Головуючий І інстанції: С.О. Удовіченко

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 листопада 2020 р. 	Справа № 440/2468/20	
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді Бершова Г.Є.,
Суддів: Катунова В.В. ,  Ральченка І.М. ,
розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Управління Держпраці у Полтавській області на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 16.06.2020, вул. Пушкарівська, 9/26, м. Полтава,  36039, повний текст складено 17.06.20 по справі № 440/2468/20
за позовом           Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1  
до           Управління Держпраці у Полтавській області                  
про визнання протиправною та скасування постанови,
ВСТАНОВИВ:
Позивач, фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернулася до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Управління Держпраці у Полтавській області, в якому просила визнати протиправною та скасувати постанову від 10 січня 2020 року № ПЛ5701/170/АВ/П/ТД-ФС про накладення штрафу в розмірі 125 190 грн.
В обгрунтування позовної заяви позивач зазначив, що оскаржувана постанова підлягає скасуванню, оскільки під час призначення та проведення інспекційного відвідування посадовими особами порушено порядок проведення такої перевірки. Зазначив, що за весь період роботи, включно по 21 листопада 2019 року до роботи у своєму магазині без належного оформлення трудових відносин не допускав жодної особи, включаючи і громадянку ОСОБА_2 . Крім того, до матеріалів, які стали підставою для накладення штрафу не долучено жодного належного і допустимого доказу допуску до роботи в магазині ОСОБА_2 . Стверджував, що виключний перелік підстав для призначення та проведення інспекційного відвідування визначений Порядком здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 № 823, однак такої підстави як "Конвенція Міжнародної організації праці про інспекцію праці у промисловості й торгівлі № 81 1947 року", даний Порядок не містить. 
Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 16.06.2020 задоволено позов.
Відповідач не погодився із таким рішенням суду першої інстанції та подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить рішення скасувати та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позову в повному обсязі.
Позивачем надано до суду письмовий відзив на апеляційну скаргу, в якому просила залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.
Відповідно до ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України справа розглядається в порядку письмового провадження.
Розглянувши матеріали справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм чинного законодавства, колегія суддів апеляційної інстанції, переглядаючи судове рішення у даній справі в межах доводів та вимог апеляційної скарги у відповідності до ч.1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України, дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено в суді апеляційної інстанції, що ОСОБА_1 зареєстрована як фізична особа-підприємець 24 квітня 2019 року, номер запису 2 587 000 0000 008242 та перебуває на загальній системі оподаткування (а.с. 12, 44).
09 жовтня 2019 року першим заступником начальника управління Держпраці у Полтавській області О.Масленко винесено наказ № 254П, яким зобов`язано головного державного інспектора відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів Я.Ягодовського провести заходи державного контролю у діяльності ФОП ФОП ОСОБА_1 (а.с. 28).
21 листопада 2019 року заступником начальника Управління Держпраці у Полтавській області Н.Велика складено направлення № 2127 про проведення заходу державного контролю ФОП ОСОБА_1 (а.с. 29).
За результатами проведеного інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 інспектором Управління Держпраці у Полтавській області Ягодовською Я.В. 22 листопада 2019 року складено Акт № ПЛ5701/170/АВ (а.с. 30-34).
Згідно висновків Акту № ПЛ5701/170/АВ: "з метою проведення інспекційного відвідування у ФОП ОСОБА_1 головним державним інспектором здійснено 21 листопада 2019 року о 13:05 год вихід за фактичним місцем здійснення діяльності ФОП ОСОБА_1 в магазин " ІНФОРМАЦІЯ_1 ", а саме: АДРЕСА_1 . В магазині за прилавком перебувала громадянка, яка представилась ОСОБА_3 . В письмових поясненнях вона зазначила "Я, ОСОБА_2 21 листопада 2019 року підміняю фізичну особу ОСОБА_1 в магазині " ІНФОРМАЦІЯ_1 " за адресою Гурамішвілі, 137. На даний момент ніде не працюю, сиджу дома по догляду за дитиною". ФОП ОСОБА_1 в своєму письмовому поясненні підтвердила факт допуску до роботи ОСОБА_2 , а саме: "21 листопада 2019 року в магазині " ІНФОРМАЦІЯ_1 " за адресою АДРЕСА_1 , у якому здійснюю діяльність знаходилась ОСОБА_4 у зв`язку з тим, що особисто відсутня за станом здоров`я". Враховуючи вище викладене, громадянка ОСОБА_2 була допущена до роботи 21 листопада 2019 року ФОП ОСОБА_1 без належного оформлення трудових відносин".
