ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 жовтня 2020 року 
м. Київ
справа № 807/173/18
адміністративне провадження № К/9901/51850/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Шевцової Н.В.,
суддів: Радишевської О. Р., Смоковича М. І.
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 807/173/18
за позовом приватного нотаріуса Ужгородського міського нотаріального округу ОСОБА_1 
до Міністерства юстиції України,
за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, Державного підприємства «Національні інформаційні системи» 
про визнання протиправним та скасування наказу, 
за касаційною скаргою приватного нотаріуса Ужгородського міського нотаріального округу ОСОБА_1
на ухвалу  Закарпатського окружного адміністративного суду від 13 березня 2018 року, постановлено в складі головуючої судді Гаврилка С. Є., 
та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 03 травня 2018 року, прийняту колегією суддів в складі: головуючого судді Іщук Л. П., суддів Кухтея Р. В., Носа С. П.,
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог та установлені судами попередніх інстанцій фактичні обставини справи
1.          12 березня 2018 року приватний нотаріус Ужгородського міського нотаріального округу ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1) звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду із позовною заявою до Міністерства юстиції України (далі - відповідач, Мін'юст України), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, Державного підприємства "Національні інформаційні системи" (далі - третя особа), в якій просив: 
1.1.          визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України від 27 лютого 2018 року № 556/5 "Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Ужгородського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно"; 
1.2.          вирішити питання про судові витрати по справі.
2.          Разом із позовною заявою позивач подав до суду заяву про забезпечення позову, в якій спросив забезпечити адміністративний позов шляхом зупинення дії наказу Міністерства юстиції України від 27 лютого 2018 року № 556/5 "Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Ужгородського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно" та заборонити Державному підприємству "Національні інформаційні системи вчиняти дії з блокування приватному нотаріусу Ужгородського міського нотаріального округу ОСОБА_1 доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
3.          Мотивуючи свою заяву про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, позивач, зокрема, указав, що у зв'язку із блокуванням доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно позивач позбавлений права здійснювати власну професійну діяльність, вчиняти відповідні нотаріальні дії з нерухомим майном, що фактично позбавляє позивача права на працю, а отже й джерела доходів та коштів до існування. В той же час інша частина нотаріальних дій, що не пов'язана із роботою у Державному реєстрі речових прав в місті Ужгороді практично не вчиняється у зв'язку із відсутністю такої необхідності у громадян.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4.          Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 13 березня 2018 року, залишеною без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 03 травня 2018 року, позивачу відмовлено в забезпеченні позову.
5.          Відмовляючи у задоволенні заяви про забезпечення позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що доказів, які б свідчили про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача, або доказів того, що захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття заявлених заходів забезпечення позову заявником не надано і судом таких обставин не встановлено. Крім того, вжиття заходів забезпечення адміністративного позову у спосіб, про який просить позивач, є фактичним вирішенням справи по суті.

