуванні, або господарському віданні магістрального трубопроводу.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
27.          Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, поданої на судові рішення, якими вирішено заяву Товариства про забезпечення позову, скаржник посилається на те, що Верховним Судом не висловлювалося правових позицій щодо наявності підстав для забезпечення позову, де предметом оскарження є індивідуальний акт - постанова НКРЕКП, якою до суб`єкта господарювання застосовано санкції у вигляді попередження про необхідність усунення порушень Ліцензійних умов.
28.          Вказуючи на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, при вирішенні ними питання стосовно забезпечення цього позову за клопотанням позивача, Національна комісія звертає увагу на те, що Товариство, подаючи заяву про збільшення позовних вимог, фактично змінило предмет і підстави позову, що не допускається процесуальним законом і свідчить про наявність підстав для звернення з окремим позовом, а тому така заява, на думку скаржника, підлягала поверненню. Проте, заяву про збільшення позовних вимог Товариства було не тільки не повернуто заявникові, а й вжито заходи забезпечення позову за збільшеними позовними вимогами, що, на переконання Національної комісії, є порушенням норм процесуального права.
29.          Скаржник також наполягає на тому, що у даному конкретному випадку у судів попередніх інстанцій не було передбачених статтями 150 та 151 Кодексу адміністративного судочинства України підстав для забезпечення цього позову, з огляду на відсутність у заяві Товариства жодних аргументів, які б могли свідчити про наявність ознак очевидної протиправності спірної постанови. При цьому, прийнявши оскаржувані судові рішення, суди попередніх інстанцій втрутились у дискреційні повноваження відповідача, позбавивши НКРЕКП можливості виконувати свої контрольні функції і унеможливили в майбутньому вимагати від ТОВ «Прикарпатзахідтранс» усунення порушень Ліцензійних умов до 10.08.2020, позаяк така вимога буде прострочена.
30.          У касаційній скарзі, окрім іншого, стверджується, що мотивувальна частина оскаржуваної ухвали суду першої інстанції, якою частково задоволено заяву Товариства про забезпечення цього позову, взагалі не містить посилань на наявність належних та переконливих доказів існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди інтересам заявника і так само не містить належного обґрунтування висновків про те, що до вирішення цієї справи судом захист прав та інтересів позивача стане неможливим, або для їх відновлення доведеться докласти значних зусиль.
31.          Не погоджується скаржник й з висновками судів першої та апеляційної інстанції про те, що Національна комісія обов`язково у майбутньому має зупинити, а потім анулювати ліцензію, видану позивачу, оскільки зупинення ліцензії можливо здійснити виключно після проведення ще однієї перевірки, однак беззаперечні докази наміру проведення такого контрольного заходу відповідачем у матеріалах справи відсутні.
32.          До того ж, як стверджував сам позивач, у його власності перебуває магістральний трубопровід, щодо якого подавались документи при видачі йому ліцензії, а тому, на переконання скаржника, виконання оскаржуваної у цій справі постанови, якою Товариство попереджено про необхідність усунення порушень Ліцензійних умов, не спричинить зазначених заявником і вказаних у оскаржуваних судових рішень негативних для ПАТ «Прикарпатзахідтранс» наслідків.
33.          У касаційній скарзі, поданій на судові рішення, ухвалені судами першої та апеляційної інстанцій по суті спору, Національна комісія також зазначає, що суд не мав підстав для розгляду позовних вимог, заявлених Товариством з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, оскільки така заява фактично змінювала предмет і підстави цього позову, що не допускається процесуальним законом, у зв`язку з чим вважає, що вимога про визнання протиправною та скасування спірної постанови НКРЕКП щодо застосування до позивача санкцій, не могла бути прийнята до розгляду і підлягала поверненню позивачеві.
34.          Національна комісія у своїй касаційній скарзі посилається й на те, що судами попередніх інстанцій не враховано наявної правозастосовчої практики, зокрема, правових позицій, висловлених у постанові Верховного Суду України від 24.12.2010 у справі №21-25а10, та постановах Верховного Суду від 21.02.2020 у справі №826/7123/18, від 04.06.2020 у справі №820/1685/17 про те, що саме на етапі допуску до виїзної перевірки суб`єкт господарської діяльності може поставити питання про необґрунтованість її призначення, проведення, реалізувавши своє право на захист від безпідставного здійснення податкового контролю щодо себе, а допуск до перевірки нівелює правові наслідки процедурних порушень, допущених контролюючим органом при призначенні перевірки.
