ПОСТАНОВА
Іменем України

21 грудня 2020 року 
Київ
справа №815/3852/16
адміністративне провадження №К/9901/44197/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,

суддів: Рибачука А.І., Мороз Л.Л.

розглянувши у письмовому провадженні касаційну скаргу Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2016 року (головуючий суддя Єфіменко К.С.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2017 року (колегія суддів: Семенюк Г.В., Потапчук В.О., Шеметенко Л.П.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю „Глорі Плюс" до Начальника управління - головного архітектора управління архітектури та містобудування Одеської міської ради Голованова Олександра Дмитровича, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, Управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ:

До суду звернулось Товариство з обмеженою відповідальністю "ГЛОРІ ПЛЮС" з позовом до Начальника управління - головного архітектора управління архітектури та містобудування Одеської міської ради Голованова Олександра Дмитровича, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, Управління Держгеокадастру в Одеській області, в якому просило:

-визнати бездіяльність начальника управління - головного архітектора управління архітектури та містобудування Одеської міської ради Голованова Олександра Дмитровича протиправною;

-зобов`язати Управління Держгеокадастру в Одеській області направити інформацію до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо земельних ділянок, кадастровий №5110137500:51:003:0202, площею 0,2198 га та кадастровий №5110137500:51:003:0069, площею 0,12 га, які розташовані за адресою: м.Одеса, вул.Генуезька,1 ;

-визнати бездіяльність Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо ненадання ТОВ "ГЛОРІ ПЛЮС" містобудівних умов та обмежень відносно забудови земельних ділянок протиправною.

-зобов`язати Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради надати ТОВ "ГЛОРІ ПЛЮС" містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, кадастровий №5110137500:51:003:0202, площею 0,2198 га та кадастровий №5110137500:51:003:0069, площею 0,12 га, які розташовані за адресою: м.Одеса, вул.Генуезька,1, відповідно до наданого Товариством містобудівного розрахунку.

В обґрунтування позовних вимог позивач вказав, що неодноразово, у встановленому Законом порядку звертався за наданням містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, однак Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради та його начальник допустили протиправну бездіяльність, що потягло за собою порушення прав позивача. Крім того, Товариство також листом зверталося до Управління Держгеокадастру в Одеській області стосовно надання інформації по земельним ділянкам, однак станом на день звернення до суду, жодної відповіді позивач не отримував, що також останній вважає порушенням своїх прав.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2016 року позов задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо ненадання Товариству з обмеженою відповідальністю „Глорі Плюс" містобудівних умов та обмежень відносно забудови земельних ділянок. Зобов`язано Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради надати Товариству з обмеженою відповідальністю „Глорі Плюс" містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (кадастровий номер 5110137500:51:003:0202, площею 0,2198 га та кадастровий номер 5110137500:51:003:0069, площею 0,12 га,), які розташовані за адресою: м. Одеса, вул. Генуезька, 1, відповідно до наданого товариством містобудівного розрахунку. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2017 року постанову Одеського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2016 року залишено без змін.

Не погодившись з указаними судовими рішеннями, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити.

Відзивів на касаційну скаргу до суду не надходило.

Ухвалою  Вищого адміністративного суду України від 29 березня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

Справу передано до Верховного Суду.

Заслухавши суддю-доповідача, колегія суддів прийшла до наступних висновків.

Як установлено судами попередніх інстанцій, Товариство з обмеженою відповідальністю «ГЛОРІ ПЛЮС» має намір здійснити будівництво багатоповерхового житлового комплексу з вбудованими приміщеннями громадського призначення та паркінгом. Для цього позивачем був виконаний містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованих об`єктів будівництва, відповідно до затвердженого на підставі рішення Одеської міської ради №27-VІІ від 16.12.2015 детального плану території у межах вулиць Генуезької, Піонерської, Французького бульвару, Гагарінського плато у м. Одесі.

Товариству, на праві приватної власності, належать наступні земельні ділянки: кадастровий номер 7500:51:003:0202, площею 0,2198 га та кадастровий номер 7500:51:003:0069, площею 0,12 га (далі - земельні ділянки), які розташовані у м. Одесі по вул. Генуезькій, 1 . Цільове призначення земельних ділянок - для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку.

16.05.2016 Товариство звернулось з листом №111 до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради про зобов`язання надати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки з будівництва багатоповерхового житлового комплексу з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом за адресою: м. Одеса, Приморський район, вул. Генуезька, 1.