ІІІ. Касаційне оскарження
6.          Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, позивач подав до Верховного Суду касаційну скаргу, яку зареєстровано 29 травня 2018 року.
7.          На обґрунтування вимог касаційної скарги позивач указує, що позовна заява містить очевидні ознаки протиправності оскаржуваного наказу відповідача, оскільки Мін'юстом з одного і того самого питання прийнято суперечливі накази. Позивач указує, що переважна кількість осіб, які звернулися до позивача у 2016 - 2017 роках зверталася за вчиненням нотаріальних дій, що пов'язані безпосередньо з роботою із Державним реєстром речових прав. На підтвердження своєї позиції позивач посилається на правову позицію Верховного Суду, викладену в постанові від 02 травня 2018 року в справі № 826/15847/17.
8.          У зв'язку із наведеним позивач просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове рішення, яким задовольнити заяву про забезпечення позову.
9.          Касаційна скарга містить клопотання про розгляд справи за участі позивача та/або його представника.
10.          31 травня 2018 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження та витребувано з Закарпатського окружного адміністративного суду справу №807/173/18 (суддя-доповідач Бевзенко В. М. , судді Білоус В. О., Стрелець Т. Г.).
11.          06 липня 2018 року справа № 806/204/17 надійшла до Верховного Суду.
12.          Відзив на касаційну скаргу в установлений строк до Верховного Суду не надійшов.
13.          06 травня 2020 року розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду № 746/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл справи у зв'язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Бевзенка В. М., що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг.
14.          Протоколом повторного автоматизованого розподілу справ між суддями від 05 травня 2020 року визначено склад суду: головуючого суддю Шевцову Н. В., суддів Радишевську О. Р., Смоковича М. І.
IV. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
15.          Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
16.          За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
17.          Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
18.          Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19.          Статтею 150 КАС України передбачено, що суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
20.          Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
21.          Ухвалу про забезпечення позову постановляє суд першої інстанції, а якщо розпочато апеляційне провадження, то таку ухвалу може постановити суд апеляційної інстанції.
22.          Подання позову, а також відкриття провадження в адміністративній справі не зупиняють дію оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень, якщо суд не застосував відповідні заходи забезпечення позову.
23.          Відповідно до частини першої статті 151 КАС України позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 3) встановленням обов`язку відповідача вчинити певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
24.          Згідно з частиною другою статті 151 КАС України суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен ураховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
25.          Не допускається забезпечення позову шляхом: 1) зупинення актів Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів і встановлення для них заборони або обов'язку вчиняти певні дії; 2) зупинення рішень Фонду гарантування вкладів фізичних осіб щодо призначення уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб та щодо здійснення тимчасової адміністрації або ліквідації банку, встановлення заборони або обов'язку вчиняти певні дії уповноваженій особі Фонду гарантування вкладів фізичних осіб або Фонду гарантування вкладів фізичних осіб при здійсненні тимчасової адміністрації або ліквідації банку; 3) зупинення рішень уповноваженого центрального органу з питань цивільної авіації щодо призупинення дії або анулювання сертифікатів, схвалень, допусків; 4) зупинення рішень Національного банку України, актів Національного банку України, а також встановлення для Національного банку України заборони або обов'язку вчиняти певні дії; 5) зупинення дії рішення суб'єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони, або обов'язку вчиняти дії, що випливають із такого рішення (частина третя статті 151 КАС України).
26.          Відповідно до статті 154 КАС України заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів із дня її надходження, без повідомлення учасників справи.
26.1.          Суд, розглядаючи заяву про забезпечення позову, може викликати особу, яка подала заяву про забезпечення позову, для надання пояснень або додаткових доказів, що підтверджують необхідність забезпечення позову.
26.2.          У виняткових випадках, коли наданих заявником пояснень і доказів недостатньо для розгляду заяви про забезпечення позову, суд може призначити її розгляд у судовому засіданні з повідомленням заінтересованих сторін у встановлений судом строк.
26.3.          Залежно від обставин справи суд може забезпечити позов повністю або частково.
26.4.          Про забезпечення позову або про відмову у забезпеченні позову суд постановляє ухвалу.
26.5.          В ухвалі про забезпечення позову суд зазначає вид забезпечення позову та підстави його обрання. Суд може також зазначити порядок виконання ухвали про забезпечення позову.
26.6.          Ухвалу про забезпечення позову або про відмову у забезпеченні позову може бути оскаржено. Оскарження ухвали про забезпечення позову не зупиняє її виконання, а також не перешкоджає подальшому розгляду справи.
26.7.          Оскарження ухвали про скасування забезпечення позову або про заміну одного заходу забезпечення позову іншим зупиняє виконання цієї ухвали.
27.          Статтею 46-1 Закону України від 02 вересня 1993 року №3425-XII «Про нотаріат» (далі - Закон №3425-XII) установлено, що нотаріус під час вчинення нотаріальних дій обов'язково використовує відомості єдиних і державних реєстрів шляхом безпосереднього доступу до них.
27.1.          Нотаріус під час вчинення нотаріальних дій обов'язково використовує відомості Єдиного державного демографічного реєстру, а також Державного реєстру актів цивільного стану громадян, Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців і громадських формувань, інших єдиних і державних реєстрів, що функціонують у системі Міністерства юстиції України.
27.2.          Нотаріус під час вчинення нотаріальних дій із нерухомим майном, об'єктом незавершеного будівництва обов'язково використовує також відомості Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Державного земельного кадастру.
27.3.          Інформація з єдиних і державних реєстрів, отримана нотаріусом під час вчинення нотаріальних дій, залишається у відповідній справі державної нотаріальної контори чи приватного нотаріуса.
27.4.          Користування єдиними та державними реєстрами здійснюється безпосередньо нотаріусом, який вчиняє відповідну нотаріальну дію.
28.          Пунктом 1 частини другої статті 37-1 Закон України від 1 липня 2004 року «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (далі - Закон №1952-IV) передбачено, що за результатами проведення перевірок державних реєстраторів чи суб'єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб'єктів державної реєстрації прав приймає вмотивоване рішення про тимчасове блокування доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб'єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав.
29.          Відповідно до абзацу 3 частини третьої статті 37-1 Закон №1952-IV у разі прийняття рішення про тимчасове блокування або анулювання доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав Міністерство юстиції України вирішує питання про передачу на розгляд суб'єкту державної реєстрації прав, що забезпечує зберігання реєстраційних справ у паперовій формі, документів, що подані для проведення реєстраційних дій та перебувають на розгляді у відповідного державного реєстратора, акредитованого суб'єкта державної реєстрації прав.

