П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

08 грудня 2020 р. Категорія: 109020100	м.Одеса	Справа № 400/4210/19	
Головуючий в 1 інстанції: Птичкіна В.В.
час і місце ухвалення: письмове провадження, 
м. Миколаїв

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: 
судді-доповідача:  Семенюка Г.В.
суддів: Домусчі С.Д. ,  Шляхтицького О.І. 

розглянувши у письмове провадження у приміщенні П`ятого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Новополтавської сільської ради Новобузького району Миколаївської області на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2020 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Новополтавської сільської ради Новобузького району Миколаївської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, -

встановиВ:

          Позивач, звернувся до суду з позовом до Новополтавської сільської ради Новобузького району Миколаївської області (далі - відповідач), в якій просив: визнати протиправною бездіяльність відповідача, що полягає у ненаданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 2 га для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення комунальної власності, а саме: із земельної ділянки комунальної власності площею 41,97 га, кадастровий номер 4824586000:01:000:1213, що розташована в межах території Новополтавської сільської ради Новобузького району Миколаївської області (за межами населених пунктів, поблизу с. Шевченкове), або мотивованої відмови в наданні такого дозволу у формі рішення сесії, за заявою позивача від 27.06.2019; зобов`язати відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 2 га для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення комунальної власності, а саме: із земельної ділянки комунальної власності площею 41,97 га, кадастровий номер 4824586000:01:000:1213, що розташована в межах території Новополтавської сільської ради Новобузького району Миколаївської області (за межами населених пунктів, поблизу с. Шевченкове), або мотивовану відмову в наданні такого дозволу у формі рішення сесії, за заявою позивача від 27.06.2019 року, мотивуючи його тим, що протиправна бездіяльність відповідача перешкоджає реалізації його права на безоплатну приватизацію земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства.
Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2020 року позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення Новополтавської сільської ради Новобузького району Миколаївської області від 10.09.2019 року № 237 “Про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства”. Визнано протиправною бездіяльність Новополтавської сільської ради Новобузького району Миколаївської області, яка полягає у ненаданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 2 га для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення комунальної власності, а саме: із земельної ділянки комунальної власності площею 41,97 га, кадастровий номер 4824586000:01:000:1213, що розташована в межах території Новополтавської сільської ради Новобузького району Миколаївської області (за межами населених пунктів, поблизу с. Шевченкове), або мотивованої відмови в наданні такого дозволу у формі рішення сесії, за заявою ОСОБА_1 від 27.06.2019. Зобов`язано Новополтавську сільську раду Новобузького району Миколаївської області (вул. Мельнична, 105А, с. Новополтавка, Новобузький район, Миколаївська область, 55642, ідентифікаційний код за ЄДРПОУ: 04376722) надати ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , реєстраційний номер облікової картки платника податків: НОМЕР_1 ) дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 2 га для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення комунальної власності, а саме: із земельної ділянки комунальної власності площею 41,97 га, кадастровий номер 4824586000:01:000:1213, що розташована в межах території Новополтавської сільської ради Новобузького району Миколаївської області (за межами населених пунктів, поблизу с. Шевченкове), або мотивовану відмову в наданні такого дозволу у формі рішення сесії, за заявою ОСОБА_1 від 27.06.2019 року.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення суду та прийняти нову постанову, якою у задоволенні вимог позивача відмовити.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт посилається на неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм матеріального та процесуального права. Зазначає, що задовольняючи позов, суд першої інстанції не врахував, що дана земельна ділянка із кадастровим номером 4824586000:01:000:1213 знаходиться в оренді громадського об`єднання по випасу худоби с "Шевченкове-2", "Степове" згідно договору оренди землі від 02.01.2020 року, зареєстрованого в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, оскільки в рішенні від 10.09.2019 року № 237 відсутні посилання на цю обставину.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга підлягає частковому задоволенню, з огляду на наступне:
Судом першої інстанції встановлено, що 17.05.2019 позивач звернувся до відповідача з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 2 га для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення комунальної власності, а саме: із земельної ділянки комунальної власності площею 41,97 га, кадастровий номер 4824586000:01:000:1213, що розташована в межах території Новополтавської сільської ради Новобузького району Миколаївської області (за межами населених пунктів, поблизу с. Шевченкове). До клопотання додавалися графічні матеріали розміщення земельної ділянки комунальної власності площею 41,97 га, кадастровий номер 4824586000:01:000:1213 (а. с. 7-8).
Листом від 05.06.2019 № 559 відповідач повідомив, що розглянув подану заяву та встановив, що до заяви позивача та інших заявників додані графічні матеріали однієї земельної ділянки. З метою уникнення порушення прав позивача та інших заявників при наданні дозволу на розробку документації із землеустрою позивачу та іншим заявникам запропоновано визначити бажане місце розташування земельної ділянки на графічному матеріалі, після чого повторно звернутись до відповідача (а. с. 9).