В подальшому начальником Управління Держпраці у Полтавській області С.Щербак 10 січня 2019 року винесено постанову ПЛ5701/170/АВ/П/ТД-ФС, якою на ОСОБА_1 накладено штраф у розмірі 125 190 грн. (а.с. 38).
Позивачка не погодилася із указаною постановою відповідача та звернулася до суду із цим позовом.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що законодавцем прийнято нормативно-правовий акт, який пом`якшує відповідальність особи, а також з неналежного обґрунтування відповідачем підстав для прийняття  наказу № 254П від 20 листопада 2019 року Конвенцією Міжнародної організації праці №81 1947 року.
Колегія суддів в цілому погоджується з висновком суду першої інстанції про задоволення позовних вимог, проте частково не погоджується із мотивами, з яких виходив суд.
Правові засади і гарантії здійснення громадянами України права розпоряджатися своїми здібностями до продуктивної і творчої праці визначає  Кодекс законів про працю України (далі -    КЗпП України).    
Кодекс законів про працю України регулює трудові відносини всіх працівників, сприяючи зростанню продуктивності праці, поліпшенню якості роботи, підвищенню ефективності суспільного виробництва і піднесенню на цій основі матеріального і культурного рівня життя трудящих, зміцненню трудової дисципліни і поступовому перетворенню праці на благо суспільства в першу життєву потребу кожної працездатної людини. Законодавство про працю встановлює високий рівень умов праці, всемірну охорону трудових прав працівників (стаття 1 КЗпП України).
Норма права, про порушення якої стверджував відповідач, застосовуючи штрафну санкцію оскаржуваним рішенням, викладена в КЗпП  наступним чином.
Згідно статті 24 КЗпП України, трудовий договір укладається, як правило, в письмовій формі. Додержання письмової форми є обов`язковим:    
1) при організованому наборі працівників;    
2) при укладенні трудового договору про роботу в районах з особливими природними географічними і геологічними умовами та умовами підвищеного ризику для здоров`я;    
3) при укладенні контракту;    
4) у випадках, коли працівник наполягає на укладенні трудового договору у письмовій формі;    
5) при укладенні трудового договору з неповнолітнім (стаття 187 цього Кодексу);    
6) при укладенні трудового договору з фізичною особою;    
7) в інших випадках, передбачених законодавством України.    
При укладенні трудового договору громадянин зобов`язаний подати паспорт або інший документ, що посвідчує особу, трудову книжку, а у випадках, передбачених законодавством, - також документ про освіту (спеціальність, кваліфікацію), про стан здоров`я та інші документи.    
Працівник не може бути допущений до роботи без укладення трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням власника або уповноваженого ним органу, та повідомлення центрального органу виконавчої влади з питань забезпечення формування та реалізації державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування про прийняття працівника на роботу в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Особі, запрошеній на роботу в порядку переведення з іншого підприємства, установи, організації за погодженням між керівниками підприємств, установ, організацій, не може бути відмовлено в укладенні трудового договору.    
Забороняється укладення трудового договору з громадянином, якому за медичним висновком запропонована робота протипоказана за станом здоров`я.