Одночасно із листом про надання містобудівних умов та обмежень було направлено лист до Управління Держгеокадастру в Одеській області (№112 від 16.05.2016) стосовно надання інформації по земельним ділянкам, на яких TOB «ГЛОРІ ПЛЮС» має намір здійснити будівництво. Відповідь представник позивача просив надати на адресу Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради та TOB «ГЛОРІ ПЛЮС».

На час подання позовної заяви відповіді від Управління Держгеокадастру в Одеській області отримано не було.

На звернення позивача до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки відповіді отримано не було.

01.07.2016 листом №133 Товариство звернулось із скаргою до заступника Одеського міського голови для захисту своїх порушених прав та просило в межах повноважень вжити відповідних заходів.

На вказане звернення позивачем листом від 07.07.2016 за №01-10/266, отримано відповідь від Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, в якому зазначено, що Управління надсилало лист, за результатами розгляду якого вказало, що Товариство не усунуло недоліки, у зв`язку з чим підстави для надання містобудівних умов та обмежень земельної ділянки за адресою: м. Одеса, Приморський район, вул. Генуезька, 1 відсутні.

Вважаючи таку бездіяльність відповідачів протиправною, позивач звернувся до суду за захистом свого порушеного права.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодилась колегія суддів апеляційної інстанції, виходив з того, що невідповідність намірів забудови положенням містобудівної документації відсутня, а отже в Управління відсутні законні підстави для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки за адресою: м. Одеса, Генуезька, 1.

Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з преамбулою до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VІ         (далі - Закон № 3038-VІ), цей Закон встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Відповідно до положень статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту; містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ,   що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо   поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Відповідно до статті 2 указаного Закону, планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає: 1) прогнозування розвитку територій; 2) забезпечення раціонального розселення і визначення напрямів сталого розвитку територій; 3) обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням; 4) взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій; 5) визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об`єктів; 6) встановлення режиму забудови територій, на яких передбачено провадження містобудівної діяльності; 7) розроблення містобудівної та проектної документації, будівництво об`єктів; 8) реконструкцію існуючої забудови та територій; 9) збереження, створення та відновлення рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих територій та об`єктів, ландшафтів, лісів, парків, скверів, окремих зелених насаджень; 10) створення та розвиток інженерно-транспортної інфраструктури; 10-1) створення безперешкодного життєвого середовища для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення;11) проведення моніторингу забудови; 12) ведення містобудівного кадастру; 13) здійснення контролю у сфері містобудування.

Інструментом державного регулювання планування територій є містобудівна документація, яка поділяється на документацію державного, регіонального та місцевого рівнів.

Містобудівна документація розробляється на паперових і електронних носіях на оновленій картографічній основі в цифровій формі як набори профільних геопросторових даних у державній геодезичній системі координат УСК-2000 і єдиній системі класифікації та кодування об`єктів будівництва для формування баз даних містобудівного кадастру.

Так, Порядком  надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 року № 109 (далі - Порядок № 109), визначено процедуру надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст.

Відповідно до п. 2.1 Розділу ІІ Порядку № 109, містобудівні умови та обмеження є основною складовою вихідних даних.

Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом семи робочих днів з дня реєстрації відповідної заяви разом із документами, передбаченими пунктом 2.2 цього розділу, у порядку, встановленому Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".

Пунктом 2.2. Розділу ІІ вказаного Порядку передбачено, що для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовником додаються: засвідчена в   установленому порядку копія документа про право власності (користування) земельною ділянкою; ситуаційний план (схема) щодо місцезнаходження земельної ділянки (у довільній формі); викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000;

кадастрова довідка з містобудівного кадастру (у разі наявності);черговий кадастровий план (витяг із земельного кадастру - за умови відсутності містобудівного кадастру); фотофіксація земельної ділянки (з оточенням);містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об`єкта будівництва.

Розгляд заяви, надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх видачі здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури у порядку, встановленому Законом України "Про   регулювання містобудівної діяльності".

Підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.

Відмова у видачі містобудівних умов та обмежень або внесення змін до них з відповідним обґрунтуванням надається уповноваженим органом містобудування та архітектури у строк, визначений пунктом 2.1 цього розділу (п. 2.4 Розділу ІІ Порядку № 109).