35.          За наведеного, відповідач вважає, що суди попередніх інстанцій не повинні були надавати оцінку спірним правовідносинам і обставинам справи в частині підстав, які зумовили проведення Національною комісією проведення позапланової виїзної перевірки Товариства, а мали надати правову оцінку відображеним у акті такої перевірки висновкам по суті виявлених Регулятором порушень. У контексті зазначеного, скаржник акцентує увагу касаційного суду й на тому, що суди попередніх інстанцій, не визнаючи протиправною спірну постанову відповідача про призначення перевірки, визнали протиправною і скасували постанову Регулятора, прийняту за наслідками такої перевірки, що саме по собі свідчить про суперечливий характер висновків, викладених в оскаржуваних судових рішеннях, і додатково вказує на їх незаконність та необхідність скасування.
36.          Стверджує відповідач і про те, що ним не було допущено порушення процедури прийняття спірної постанови від 29.04.2020 №892 «Про проведення позапланової виїзної перевірки ТОВ «Прикарпатзахідтранс», оскільки таке рішення було прийнято шляхом голосування за це питання необхідною кількістю голосів. Результати голосування відображені у протоколі засідання Національної комісії, яке проводилось у формі відкритого слухання, і такий документ перебуває у відкритому доступі на офіційному веб-сайті НКРЕКП.
37.          Касаційна скарга містить мотиви, у яких висловлюється незгода з висновками судів попередніх інстанцій стосовно відсутності підстав для призначення виїзної перевірки Товариства на підставі відповідного звернення НАБУ.
38.          Обґрунтовуючи таку позицію, відповідач зазначає про те, що Закон України «Про Національне антикорупційне бюро України» надає цьому правоохоронному органу право та закріплює обов`язок за державними органами, що здійснюють державний контроль за дотриманням фізичними та юридичними особами законодавства України, з метою запобігання та протидії кримінальним правопорушенням, віднесеним до підслідності Національного бюро, проводити перевірки за зверненням Бюро.
39.          У зв`язку з наведеним, Національна комісія вважає, що оскаржувані судові рішення не ґрунтуються на вимогах закону і йому суперечать.
40.          Серед обґрунтувань, які містяться у касаційній скарзі, відповідачем зазначено й про те, що суди попередніх інстанцій не встановили факт проведення виїзної перевірки Товариства на підставі пункту 3 частини сьомої статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг». 
41.          З цього приводу скаржник вказує, що і проект постанови, і сама постанова про проведення перевірки містить посилання на те, що вона прийнята відповідно до положень пункту 5 частини сьомої статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (перевірка достовірності наданих Регулятору даних у звітності або в інших документах).
42.          Національна комісія наполягає, що слід розрізняти підстави (тобто, причини здійснення заходу контролю, які передбачені частиною сьомою статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг») та предмет здійснення такої перевірки. Тому, на думку скаржника, якщо виникли обставини, за яких виникають сумніви у тому, що засоби провадження господарської діяльності ліцензіата не відповідають тим, які були зазначені у документах, доданих до заяви про отримання ліцензії, НКРЕКП зобов`язана це перевірити та може це зробити, перевіряючи дотримання вимог Ліцензійних умов, оскільки ними передбачений відповідний обов`язок, а отже  НКРЕКП має на це законодавчо передбачені підстави.
43.          Насамкінець, у касаційній скарзі відповідачем звертається увага на те, що недотримання строку притягнення до відповідальності не може слугувати самостійною підставою для звільнення суб`єкта господарювання від відповідальності за вчинення відповідного правопорушення й такий висновок відповідає правовій позиції, висловленій, зокрема, у постанові Верховного Суду від 03.04.2018 у справі №810/5546/15.
44.          У відзивах на касаційні скарги ТОВ «Прикарпатзахідтранс» висловлює незгоду з висловленими скаржником мотивами, оскільки вважає, що оскаржувані судові рішення ухвалені судами попередніх інстанцій з дотриманням норм матеріального та процесуального права, повністю узгоджуються з обставинами справи, які встановлені повно і всебічно, а також ґрунтуються на належних і допустимих доказах, досліджених у судових засіданнях.
45.          Зокрема, Товариство зазначає, що збільшення розміру позовних вимог у даному випадку відбулось у межах існуючих правовідносин сторін, які на той час вже були предметом судового спору, а тому вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про те, що, збільшуючи позовні вимоги, позивач не змінював предмета позову.
46.          Позивач також відзначає, що відмова у задоволенні позовних вимог в частині постанови, якою призначено проведення позапланової виїзної перевірки Товариства, з підстав неналежного способу захисту порушеного права, не спростовує факту протиправності такого рішення і відсутності визначених законом підстав для призначення і проведення перевірки.
47.          Погоджується позивач й з висновками судів попередніх інстанцій, що НАБУ може звертатись до державних органів з приводу проведення перевірок лише за умов дотримання вимог статті 19-2 Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України», який є спеціальним для цього правоохоронного органу. В іншому випадку таке звернення буде свідчити про порушення вимог статті 19 Конституції України і не може бути приводом для проведення заходу державного контролю.