Крім того, відповідач посилався у оскаржуваному рішенні, як на нормативну підставу його прийняття, на статтю 259 КЗпП України, відповідно до якої, державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Центральні органи виконавчої влади здійснюють контроль за додержанням законодавства про працю на підприємствах, в установах і організаціях, що перебувають у їх функціональному підпорядкуванні, крім органів доходів і зборів, які мають право з метою перевірки дотримання податкового законодавства здійснювати такий контроль на всіх підприємствах, в установах і організаціях незалежно від форм власності та підпорядкування.
Також відповідач посилався на статтю 265 КЗпП України (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин), згідно якої посадові особи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, винні у порушенні законодавства про працю, несуть відповідальність згідно з чинним законодавством.
Юридичні та фізичні особи - підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу в разі:
фактичного допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту), оформлення працівника на неповний робочий час у разі фактичного виконання роботи повний робочий час, установлений на підприємстві, та виплати заробітної плати (винагороди) без нарахування та сплати єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування та податків - у тридцятикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення, за кожного працівника, щодо якого скоєно порушення…».
Відповідно до частини першої статті 21 Кодексу законів про працю України трудовим договором є угода між працівником і власником підприємства, установи, організації або уповноваженим ним органом чи фізичною особою, за якою працівник зобов`язується виконувати роботу, визначену цією угодою, з підляганням внутрішньому трудовому розпорядкові, а власник підприємства, установи, організації або уповноважений ним орган чи фізична особа зобов`язується виплачувати працівникові заробітну плату і забезпечувати умови праці, необхідні для виконання роботи, передбачені законодавством про працю, колективним договором і угодою сторін.    
Згідно з пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого    постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року №96, Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі  загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.
Відповідно до пункту 7 цього Положення, Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Статтею 1 Закону України від 05 квітня 2007 року №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (надалі Закон №877-V) визначено, що заходи державного нагляду (контролю)  планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
За приписами частини четвертої статті 2 Закону № 877-V,  заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.    
При цьому, відповідно до частини п`ятої  статті 2 Закону № 877-V, зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті  1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.
Постановою Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 № 823 затверджено Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю (надалі Порядок №823, в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Зазначений Порядок визначає процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (зокрема їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об`єкт відвідування), з урахуванням особливостей, визначених Конвенцією Міжнародної організації праці № 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованою Законом України від 8 вересня 2004 р. № 1985-IV, Конвенцією Міжнародної організації праці № 129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві, ратифікованою Законом України від 8 вересня 2004 р. № 1986-IV, та  Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (пункт 1 Порядку №823).
За змістом пункту 2 Порядку №823, заходи державного контролю за додержанням законодавства про працю здійснюються у формі інспекційних відвідувань, що проводяться інспекторами праці Держпраці та її територіальних органів.
Пунктом 5 Порядку №823 встановлено, що інспекційні відвідування проводяться з таких підстав:
1) за зверненням працівника про порушення стосовно нього законодавства про працю;
2) за зверненням фізичної особи, стосовно якої порушено правила оформлення трудових відносин;
3) за рішенням керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань виключно з питань виявлення неоформлених трудових відносин, прийнятим за результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, та джерел, зазначених у підпунктах 1, 2, 4 - 7 цього пункту;
4) за рішенням суду;
5) за повідомленням посадових осіб органів державного нагляду (контролю), правоохоронних органів про виявлені в ході виконання ними повноважень ознак порушення законодавства про працю щодо неоформлення та/або порушення порядку оформлення трудових відносин;
6) за інформацією:
Держстату та її територіальних органів про наявність заборгованості з виплати заробітної плати;
ДПС та її територіальних органів про:
- невідповідність кількості працівників роботодавця обсягам виробництва (виконаних робіт, наданих послуг) до середніх показників за відповідним видом економічної діяльності;
- факти порушення законодавства про працю, виявлені в ході здійснення повноважень;
- факти провадження господарської діяльності без державної реєстрації у порядку, встановленому законом, як суб`єкта господарювання;
Пенсійного фонду України та його територіальних органів про:
- роботодавців, які нараховують заробітну плату 30 і більше відсоткам працівників менше мінімальної;
- роботодавців, в яких стосовно працівників відсутнє повідомлення про прийняття на роботу;
- роботодавців, в яких протягом місяця кількість працівників, що працюють на умовах неповного робочого часу, збільшилась на 20 і більше відсотків;
- фізичних осіб, які виконують роботи (надають послуги) за цивільно-правовими договорами в одного роботодавця більше року;
- роботодавців, в яких стосовно працівників відсутні нарахування заробітної плати у звітному місяці, що завершився;
- роботодавців, в яких протягом року не проводилась індексація заробітної плати або сума підвищення заробітної плати становить менше суми нарахованої індексації;
- роботодавців, в яких 30 і більше відсотків фізичних осіб працюють на умовах цивільно-правових договорів;
- роботодавців із чисельністю 20 і більше працівників, в яких протягом місяця відбулося скорочення на 10 і більше відсотків працівників;
7) за інформацією профспілкових органів про порушення прав працівників, які є членами профспілки, виявлених у ході здійснення громадського контролю за додержанням законодавства про працю;
8) за дорученням Прем`єр-міністра України;
9) за зверненням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини;
10) за запитом народного депутата;
11) у разі невиконання вимог припису.