27.06.2019 року, виконавши вимоги відповідача та зазначивши на земельній ділянці площею 41,97 га бажану земельну ділянку площею 2 га, позивач повторно звернувся з заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 2 га для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення комунальної власності, а саме: із земельної ділянки комунальної власності площею 41,97 га, кадастровий номер 4824586000:01:000:1213, що розташована в межах території Новополтавської сільської ради Новобузького району Миколаївської області (за межами населених пунктів, поблизу с. Шевченкове). До клопотання додавалися відповідні графічні матеріали (а. с. 10-11).
Заява від 27.06.2019 року направлена на адресу відповідача поштою 29.06.2019 року та отримана ним 02.07.2019 року, що підтверджується інформацією з офіційного вебсайту ПАТ “Укрпошта” (а. с. 12-13).
10.09.2019 року відповідач прийняв рішення № 237 “Про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства” (а. с. 44), яким відмовив позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею 2,00 га, у зв`язку з тим, що бажане місце розташування земельної ділянки, зазначене заявником в графічних матеріалах, не відповідає призначенню та принципам землеустрою, визначеним статтями 2 ,6  Закону України “Про землеустрій”, в частині раціональної системи землеволодінь та землекористувань.
Не погоджуючись із вищевказаною відмовою, позивач звернувся до суду.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем виконано всі вимоги Земельного кодексу України, а саме подано клопотання з графічними матеріалами про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 2 га для ведення особистого селянського господарства, однак відповідач, всупереч наведених вище норм клопотання позивача не розглянув, дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні не надав, що перешкоджає реалізації права позивача на безоплатну приватизацію земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства.
П`ятий апеляційний адміністративний суд частково не погоджується з такими висновками суду першої інстанції з огляду на наступне:
Відповідно до ч.1-3 ст.123 Земельного Кодексу України, надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування. Згідно п. “б” ч. 1 ст. 121 Земельного кодексу України Громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.
За ч. 1 ст. 122 Земельного кодексу України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами врегульовано ст. 118 Земельного кодексу України.
Згідно з ч.6,7 ст.118 Земельного Кодексу України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Тобто, відповідно до ч.7 ст.118 Земельного кодексу України підставою для відмови у надання дозволу на розроблення проекту землеустрою може бути лише невідповідність місце розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі №813/481/17, від 18 жовтня 2018 року у справі №527/43/17, від 25 лютого 2019 року у справі №347/964/17 та від 22 квітня 2019 року у справі №263/16221/17.
Відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 31.01.2018 року № 60-р "Питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об`єднаних територіальних громад", здійснення до передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності під час передачі в користування (виключно шляхом проведення аукціонів) або у власність за погодженням з об`єднаними територіальними громадами (шляхом прийняття відповідною радою рішення згідно із статтею 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").
Таким чином, питання щодо передачі земельної ділянки у власність розглядається виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради, при цьому відмова у погодженні проекту землеустрою та передачі земельної ділянки у власність має місце тільки за однієї підстави.
Судом першої інстанції встановлено, що відмова відповідача у надані дозволу на розроблення проекту землеустрою жодним чином не вмотивована, та не зрозуміло з яких підстав відповідачем ухвалено це рішення.
З іншого боку, подання зацікавленою особою документів, необхідних для розгляду клопотання, не в повному обсязі або виявлення у документах, поданих замовником, недостовірних відомостей об`єктивно перешкоджають розгляду та винесенню законного рішення про надання дозволу/вмотивованої відмови на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
У разі надання особою пакету документів, необхідних для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, з недоліками щодо комплектності, форми чи змісту, відповідний орган має право звернутися до заявника з пропозицією усунути виявлені недоліки.
Така дія є правомірним способом поведінки органу і має на меті створення громадянам умов для реалізації їх прав на землю. Зазначена пропозиція щодо усунення недоліків не може вважатися “відмовою у наданні дозволу” у розумінні частини сьомої статті 118 ЗК України. 
Зі звернення позивача, чітко вбачається, що він має на меті отримати в майбутньому у власність земельну ділянку площею 2 га для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Новополтавської сільської ради Новобузького району Миколаївської області (за межами населених пунктів, поблизу с. Шевченкове), для чого звертається до відповідача з клопотанням про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою відповідної ділянки.
Клопотання ОСОБА_1 не містить незрозумілості, протиріч чи будь-яких взаємовиключних вимог.
Таким чином, позивачем виконано всі вимоги Земельного кодексу України, а саме подано клопотання з графічними матеріалами про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 2 га для ведення особистого селянського господарства, однак відповідач, всупереч наведених вище норм клопотання позивача не розглянув, дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні не надав, що перешкоджає реалізації права позивача на безоплатну приватизацію земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства.