48.          Товариство акцентує увагу й на тому, що фактично Національна комісія провела перевірку з інших підстав, аніж ті, з яких така перевірка нею ж призначалась, а тому проведення такого заходу державного контролю є протиправним і касаційна скарга цього не спростовує.
49.          На думку позивача, достовірність інформації, яка подається Регулятору, може оцінюватись лише на дату подання такої інформації, адже якщо після отримання ліцензії ліцензіат набув нові місця і засоби, де почав провадити ліцензовану діяльність, або ж відчужив певні місця і засоби, які вказував при отримання ліцензії, це може бути порушенням пункту 3 глави 2 Ліцензійних умов, однак жодним чином не пов`язано з поданням недостовірної інформації під час отримання ліцензії.
50.          У відзиві на касаційну скаргу Товариство, окрім вищенаведеного, також зазначає, що порушення строку застосовування до нього санкції, передбаченої Законом України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», у сукупності з іншими, встановленими судами попередніх інстанцій і підтверджених під час судового розгляду справи порушеннями, свідчить про протиправний характер спірної постанови НКРЕКП, при цьому, позивач звертає увагу, що такий строк не підлягає продовженню або поновленню.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
51.          Так, за змістом пункту 1 частини першої статті 2 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» Регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема, у сфері енергетики, окрім іншого - діяльності з транспортування нафти, нафтопродуктів та інших речовин трубопровідним транспортом.
52.          Регулятор здійснює державне регулювання шляхом, в тому числі, державного контролю та застосування заходів впливу (пункт 4 частини другої статті 3 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг»).
53.          Основними принципами діяльності Регулятора, згідно з статтею 4 вищевказаного Закону, є: 1) законність; 2) самостійність і незалежність у межах, визначених законом; 3) компетентність; 4) ефективність; 5) справедливість; 6) прогнозованість та своєчасність прийняття рішень; 7) адресність регулювання; 8) неупередженість та об`єктивність під час прийняття рішень; 9) відкритість і прозорість, гласність процесу державного регулювання; 10) недопущення дискримінації; 11) відповідальність за прийняті рішення.
54.          Функції та повноваження Регулятора визначені статтею 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», якою визначено, що для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор, зокрема: приймає обов`язкові до виконання рішення з питань, що належать до його компетенції (підпункт 1 частини першої цієї статті); контролює додержання ліцензіатами законодавства у відповідній сфері регулювання і ліцензійних умов провадження господарської діяльності та вживає заходів до запобігання порушенням ліцензійних умов; розглядає справи про порушення ліцензійних умов, а також справи про адміністративні правопорушення і за результатами розгляду приймає рішення про застосування санкцій, накладення адміністративних стягнень у випадках, передбачених законом, приймає у межах своєї компетенції рішення про направлення до відповідних державних органів матеріалів про виявлені факти порушення законодавства (підпункти 11, 12 частини першої цієї статті).
55.          Згідно з положеннями частин першої, другої статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.
56.          За змістом частин третьої, п`ятої, сьомої цієї вищенаведеної статті Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора. 
За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.
Підставою для проведення позапланової виїзної перевірки є:
1) подання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, письмової заяви про здійснення заходу державного контролю;
2) обґрунтоване звернення фізичної або юридичної особи про порушення суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, її законних прав;
3) обґрунтоване звернення суб`єктів господарювання та споживачів про порушення суб`єктом природної монополії законодавства з питань доступу до електричних/теплових/газових мереж та/або порушення ліцензійних умов;
4) перевірка виконання рішень Регулятора щодо усунення порушень вимог законодавства, прийнятих за результатами планових або позапланових перевірок;
5) перевірка достовірності наданих Регулятору даних у звітності або в інших документах.
Під час проведення позапланової виїзної перевірки з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для проведення позапланової перевірки, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні на проведення перевірки.
У разі виявлення під час проведення позапланової виїзної перевірки однорідних порушень або таких, що прямо випливають із питань, необхідність перевірки яких стала підставою для проведення позапланової перевірки, Регулятор має право перевіряти такі порушення із подальшим застосуванням до суб`єкта господарювання відповідальності, передбаченої законодавством.
57.          За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді:
1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень;
2) накладення штрафу;
3) зупинення дії ліцензії;
4) анулювання ліцензії.
За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до посадових осіб суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати адміністративні стягнення.
У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор у 30-денний строк з дня складення акта перевірки розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив (частини друга, третя статті 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг»).
58.          Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 16.02.2017 №202 затверджено Ліцензійні умови провадження господарської діяльності з транспортування нафти, нафтопродуктів магістральним трубопроводом, які встановлюють вичерпний перелік документів, які додаються до заяви про отримання ліцензії на провадження господарської діяльності з транспортування нафти, нафтопродуктів магістральним трубопроводом (далі - ліцензована діяльність), а також визначають вичерпний перелік вимог, обов`язкових для виконання під час провадження ліцензованої діяльності (пункт 1.1 глави 1 цих Ліцензійних умов).