При цьому, положеннями частини 5 статті 29 Закону № 3038-VІ закріплено, що рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень приймається у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Так, позивач, 16.05.2016, звернувся з листом №111 до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради про зобов`язання надати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки з будівництва багатоповерхового житлового комплексу з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом за адресою: м. Одеса, Приморський район, вул. Генуезька, 1.

Не отримавши жодної відповіді, позивач скерував скаргу до заступника Одеського міського голови для захисту своїх порушених прав та просило в межах повноважень вжити відповідних заходів.

На вказане звернення позивачем, листом від 07.07.2016 за №01-10/266, отримано відповідь від Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради в якому зазначено, що Управління надсилало лист, за результатами розгляду якого Товариство не усунуло недоліки, у зв`язку з чим підстави для надання містобудівних умов та обмежень земельної ділянки за адресою: м. Одеса, Приморський район, вул. Генуезька, 1 відсутні.

Так, надаючи оцінку указаним фактам, судами попередніх інстанцій не було враховано, що відмова у наданні містобудівних умов та обмежень уповноваженим органом приймається у вигляді рішення.

При цьому про невідповідність пакету документів вимогам законодавства позивача було повідомлено листом, який, в свою чергу, прирівняти до рішення не видається за можливе.

Таким чином, заява позивача про зобов`язання надати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки з будівництва багатоповерхового житлового комплексу з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом неналежно розглянута Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради, оскільки за результатами розгляду такої заяви повинно прийматись відповідне рішення, а не лист.

З огляду на викладене, належним способом захисту прав позивача є зобов`язання Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради розглянути заяву Товариства про надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки з будівництва багатоповерхового житлового комплексу з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом за адресою: м.  Одеса, Приморський район, вул. Генуезька, 1 із прийняттям відповідного рішення.

Разом з цим, колегія суддів Верховного Суду звертає увагу, що з метою відновлення порушеного права особи адміністративний суд може допустити обмежене втручання в дискрецію суб`єкта владних повноважень, шляхом зобов`язання його до вчинення певних дій на реалізацію покладених на нього законом обов`язків (наприклад, зобов`язати повторно розглянути питання щодо видачі позивачу дозвільних документів). Водночас, адміністративний суд не вправі підміняти такий орган державної влади та приймати замість нього конкретні рішення.

Аналогічна правова позиція вже висловлювалась Верховним Судом у постанові від 12.12.2019 по справі №569/4719/16-а і підстав для відступу від такої колегія суддів Верховного Суду не вбачає.

Суд також звертає увагу на те, що здійснюючи судочинство Європейський суд з прав людини в рішенні від 18 липня 2006 р. у справі "Проніна проти України" зазначив, що за змістом пункту 1 статті 6 Конвенції суди зобов`язані обґрунтувати свої рішення, проте це не може сприйматись як вимога давати детальну відповідь на кожен довод. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру ухвалюваного рішення (CASE OF Svetlana Vladimirovna PRONINA against Ukraine (Application no. 63566/00)).

За правилом ч.ч. 1, 2 ст. 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Таким чином, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а рішення суду першої інстанції, залишене без змін рішенням суду апеляційної інстанцій, частковому скасуванню.

Керуючись ст.ст. 3, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради задовольнити частково.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2017 року скасувати в частині визнання протиправною бездіяльності Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо ненадання Товариству з обмеженою відповідальністю „Глорі Плюс" містобудівних умов та обмежень відносно забудови земельних ділянок та в частині зобов`язання Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради надати Товариству з обмеженою відповідальністю „Глорі Плюс" містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (кадастровий номер 5110137500:51:003:0202, площею 0,2198 га та кадастровий номер 5110137500:51:003:0069, площею 0,12 га,), які розташовані за адресою: м. Одеса, вул. Генуезька, 1, відповідно до наданого товариством містобудівного розрахунку

Прийняти в цій частині нове рішення, яким визнати протиправною бездіяльність Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо нерозгляду заяви Товариства з обмеженою відповідальністю „Глорі Плюс" про надання містобудівних умов та обмежень відносно забудови земельних ділянок та зобов`язати Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради розглянути заяву Товариства про надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки з будівництва багатоповерхового житлового комплексу з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом за адресою: м.  Одеса, Приморський район, вул. Генуезька, 1 із прийняттям відповідного рішення.

В іншій частині рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                    А.Ю. Бучик

Судді                                                                                                                          А.І. Рибачук

                                                                                                                                    Л.Л. Мороз