ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 грудня 2020 року	Львів	Справа № 260/468/20 пров. № А/857/11386/20	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді – Іщук Л. П.,
суддів – Онишкевича Т. В., Сеника Р. П.,
за участі секретаря судового засідання – Цар М. М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Буштинської селищної ради Тячівського району Закарпатської області на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 17 серпня 2020 року, ухвалене головуючим суддею             Микуляком П. П. о 16:47 год у м. Ужгороді, у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Буштинської селищної ради Тячівського району Закарпатської області про визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,

                                                         ВСТАНОВИВ:

24.02.2020 ОСОБА_1 звернувся до суду із адміністративним позовом до Буштинської селищної ради Тячівського району Закарпатської області, в якому просить визнати протиправним і скасувати рішення відповідача від 13.12.2019 № 1535 «Про відмову у наданні у приватну власність або в оренду земельну ділянку громадянину ОСОБА_1 в АДРЕСА_1 », зобов`язати відповідача розглянути на черговій сесії його заяву про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо надання у власність або оренду земельну ділянку площею 0,9752 га (кадастровий номер 2124455300:02:003:0483) по АДРЕСА_1 .
На обґрунтування своїх вимог позивач зазначав, що він користується земельною ділянкою площею 0,9752 га по АДРЕСА_1 на підставі усної домовленості з орендарем такої земельної ділянки ОСОБА_2 та висадив на ній плантацію малини. Зазначав, що він виконав установлені законодавством умови для реалізації права на одержання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки, однак відповідач незаконно відмовив йому у наданні такого дозволу, не зазначивши правових підстав для відмови, перелік яких є вичерпним.
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 17.08.2020 позов задоволено.
Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій покликається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та постановити нове судове рішення про відмову в задоволенні позову.
Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що позивачу правомірно відмовлено в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність чи оренду земельної ділянки, оскільки ним не було вчинено дій, передбачених статтями 118 та 123 Земельного кодексу України, необхідних для отримання земельної ділянки у власність в порядку безоплатної приватизації чи одержання такої в оренду. Зазначає, що земельна ділянка, кадастровий номер 2124455300:02:003:0483, до грудня 2019 року перебувала у комунальній власності і використовувалась позивачем самовільно, без будь-яких правових підстав. Крім цього, поза увагою суду першої інстанції залишився факт передачі спірної земельної ділянки у власність ОСОБА_3 рішенням Буштинської селищної ради Тячівського району Закарпатської області від 13.12.2019 № 1487.
01.12.2020 Буштинська селищна рада Тячівського району Закарпатської області подала до суду клопотання про відкладення розгляду справи, однак, враховуючи категорію даної справи та строк розгляду апеляційної скарги, апеляційний суд ухвалив відмовити в задоволенні вказаного клопотання.
В судове засідання з розгляду апеляційної скарги учасники справи не прибули, належним чином повідомлені про дату, час та місце розгляду справи, а тому відповідно до частини четвертої статті 229, статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України апеляційний суд ухвалив розгляд апеляційної скарги здійснити за відсутності учасників справи та без здійснення фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.
Заслухавши доповідь головуючого судді, проаналізувавши матеріали справи, обговоривши доводи апеляційної скарги, апеляційний суд прийшов до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення з таких підстав.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що 13.06.2019 ОСОБА_1 звернувся до Буштинської селищної ради із заявою про надання йому земельної ділянки площею 0,9752 га кадастровий номер 2124455300:02:003:0483 для будівництва і обслуговування інших будівель громадської забудови в приватну власність або оренду строком на 15 років у зв`язку з тим, що він з 2015 року обробляє дану земельну ділянку і на ній ним висаджено саджанці малини; до заяви додав графічні матеріали, на яких зазначене бажане місце розташування земельної ділянки.
13.12.2019 Буштинська селищна рада Тячівського району Закарпатської області прийняла рішення № 1535 «Про відмову у наданні у приватну власність або в оренду земельну ділянку громадянину ОСОБА_1 в АДРЕСА_1 », яким позивачу відмовлено у задоволенні його заяви у зв`язку з тим, що на вказану земельну ділянку надано дозвіл іншому користувачу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, цільове призначення якої змінюється для ведення особистого селянського господарства з подальшою безоплатною передачею у приватну власність.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відмова позивачу в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою є необґрунтованою, оскільки не містить посилання на норму закону, яка обмежує його право на отримання такого дозволу.
Апеляційний суд погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.
Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 144 Конституції України встановлено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
Частиною першою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин.
Відповідно до частини першої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Згідно з частиною шостою статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
Громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності, зокрема для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) в селищах - не більше 0,15 гектара (пункт «г» частини першої статті 121 Земельного кодексу України).
Згідно з частиною першою статті 123 Земельного кодексу України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.
Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання).
Частиною другою статті 123 Земельного кодексу України передбачено, що особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Порядок передачі земельних ділянок в оренду визначений статтею 124 Земельного кодексу України, відповідно до частини першої якої передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку (частина третя статті 123 Земельного кодексу України).
Аналіз зазначених правових норм дає підстави для висновку, що для передачі земельної ділянки у власність або в користування зацікавлена особа звертається до відповідного органу із заявою для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за результатами розгляду якої компетентні органи в місячний строк приймають одне з відповідних рішень.
Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати такий дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями.
Аналогічний висновок висловлений у постанові Верховного Суду від 22.12.2018 (справа № 804/1469/17).
Як встановлено з матеріалів справи, на звернення позивача із заявою про надання йому земельної ділянки площею 0,9752 га кадастровий номер 2124455300:02:003:0483 для будівництва і обслуговування інших будівель громадської забудови в приватну власність або оренду строком на 15 років, відповідач відмовив в її задоволенні з тієї підстави, що на вказану земельну ділянку надано дозвіл іншому користувачу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Слід зазначити, що відповідачем не зазначено жодну з підстав, передбачених частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України та частиною третьою статті 123 Земельного кодексу України, за яких ОСОБА_1 могло бути відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки у власність чи користування.
Покликання відповідача на надання дозволу іншому користувачу на розроблення проекту землеустрою щодо спірної земельної ділянки апеляційний суд вважає безпідставними з огляду на те, що надання відповідного дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є одним з етапів погодження і оформлення документів, які відповідно до вимог чинного законодавства є необхідними для прийняття компетентним органом рішення про набуття громадянами земель у власність.
При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає прийняття позитивного рішення про надання її у власність, оскільки процес передачі земельної ділянки громадянам у власність є стадійним, зокрема, першою стадією якого є надання уповноваженим органом дозволу на розробку проекту землеустрою, що свідчить про відсутність у відповідача підстав для встановлення будь-яких обмежень у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою іншій особі при дотриманні нею встановлених Земельним кодексом України вимог.
Вказана позиція відповідає правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, висловленій, зокрема, у постанові від 28.12.2018 у справі № 826/5735/16, а також Верховного Суду (постанова від 18.09.2018 у справі № 806/5106/15).
В свою чергу, доводи скаржника про те, що спірна земельна ділянка передана у власність ОСОБА_3 до уваги судом апеляційної інстанції не беруться, так як на момент прийняття оскаржуваного рішення така земельна ділянка перебувала у комунальній власності, а відтак, селищна рада розпоряджалася нею на власний розсуд. 
Також апеляційний суд вважає безпідставними доводи скаржника про невідповідність клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою земельної ділянки вимогам статей 118, 123 Земельного кодексу України, так як у постанові Верховного Суду від 17 грудня 2018 року у справі № 509/4156/15-а Судова палата для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду дійшла висновку, що у разі надання особою пакету документів, необхідних для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, з недоліками щодо комплектності, форми чи змісту, відповідний орган має право звернутися до заявника з пропозицією усунути виявлені недоліки. Така дія є правомірним способом поведінки органу і має на меті створення громадянам умов для реалізації їх прав на землю. Зазначена пропозиція щодо усунення недоліків не може вважатися «відмовою у наданні дозволу» у розумінні частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України. Проте, звернення з такою пропозицією не звільняє відповідний орган від обов`язку прийняти рішення щодо надання дозволу (або відмову) в межах встановленого законом місячного строку. Відсутність рішення про надання дозволу або відмову у наданні дозволу в межах встановленого законом місячного строку свідчить про протиправну бездіяльність відповідного органу і надає особі право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу відповідно до абзацу 3 частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України. Разом з тим, з урахуванням наведеного, враховуючи обмежений строк розгляду клопотання, а також положення частини шостої статті 118 Земельного кодексу України, яка містить імперативні вимоги щодо обов`язковості додавання до клопотання зацікавленої особи графічних матеріалів, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб), Суд у контексті спірних правовідносин дійшов висновку, що недодержання вимог щодо змісту клопотання, ненадання належним чином оформлених графічних матеріалів або погодження землекористувача, якщо бажана земельна ділянка не є вільною, може бути самостійною підставою для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою. При цьому, відмовляючи у наданні дозволу, відповідний орган повинен навести у рішенні усі підстави відмови.
Натомість, відповідачем не наведено жодних підстав, які б свідчили про наявність недоліків в клопотанні позивача про відведення земельної ділянки, які слід усунути.
Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушень пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов`язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб`єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».
Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права особи, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).
Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).
Враховуючи викладене, апеляційний суд вважає правильним висновок суду першої інстанції про обґрунтованість позовних вимог ОСОБА_1 та наявність підстав для їх задоволення.
За наведених обставин, апеляційний суд вважає, що доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального або процесуального права, що відповідно до статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для залишення апеляційної скарги без задоволення, а рішення суду - без змін.
З огляду на результат апеляційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді апеляційної інстанції, відповідно до частини шостої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України розподіл судових витрат судом не змінюється.
Керуючись статтями 310, 315, 316, 321, 322, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

                                                           ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Буштинської селищної ради Тячівського району Закарпатської області залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 17 серпня 2020 року у справі № 260/468/20 – без змін.
Постанова набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повної постанови. 

Головуючий суддя	 	Л. П. Іщук 	
судді	 	Т. В. Онишкевич 	
 	 	Р. П. Сеник  	
Повне судове рішення складено 02.12.2020