59.          Підпунктом 4 пункту 1.5 розділу 1 вищевказаних Ліцензійних умов визначено, що до заяви про отримання ліцензії здобувачем ліцензії додаються такі документи, зокрема, копії документів, що підтверджують наявність у власності, користуванні або господарському віданні здобувача ліцензії магістрального трубопроводу для транспортування нафти, нафтопродуктів.
60.          Під час провадження ліцензованої діяльності ліцензіат повинен дотримуватися таких організаційних вимог, зокрема: повідомляти НКРЕКП про всі зміни даних, які були зазначені в його документах, що додавалися до заяви про отримання ліцензії, не пізніше одного місяця з дня настання таких змін; провадити ліцензовану діяльність лише за допомогою засобів та за місцем провадження господарської діяльності ліцензіата, зазначених у документах, що додаються до заяви про отримання ліцензії (з урахуванням змін до документів, поданих ліцензіатом до НКРЕКП; пункти 2, 3 глави 2 Ліцензійних умов).
61.           Главою 4 Ліцензійних умов встановлені технологічні вимоги до провадження ліцензованої діяльності, зокрема, під час провадження ліцензованої діяльності ліцензіат повинен дотримуватися таких технологічних вимог: провадити ліцензовану діяльність за умови наявності у ліцензіата у власності або користуванні, або господарському віданні магістрального трубопроводу для транспортування нафти, нафтопродуктів, розташованого у місці провадження діяльності (пункт 1 цієї глави Ліцензійних умов).
62.          Також, за змістом статті 19-2 Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України» Національне бюро взаємодіє з Національним банком України, Фондом державного майна України, Антимонопольним комітетом України, Національним агентством з питань запобігання корупції, органами Державної прикордонної служби, органами державної податкової і митної служби, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення (далі - спеціально уповноважений орган виконавчої влади з питань фінансового моніторингу), та іншими державними органами.
63.          Національний банк України, Антимонопольний комітет України, Фонд державного майна України, орган державного фінансового контролю в Україні, Національне агентство з питань запобігання корупції, а також інші державні органи, що здійснюють державний контроль за дотриманням фізичними та юридичними особами законодавства України, з метою запобігання та протидії кримінальним правопорушенням, віднесеним до підслідності Національного бюро, зобов`язані:
1) передавати Національному бюро одержувані при здійсненні контрольних функцій і аналізі інформації, що надходить, відомості, що можуть свідчити про кримінальні правопорушення або використовуватися для попередження, виявлення, припинення і розслідування кримінальних правопорушень, віднесених законом до підслідності Національного бюро;
2) за зверненням Національного бюро проводити у межах своєї компетенції ревізії, перевірки та інші дії щодо контролю за дотриманням законодавства України фізичними та юридичними особами.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
64.          З аналізу вищенаведених правових норм законодавства, яким урегульовані спірні правовідносини, вбачається, що Національна комісія уповноважена здійснювати проведення, зокрема, позапланових виїзних перевірок. При цьому, застосована законодавцем нормотворча техніка частини сьомої статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», який є спеціальним актом законодавства у спірних правовідносинах, свідчить про те, що підстави для проведення НКРЕКП виїзної позапланової перевірки наведені у цій нормі за вичерпним і остаточним переліком, який розширеному тлумаченню не підлягає.
65.          Зокрема, ані частина сьома статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», ані жодна інша норма цього ж Закону, не передбачають повноважень НКРЕКП стосовно призначення перевірок на предмет дотримання суб`єктом господарювання Ліцензійних умов за зверненням (на вимогу) правоохоронного органу. 
66.          В той же час, як встановлено імперативними приписами частини десятої статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», про виявлені під час проведення перевірок факти, що можуть свідчити про порушення законодавства про захист економічної конкуренції або про наявність ознак кримінального правопорушення, Регулятор повідомляє Антимонопольний комітет України або правоохоронні органи відповідно до повноважень, встановлених законом.
67.          Колегія суддів звертає увагу на те, що, як зазначено у абзаці дев`ятому частини сьомої статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», під час проведення позапланової виїзної перевірки з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для проведення позапланової перевірки, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні на проведення перевірки.
68.          Отже, перелік питань, які підлягають з`ясуванню Національною комісією при проведенні позапланової виїзної перевірки, перебуває у нерозривному взаємозв`язку з підставою, передбаченою відповідною нормою Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», яка зумовила проведення такої перевірки і відображена у рішенні Регулятора про призначення такого заходу державного контролю.