V. Позиція Верховного Суду
30.          Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
31.          Згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
32.          Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційних скарг, суд касаційної інстанції виходить з такого.
33.          Підстави забезпечення позову, передбачені частиною другою статті 150 КАС України, є оціночними, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, установити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якої можливо запобігти.
34.           Відповідна правова позиція викладена, зокрема, в постанові Верховного Суду від 24 січня 2019 року в справі №    826/7496/18.
35.          Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими вимогами. Суд також повинен ураховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття забезпечення позову для заінтересованих осіб.
36.          Відповідно до частини шостої статті 154 КАС України в ухвалі про забезпечення позову суд зазначає вид забезпечення позову та підстави його обрання.
37.          Отже, ухвала про забезпечення позову повинна бути судом умотивована із зазначенням: 1) висновків про існування: обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду, або очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі; 2) у чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача.
38.          При розгляді заяви про забезпечення позову суд повинен з урахуванням доказів, наданих заявником на підтвердження своїх доводів, пересвідчитися зокрема в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, яка звернулася з такою заявою, позовним вимогам.
39.          Таким чином, заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог і бути співмірними з позовними вимогами.
40.          Судами попередніх інстанцій установлено, що позивач звернувся до суду першої інстанції із заявою про вжиття заходів забезпечення позову як приватний нотаріус у зв`язку з прийняттям відповідачем наказу від 27 лютого 2018 року № 556/5 "Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Ужгородського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно".
41.          На обґрунтування поданої заяви позивач указав про те, що у зв'язку із блокуванням доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно позивач позбавлений права здійснювати власну професійну діяльність, вчиняти відповідні нотаріальні дії з нерухомим майном, що фактично позбавляє позивача права на працю, а отже й джерела доходів та коштів до існування. В той же час інша частина нотаріальних дій, що не пов'язана із роботою у Державному реєстрі речових прав в місті Ужгороді практично не вчиняється у зв'язку із відсутністю такої необхідності у громадян.
42.          Відмовляючи у задоволенні заяви про забезпечення позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що доказів, які б свідчили про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача, або доказів того, що захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття заявлених заходів забезпечення позову заявником не надано і судом таких обставин не встановлено. Крім того, вжиття заходів забезпечення адміністративного позову у спосіб, про який просить позивач, є фактичним вирішенням справи по суті.
43.          Верховний Суд погоджується з такими висновками судів попередніх інстанцій, виходячи з такого.
44.          У випадку застосування тимчасового блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, державні реєстратори не позбавлені права на працю та мають право здійснювати діяльність, яка не стосується дій щодо вчинення державної реєстрації прав на нерухоме майно та державної реєстрації юридичних, фізичних осіб-підприємців, що спростовує доводи стосовно фактичного позбавлення відповідачем можливості отримання позивачем доходу від своєї професійної діяльності.
45.          Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом в постановах від 24 квітня 2020 року в справі №160/9698/19 від 21 листопада 2019 року в справі №420/1065/19, від 01 жовтня 2019 року в справі № 420/912/19, 15 серпня 2019 року в справі № 0840/3275/18, від 19 червня 2018 року в справі №826/9263/17, в постанові від 18 жовтня 2018 року в справі № 808/2432/18.
46.          Щодо наявності очевидних ознак протиправності оспорюваного рішення та порушення таким рішенням прав, свобод або інтересів осіб, які звернулися до суду, як підстави для забезпечення позову, то вони повинні, насамперед, існувати поза обґрунтованим сумнівом. Тобто, суд, який застосовує заходи забезпечення позову з цих підстав повинен бути переконаний у тому, що відповідне рішення явно суперечить вимогам закону за критеріями, визначеними частиною другою статті 2 КАС України, порушує права, свободи або інтереси позивачів і вжиття заходів забезпечення позову є дієвим способом запобігання істотним та реальним негативним наслідкам таких порушень. У іншому випадку, висновки суду про наявність очевидних ознак протиправності оспорюваного рішення та порушення ним прав, свобод чи інтересів позивачів до розгляду справи по суті, свідчать про наперед сформовану судом правову позицію по справі.
47.          Отже, вирішуючи питання про вжиття заходів забезпечення позову, суд має встановити наявність саме таких ознак, які свідчать про протиправність оскаржуваного рішення поза обґрунтованим сумнівом, а не встановлювати правомірність/протиправність оскаржуваного рішення на цій стадії.
48.          Згідно з Рекомендаціями № R (89) 8 про тимчасовий захист в адміністративних справах, прийнятими Комітетом Міністрів Ради Європи від 13 вересня 1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акту може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами. І якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акту.
49.          Відповідна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 16 травня 2019 року в справі №826/14303/18, від 12 лютого 2020 року в справі № 640/17408/19, від 27 лютого 2020 року в справі № 640/16242/19 та ін.
50.          Обґрунтовуючи наявність очевидних ознак протиправності оспорюваного рішення, позивач у касаційній скарзі зазначає, що Мін'юстом з одного і того самого питання прийнято суперечливі накази.
51.          Верховний Суд зауважує, що таке твердження позивача не є підтвердженням наявності очевидних ознак протиправності оспорюваного рішення, оскільки «суперечливість наказів» за їх змістом може бути встановлена лише за наслідком розгляду справи по суті.
52.          За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що ухвала суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди всебічно перевірили доводи заяви про забезпечення позову та прийняли судові рішення відповідно до норма матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
53.          Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

VІ. Судові витрати
54.          З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

55.          Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу приватного нотаріуса Ужгородського міського нотаріального округу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 13 березня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 03 травня 2018 року в справі № 807/173/18 залишити без змін.

3. Судові витрати розподілу не підлягають.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Судді                                                                                          Н.В. Шевцова

                                                                                          О. Р. Радишевська

                                                                                          М. І. Смокович