Щодо доводів апелянта про те, що земельна ділянка кадастровий номер 4824586000:01:000:1213 знаходиться в оренді громадського об`єднання "Степове" згідно з договором б/н від 02.01.2019, слід зазначити, що оскільки вказаний договір на момент звернення позивача не було зареєстровано у встановленому законом порядку та не внесено відомостей щодо права оренди до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, зазначене також не може бути підставою для відмови у наданні позивача дозволу на розроблення проекту землеустрою.
Також, на час звернення позивача до Новополтавської сільської ради земельна ділянка, щодо якої позивач просив надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою, не входить до вичерпного переліку, передбаченого ч. 2 ст. 84 Земельного Кодексу України, щодо обмежень земель державної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, а тому єдиною підставою для відмови у надання дозволу на розроблення проекту землеустрою в даному випадку може бути лише невідповідність місце розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Суд першої інстанції зобов`язав Новополтавську сільську раду Новобузького району Миколаївської області надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, однак колегія суддів зазначає наступне.
Згідно приписів частини першої  статті 2 КАС України  завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. 
Згідно з Рекомендацією № R (80) 2 Комітету Міністрів державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11 березня 1980 року, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Отже, дискреційним повноваженням є повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийняті рішення, тобто, коли у межах, які визначені  законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) обрати один з кількох варіантів рішення.
Суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність закріпленим ч. 3  ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України  критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.
Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності.
Зокрема, повноваження суду при вирішенні справи визначені  статтею 245 КАС України. Відповідно до пункту частини 2 цієї норми, у разі задоволення позову, суд може прийняти рішення визнати бездіяльність суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії. При цьому, у випадку, коли  закон  встановлює повноваження суб`єкта публічної влади в імперативній формі, тобто його діяльність чітко визначена  законом, то суд зобов`язує відповідача прийняти конкретне рішення чи вчинити певну дію. У випадку, коли ж суб`єкт наділений дискреційними повноваженнями, то суд може лише вказати на виявлені порушення, допущені при прийнятті оскаржуваного рішення (дій), та зазначити норму  закону, яку відповідач повинен застосувати при вчиненні дії (прийнятті рішення), з урахуванням встановлених судом обставин.
Втручання суду в повноваження суб`єкта публічної влади можливе лише тоді, якщо судом буде встановлено, що в адміністративній процедурі фізична (юридична) особа виконала всі приписи законодавства, а суб`єкт владних повноважень у відповідь необґрунтовано й незаконно не вчинив належну дію чи не ухвалив необхідне рішення.
Тобто, колегія суддів не погоджується, що вищевказана вимога може бути задоволена у спосіб, обраний позивачем, а саме про зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою.
Водночас, колегія суддів вважає, що слід зобов`язати Новополтавську сільську раду Новобузького району Миколаївської області повторно розглянути клопотання з урахуванням висновків суду апеляційної інстанції про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 2 га для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення комунальної власності, а саме: із земельної ділянки комунальної власності площею 41, 97 га кадастровий номер 4824586000:01:000:1213, що розташована в межах території Новополтавської сільської ради Новобузького району Миколаївської області (за межами населених пунктів, поблизу с. Шевченкове) за заявою ОСОБА_1 від 17.05.2019 року.
З огляду на викладене, оскаржуване відповідачем Рішення суду першої інстанції не можна вважати таким, що прийнято відповідно до вимог ч. 2 ст. 2 КАС України, а тому колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для його скасування. 
Враховуючи вище викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваного Рішення було порушено норми процесуального права, а відтак, відповідно до ст.ст. 315, ст. 317 КАС України, - оскаржуване Рішення підлягає скасуванню з ухваленням нового рішення у справі.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Новополтавської сільської ради Новобузького району Миколаївської області, - задовольнити частково.
Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2020 року по справі № 400/4210/19, - скасувати.
Прийняти нову постанову, якою позов ОСОБА_1 ,  - задовольнити частково.
Визнати протиправною бездіяльність Новополтавської сільської ради Новобузького району Миколаївської області, яка полягає у ненаданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 2 га для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення комунальної власності, а саме: із земельної ділянки комунальної власності площею 41,97 га, кадастровий номер 4824586000:01:000:1213, що розташована в межах території Новополтавської сільської ради Новобузького району Миколаївської області (за межами населених пунктів, поблизу с. Шевченкове), або мотивованої відмови в наданні такого дозволу у формі рішення сесії, за заявою ОСОБА_1 від 27.06.2019 року.
Зобов`язати Новополтавської сільської ради Новобузького району Миколаївської області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 2 га для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення комунальної власності, а саме: із земельної ділянки комунальної власності площею 41, 97 га, кадастровий номер 4824586000:01:000:1213, що розташована в межах території Новополтавської сільської ради Новобузького району Миколаївської області (за межами населених пунктів, поблизу с. Шевченкове) від 17.05.2019 року, урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.
В решті позову - відмовити.
Постанова набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.    

Суддя-доповідач 	 	Семенюк Г.В.	
Судді	    	Домусчі С.Д.    Шляхтицький О.І.