69.          У даному ж випадку, як вбачається з встановлених судовим розглядом обставин цієї справи, і на чому наполягав відповідач, при розгляді цієї справи у судах попередніх інстанцій, проведення виїзної позапланової перевірки Товариства призначено на підставі пункту 5 частини сьомої статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», а саме - перевірка достовірності наданих Регулятору даних у звітності або в інших документах, що також відображено й у спірному наказі від 29.04.2020 №892.
70.          Водночас, як вбачається з встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи, фактично відповідачем було проведено перевірку дотримання Товариством Ліцензійних умов.
71.          Поряд із цим, у спірному наказі, від 29.04.2020 №892, відповідачем не наведено обґрунтувань стосовно наявності підстав для проведення позапланової виїзної перевірки Товариства, передбачених пунктом 5 частини сьомої статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», із зазначенням того, у яких саме документах позивачем було наведено недостовірні дані й у чому це виражається. 
72.          Не містить спірний наказ й посилань на наявність обґрунтованих звернень суб`єктів господарювання та споживачів про порушення суб`єктом природної монополії законодавства з питань доступу до електричних/теплових/газових мереж та/або порушення ліцензійних умов, як це передбачено пунктом 3 частини сьомої статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», як передумови для проведення позапланової виїзної перевірки з цих питань.
73.          Національна комісія, призначаючи позапланову виїзну перевірку, взяла до уваги лише звернення НАБУ (лист від 02.03.2020 №04-199/8564), у якому вимагалось ініціювати проведення перевірки дотримання позивачем Ліцензійних умов на предмет наявності у власності Товариства засобу провадження господарської діяльності - магістрального трубопроводу й за наслідками перевірки розглянути питання анулювання ліцензії на право провадження господарської діяльності з транспортування нафтопродуктів магістральним трубопроводом, виданої ТОВ «Прикарпатзахідтранс».
74.          Однак, як вбачається з буквального тлумачення статті 19-2 Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України», право НАБУ зобов`язувати органи, що здійснюють державний контроль за дотриманням фізичними та юридичними особами законодавства України, проводити відповідні перевірки, надано цьому правоохоронному органу саме з метою запобігання та протидії кримінальним правопорушенням, віднесеним до підслідності Національного бюро. Отже, це звернення повинно бути обґрунтованими і містити відповідні мотиви.
75.          В той же час, в оскаржуваних судових рішеннях суди попередніх інстанцій, дослідивши вищезгаданий лист Національного бюро, зазначили, що цей лист не містить обґрунтувань стосовно того, як саме перевірка дотримання ліцензіатом (у даному випадку ТОВ «Прикарпатзахідтранс») Ліцензійних умов в частині дотримання Товариством технологічних вимог до провадження ліцензованої діяльності (пункт 1 глави 4 Ліцензійних умов) могло запобігти та протидіяти кримінальним правопорушенням, передбаченим статтею 191 Кримінального кодексу України (привласнення, розтрата майна або заволодіння ним шляхом зловживання службовим становищем), а також статтею 368 цього ж Кодексу (прийняття пропозиції, обіцянки або одержання неправомірної вигоди службовою особою), досудове розслідування у кримінальному провадженні за ознаками яких здійснювалось НАБУ.
76.          Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
77.          З аналізу зазначеної норми Основного Закону України вбачається, що діяльність органів місцевого самоврядування (у даному випадку міської ради) здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом». Застосування такого принципу забезпечує введення владних функцій у законні рамки і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів, органів місцевого самоврядування.
78.          Колегія суддів звертає увагу й на правову позицію, неодноразово висловлену, як Верховним Судом України у постанові від 27.01.2015 у справі №21-425а14, так і Верховним Судом у постановах від 05.02.2019 у справі №821/1157/16, від 05.02.2019 у справі №2а-10138/12/2670, від 04.02.2019 у справі №807/242/14, згідно з якою, лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої. Таким чином, у випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.
79.          Аналогічний підхід до застосування норм матеріального права продемонстрував Верховний Суд й у постанові від 23.01.2018 у справі №804/12558/14, де зазначив, що у випадку незаконності перевірки прийнятий за результатами її проведення акт індивідуальної дії автоматично підлягає визнанню протиправним та скасуванню.
80.          За такої правової регламентації спірних правовідносин, беручи до уваги наявну правозастосовчу практику Верховного Суду та встановлені у цій справі обставини, колегія суддів приходить до висновку, що позапланова виїзна перевірка Товариства у даному конкретному випадку проведена Національною комісією незаконно, за відсутності передбачених законодавством підстав, про що правильно вказали й суди попередніх інстанцій, вирішуючи цей спір по суті позовних вимог, у зв`язку з чим відсутні правові наслідки такої перевірки, а прийняте за результатом проведення такої перевірки рішення (постанова НКРЕКП від 09.07.2020 №1287, якою до ТОВ «Прикарпатзахідтранс» застосовано санкцію у вигляді попередження про необхідність усунення порушення Ліцензійних умов) підлягає скасуванню.