Аналізуючи вищевикладене колегія суддів зазначає, що даний перелік підстав для проведення інспекційного відвідування є вичерпним.
Водночас колегія суддів звертає увагу, що Порядком № 823 не передбачено зазначеної відповідачем підстави для проведення інспекційного відвідування.
Окрім того, Законом України №1986-IV (1986-15) від 08 вересня 2004 року ратифіковано Конвенцію Міжнародної організації праці №81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі та  Конвенцію  Міжнародної організації праці №129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві.
Відповідно до статті 1 Конвенції Міжнародної організації праці №81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі - кожний член Міжнародної  організації  праці, для якого ця Конвенція є чинною,  повинен забезпечувати систему інспекції праці на промислових підприємствах.
Однак в ході розгляду справи судом першої та апеляційної інстанції не встановлено, а відповідачем не надано доказів того, що діяльність ФОП ОСОБА_1 пов`язана із діяльністю промислових підприємств, а тому обґрунтування відповідачем підстав для прийняття  наказу № 254П від 20 листопада 2019 року Конвенцією Міжнародної організації праці №81 1947 року про інспекцію праці є безпідставними.
На підставі викладеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про безпідставність наказу на проведення перевірки.
Разом  із тим, колегія суддів не погоджується із висновком суду першої інстанції щодо можливості застосування до спірних правовідносин змін у законодавстві, які відбулися під час розгляду справи (ч. 1 ст. 265 КЗпП), оскільки на момент прийняття спірної постанови у відношенні позивача діяла норма, яка передбачала саме такий вид відповідальності за порушення норм КЗпП, а справа підлягає розгляду судом відповідно до такого законодавства, яке було чинне на момент прийняття оскаржуваного рішення (постанови у відношенні позивача).
Таким чином, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про можливість застосування до спірних правовідносин  норм, які набули чинності під час розгляду справи в суді. 
Отже, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції в повному обсязі дослідив положення нормативних актів, що регулюють спірні правовідносини та дійшов вірного висновку про визнання протиправною та скасування постанови Управління Держпраці у Полтавській області № ПЛ5701/170/АВ/П/ТД-ФС від 10 січня 2020 року про накладення штрафу в розмірі 125 190 грн.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін.
Згідно із ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Таким чином, колегія суддів, переглянувши рішення суду першої інстанції, дійшла висновку, що при прийнятті рішення, суд першої інстанції дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин сторін норми матеріального права
Доводи апеляційної скарги, з наведених вище підстав, висновків суду не спростовують.  
Керуючись ст. ст. 243, 250,  311, 315,  316, 321 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Управління Держпраці у Полтавській області - залишити без задоволення.
Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 16.06.2020 по справі № 440/2468/20  залишити без змін. 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України. 

Суддя-доповідач 		Г.Є. Бершов 	
Судді	   	В.В. Катунов    І.М. Ральченко