81.          Не свідчать про наявність підстав для задоволення касаційної скарги й доводи відповідача стосовно того, що недотримання строку притягнення до відповідальності за вчинення відповідного правопорушення не може слугувати самостійною підставою для звільнення від неї суб`єкта господарювання, оскільки у даному конкретному випадку висновки судів попередніх інстанцій про незаконний і протиправний характер спірної постанови Національної комісії обґрунтовані, насамперед, незаконністю проведеної НКРЕКП виїзної позапланової перевірки Товариства, що й зумовило відсутність правових наслідків такої та скасування прийнятого в її результаті рішення про застосування санкцій.
82.          Та обставина, що постанова НКРЕКП від 09.07.2020 №1287, якою до ТОВ «Прикарпатзахідтранс» застосовано санкцію у вигляді попередження про необхідність усунення порушення Ліцензійних умов, прийнята поза межами строку, передбаченого статтею 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», не слугувала самостійною і єдиною підставою для визнання протиправною і скасування цієї постанови, а відповідні мотиви судів попередніх інстанцій щодо цього наведені як додаткові обґрунтування порушення Національною комісією вимог законодавства при проведенні перевірки та оформлення її результатів.
83.          Верховний Суд відхиляє й доводи скаржника, викладені ним з посиланням на правові позиції, висловлені у постанові Верховного Суду України від 24.12.2010 у справі №21-25а10, та постановах Верховного Суду від 21.02.2020 у справі №826/7123/18, від 04.06.2020 у справі №820/1685/17, про те, що саме на етапі допуску до виїзної перевірки суб`єкт господарської діяльності може поставити питання про необґрунтованість її призначення, проведення, реалізувавши своє право на захист від безпідставного здійснення податкового контролю щодо себе, а допуск до перевірки нівелює правові наслідки процедурних порушень, допущених контролюючим органом при призначенні перевірки.
84.          З цього приводу колегія суддів відзначає, що Верховний Суд у постанові від 21.02.2020 у справі №826/17123/18 відступив від висновків про те, що саме на етапі допуску до перевірки платник податків може поставити питання про необґрунтованість її призначення та проведення, реалізувавши своє право на захист від безпідставного здійснення податкового контролю щодо себе; а також що допуск до перевірки нівелює правові наслідки процедурних порушень, допущених контролюючим органом при призначенні та проведенні відповідної документальної виїзної або фактичної перевірки, які викладено в постановах Верховного Суду від 13.03.2018 (справа №804/1113/16), від 24.05.2019 (справа №826/16221/15), від 03.10.2019 (справа №820/850/16), від 16.10.2019 (справа №820/11291/15), від 22.11.2019 (справа №815/4392/15) тощо.
85.          У цій же постанові судова палата з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду сформулювала правовий висновок, відповідно до якого незалежно від прийнятого платником податків рішення про допуск (недопуск) посадових осіб до перевірки, оскаржуючи в подальшому наслідки проведеної контролюючим органом перевірки у вигляді  податкових повідомлень-рішень  та інших рішень, платник податків не позбавлений можливості посилатись на порушення контролюючим органом вимог законодавства щодо проведення такої перевірки, якщо вважає, що вони зумовлюють протиправність таких  податкових повідомлень-рішень. При цьому, таким підставам позову, за їх наявності, суди повинні надавати правову оцінку в першу чергу, а у разі, якщо вони не визнані судом такими, що тягнуть протиправність рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки, - переходити до перевірки підстав позову щодо наявності порушень податкового та/або іншого законодавства.
86.          Таким чином, колегія суддів дійшла висновку, що суди попередніх інстанцій правомірно та обґрунтовано  надали оцінку спірним правовідносинам і обставинам справи в частині підстав, які зумовили проведення Національною комісією проведення позапланової виїзної перевірки Товариства. При цьому, нескасування судами попередніх інстанцій спірного наказу Національної комісії, яким було призначено проведення позапланової виїзної перевірки Товариства, не нівелює факту незаконності такої перевірки, що було доведено під час судового розгляду цієї справи, і не спростовано відповідачем.
87.          Судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, в частині відмови у задоволення позову про скасування постанови НКРЕКП від 29.04.2020 №892 «Про проведення позапланової виїзної перевірки ТОВ «Прикарпатзахідтранс», не оскаржуються жодним з учасників справи, а тому Верховний Суд, враховуючи встановлені статтю 341 Кодексу адміністративного судочинства України межі перегляду судом касаційної інстанції, не здійснює перевірку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права в цій частині.
88.          Відхиляє колегія суддів й доводи касаційних скарг відповідача про те, що у даному випадку позивач, збільшивши розмір позовних вимог, фактично змінив предмет і підстави цього позову.
89.          Так, за змістом частини першої статті 47 Кодексу адміністративного судочинства України, в редакції, чинній на момент розгляду цієї справи у судах попередніх інстанцій, позивач має право змінити предмет або підстави позову, збільшити або зменшити розмір позовних вимог шляхом подання письмової заяви до закінчення підготовчого засідання або не пізніше ніж за п`ять днів до першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження.
90.          При цьому, під предметом позову розуміється певна матеріально-правова вимога позивача до відповідача, стосовно якої позивач просить прийняти судове рішення. Підставу позову становлять обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги щодо захисту права та охоронюваного законом інтересу. Відтак зміна предмета позову означає зміну вимоги, з якою позивач звернувся до відповідача, а зміна підстав позову - це зміна обставин, на яких ґрунтується вимога позивача. Одночасна зміна і предмета, і підстав позову не допускається.
91.          Разом з тим, не вважаються зміною підстав позову доповнення його новими обставинами при збереженні в ньому первісних обставин та зміна посилання на норми матеріального чи процесуального права.
92.          Така правова позиція щодо застосування норм процесуального права міститься у постанові Верховного Суду від 13.03.2018 у справі №916/1764/17.
93.          У справі, яка розглядається, як випливає зі змісту позовних вимог і наведених на їх обґрунтування аргументів, предмет позову стосувався дій та рішень Національної комісії, вчинених (прийнятих) нею у межах процедури проведення позапланової виїзної перевірки Товариства, в тому числі, постанови щодо призначення такої перевірки, яку й просив визнати протиправною та скасувати позивач.
94.          Таким чином, заявлення Товариством додаткової вимоги про визнання протиправною та скасування постанови Національної комісії, якою до Товариства застосовано передбачені законом санкції у вигляді попередження про необхідність дотримання Ліцензійних умов, і яка була прийнята відповідачем вже після відкриття провадження у цій справі, однак за наслідками та в межах тієї ж самої перевірки, не свідчить про зміну предмета позову.
95.          До того ж, як вбачається зі змісту оскаржуваних судових рішень, справа розглядалась судами в порядку загального позовного провадження й заяву про збільшення позовних вимог було подано Товариством до закінчення підготовчого засідання, що свідчить про дотримання судами норм процесуального права і відсутність підстав для повернення такої заяви позивачу.
96.          Надаючи оцінку доводам касаційної скарги на ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 03.08.2020, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.11.2020, якою частково задоволено заяву про забезпечення позову, а також висновкам судів попередніх інстанцій, викладених у цих судових рішеннях, колегія суддів зазначає таке.
97.          Забезпечення позову - це надання позивачеві тимчасової правової охорони його прав та інтересів, за захистом яких він звернувся до суду, до вирішення спору судом та набрання рішенням суду законної сили. Заходи забезпечення позову є втручанням суду у спірні правовідносини до їх вирішення, тому вони повинні застосовуватися судом з підстав та в порядку, прямо передбаченому законом (правова позиція, викладено у постанові Верховного Суду від 10.10.2019 у справі №640/8252/19).
98.          Відповідно до частин першої, другої статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
99.          Згідно з приписами пунктів 1-5 частини першої статті 151 Кодексу адміністративного судочинства України позов може бути забезпечено: зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; забороною відповідачу вчиняти певні дії; забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
100.          Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб (частина друга статті 151 Кодексу адміністративного судочинства України).
101.          За правилами пункту 5 частини третьої статті 151 Кодексу адміністративного судочинства України не допускається забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони або обов`язку вчиняти дії, що випливають з такого рішення.
102.          Зміст вищенаведених положень норм процесуального права дає підстави для висновку про те, що при розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.
103.          Згідно Рекомендації №R(89)8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13 вересня 1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.
104.          Тобто, інститут забезпечення позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.
105.          При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
106.          Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
107.          Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
108.          Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
109.          В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування: або обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі. А також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав, будуть значними.
110.          Оскаржуваними відповідачем судовими рішеннями вжито заходи забезпечення позову шляхом зупинення дії постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, №1287 від 09.07.2020 «Попередження про необхідність усунення ТОВ «Прикарпатзахідтранс» порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з транспортування нафти, нафтопродуктів магістральним трубопроводом».
111.          Вищевказаною постановою Національної комісії до позивача застосовано санкцію за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг, як захід реагування на виявлені у ході проведення перевірки порушення Товариством Ліцензійних умов.
112.          Колегія суддів наголошує, що така санкція є найм`якішою з санкцій, передбачених статтею 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» й напряму не зумовлювала настання тих негативних наслідків, про які стверджував заявник, подаючи заяву про забезпечення позову, а саме - зупинення дії ліцензій, яка йому була видана раніше, і зупинення господарської діяльності ТОВ «Прикарпатзахідтранс», нанесення Товариству збитків, загрози невиконання ним своїх зобов`язань перед контрагентами, звільнення великої кількості робітників тощо.
113.          Більше того, у разі неусунення Товариством порушення Ліцензійних умов, до нього могла бути застосована й санкція у вигляді накладення штрафу, яка у переліку, наведеному у частині другій статті 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», передує такій санкції, як зупинення дії ліцензії.
114.          За таких обставин, навіть у разі наявності у заявника обґрунтованих припущень про можливість застосування до нього санкції у вигляді зупинення дії ліцензії, такі наслідки не є очевидними, а підстави вважати, що вони обов`язково і невідворотно настануть, у даному конкретному випадку, відсутні.
115.          Суди попередніх інстанцій не врахували й того, що застосуванню санкції у вигляді зупинення дії ліцензії, передує проведення Національною комісією відповідної позапланової перевірки і складання акту за її наслідками, де були б зафіксовані порушення, які могли б зумовити притягнення Товариства до такої відповідальності. Однак, станом на час подання позивачем заяви про забезпечення позову, така перевірка відповідачем не проводилась і відповідний акт не складався.
116.          Поза увагою судів попередніх інстанцій залишилось і те, що предмет цього спору не стосувався жодного рішення (постанови) НКРЕКП, яке було б прийнято цим органом за наслідками спірної перевірки, і зумовлювало зупинення дії ліцензії, а тому вжитий судами захід забезпечення позову у даному випадку не був співмірним із заявленими позивачем вимогами.
117.          Колегія суддів акцентує увагу й на тому, що невжиття заходів забезпечення позову, про які просив заявник, жодним чином не унеможливлювало і не ускладнювало виконання судового рішення, яке могло бути прийнято у цій справі по суті спору й, з огляду на його предмет, стосувалось би визнання протиправним і скасування оскаржуваної постанови Національної комісії.
118.          Щодо ускладнення чи унеможливлення ефективного захисту чи поновлення порушених прав та інтересів Товариства, колегія суддів звертає увагу, що підприємницька діяльність передбачає ведення господарської діяльності на власний ризик, який включає в себе можливі втрати інвестицій, виникнення додаткових витрат та інше.
119.          Безумовно, рішення чи дії суб`єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб`єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно. Проте Верховний Суд звертає увагу, що відповідно до статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є беззаперечними     підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.
120.          Правова позиція аналогічного змісту наведена й у постанові Верховного Суду від 10.10.2019 у справі №640/8252/19, де також здійснювалась перевірка правильності застосування судами норм процесуального права при вирішення питання стосовно забезпечення позову за заявою позивача шляхом зупинення дії постанови НКРЕКП, якою зупинено дію ліцензії. 
121.          Ураховуючи вищевикладене, у даному конкретному випадку не виникло підстав для задоволення заяви Товариства про забезпечення позову, передбачених статтею 150 Кодексу адміністративного судочинства України, а колегія суддів констатує, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про необхідність зупинення дії оскаржуваної постанови НКРЕКП і допустили порушення норм процесуального права.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
122.          За правилами пунктів 1, 3 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право: залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення; скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
123.          Частиною першою статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
124.          Суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню (частини перша, третя статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України).
125.          Ураховуючи наведене, Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах доводів та вимог касаційних скарг, повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, дійшов висновку про те, що суди першої та апеляційної інстанцій, в оскаржуваній відповідачем частині, дійшли правильних та обґрунтованих висновків про наявність підстав для задоволення позову і ухвалили в цій частині законні та обґрунтовані судові рішення, які не підлягають скасуванню.
126.          Водночас, висновки судів першої та апеляційної інстанцій про наявність підстав для часткового задоволення заяви ТОВ «Прикарпатзахідтранс» про забезпечення позову не ґрунтується на дотриманні норм процесуального права, що потягло за собою ухвалення судових рішень, які не відповідають вимогам закону і, як наслідок, підлягають скасуванню.
127.          Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 350, 351, 355, 356, Кодексу адміністративного судочинства України, 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 03.08.2020 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.11.2020 задовольнити та скасувати ці судові рішення в частині задоволення заяви Товариства з обмеженою відповідальністю «Прикарпатзахідтранс» про забезпечення позову.
Ухвалити в цій частині нове судове рішення, яким у задоволенні заяви Товариства з обмеженою відповідальністю «Прикарпатзахідтранс» про забезпечення позову відмовити.
В решті ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 03.08.2020 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.11.2020 залишити без змін.
Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 13.08.2020 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.11.2020 залишити без задоволення, а вказані судові рішення - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                                                          Н.В. Коваленко

Судді:                                                                                                                                                                 Я.О. Берназюк

                                                                                                                                                                                                 І.В. Желєзний