ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 жовтня 2020 року 
м. Київ
справа №803/641/16
касаційне провадження №К/9901/43335/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:                Єзерова А.А., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Приватного підприємства «Котедж» на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 21.03.2017 (головуючий суддя: Гудим Л.Я., судді: Довгополов О.М., Святецький В.В.) у справі №803/641/16 за позовом Приватного підприємства «Котедж» до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області про визнання протиправною і скасування постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності,
В С Т А Н О В И В:
У квітні 2016 року Приватне підприємство «Котедж» (далі - ПП «Котедж» або позивач) звернулося до суду з позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області (далі - УДАБІ у Волинській області або відповідач), в якому просило визнати протиправною і скасувати постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 14.04.2016 №9/871.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що перевірка проведена із суттєвими процедурними порушеннями (позаплановий захід призначений за відсутності підстав та без належного повідомлення суб`єкта містобудування про його проведення, що позбавило останнього бути присутнім під час його здійснення), що нівелює в цілому наслідки такої. Також позивач стверджує, що внесення змін до проектної документації в частині обсягу виконуваних робіт здійснювалося шляхом укладення додаткової угоди до договору на виконання капітального ремонту інженерного вводу теплопостачання багатоквартирного житлового будинку з встановленням вузла обліку теплової енергії в м. Володимирі-Волинському по вул. Сагайдачного, 3, що цілком відповідає вимогам законодавства.
Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 08.07.2016 позов задоволено.
Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції погодився із доводами позивача щодо допущення органом державного архітектурно-будівельного контролю при проведенні позапланового заходу суттєвих поршень вимог статті 41 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI) та пунктів 7, 9 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Уряду від 23.05.2011 №553 (далі - Порядок №553). Щодо суті виявлених під час перевірки порушень, суд першої інстанцій виходив з того, що підрядником було виконано усі будівельні роботи, визначені в проектно-кошторисній документації з урахуванням внесених додатковою угодою змін до договору на виконання підрядних робіт.
Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 21.03.2017 скасовано постанову Волинського окружного адміністративного суду від 08.07.2016 та ухвалено нове рішення про відмову у задоволенні позову.
Приймаючи таке рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що перевірка проведена у межах та у спосіб визначених законодавством повноважень з додержанням процедури її проведення. Суд апеляційної інстанції встановив, що перевірка призначена за зверненням фізичної особи про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства, що узгоджується із вимогами пункту 7 Порядку №553 і проведена у присутності директора ПП «Котедж» Ліпейка Ю.В. , який ознайомився з матеріалами, складеними за її наслідками, проте відмовився їх отримувати, про що зроблено відповідний запис в акті, протоколі та приписі. По суті встановлених перевіркою порушень, суд апеляційної інстанції встановив, що в порушення вимог статті 7 Закону від 20.05.1999 №687-XIV «Про архітектурну діяльність» (далі - Закон №687-XIV) зміни, обумовлені додатковою угодою щодо обсягу підрядних робіт, до проектної документації не вносилися, що дає підстави для висновку, про невиконання підрядником в повному обсязі робіт, визначених в затвердженій проектно-кошторисній документації. 
Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, у якій з посиланням на порушення судом норм матеріального права просить суд касаційної інстанції скасувати зазначене судове рішення, а постанову суду першої інстанції залишити в силі. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судом апеляційної інстанції неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до помилкового скасування законного та обґрунтованого рішення суду першої інстанції. Скаржник стверджує, що під час перевірки було порушено порядок її проведення, оскільки така проведена на підставі звернення депутата місцевої ради як посадової особи, а не громадянина. Таким чином, на переконання скаржника, порушення суб`єктом владних повноважень процедури проведення перевірки нівелює наслідки такої.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 12.04.2017 відкрито касаційне провадження у справі.
15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і   набрав чинності Закон України від 03.10.2017 № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким   КАС України   викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого    Закону   передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У березні 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
В порядку статті 31 КАС України, пункту 15 Перехідних положень КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 26.06.2019 визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 06.10.2020 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.
Відповідач правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався.
Верховний Суд переглянув оскаржуване судове рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судом, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що УДАБІ у Волинській області відповідно до статті 41 Закону №3038-VI, Порядку №553, на підставі звернення фізичної особи ОСОБА_2 проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил ПП «Котедж» на об`єкті будівництва «Капітальний ремонт інженерного вводу теплопостачання багатоквартирного житлового будинку по вулиці Сагайдачного, 3 з встановленням приладу обліку теплової енергії в м. Володимирі-Волинському», за результатами якої складено акт від 01.04.2016.
Перевіркою встановлено відхилення від проектно-кошторисної документації, виконання не всіх робіт, передбачених робочим проектом, а саме: вузол обліку не обладнано металевою шафою, не встановлено металеві двері з замком, не виконано роботи по електромонтажу, встановлено старі фланцеві засувки, чим порушено вимоги частини першої статті 9 Закону №687-XIV.
У зв`язку із виявленими порушеннями, на підставі висновків акту перевірки посадовими особами відповідача винесено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 01.04.2016, у якому від позивача вимагалося усунути зазначені порушення містобудівного законодавства, а також складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та припис про усунення порушення від 01.04.2016.
За результатами розгляду матеріалів справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, УДАБІ у Волинській області прийнято постанову від 14.04.2016 №9/871 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, відповідно до якої ПП «Котедж» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого частиною восьмою статті 3 Закону України від 14.10.1994 №208/94-ВР «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (далі - Закон №208/94-ВР) та накладено штраф в розмірі 62 010 грн. 
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся з даним позовом до суду.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною першою статті 41 Закону №3038-VI передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, який здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до частини четвертої статті 41 цього Закону посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: а)   усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
Відповідно до Порядку № 553 здійснення державного архітектурно-будівельного контролю державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок. Позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Абзацом сьомим пункту 7 Порядку визначено, що підставою для проведення позапланової перевірки є звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства.
Судом апеляційної інстанції встановлено, що підставою для проведення позапланової перевірки слугувало звернення ОСОБА_2 про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства.
Стосовно доводів скаржника про порушення порядку проведення позапланової перевірки на підставі звернення депутата місцевої ради ОСОБА_2 суд касаційної інстанції зауважує, що стаття 11 Закону України від 11.07.2002   №93-IV «Про статус депутатів місцевих рад» (далі - Закон №93-IV) встановлює, що при здійсненні депутатських повноважень депутат місцевої ради має право на депутатське звернення, депутатський запит, депутатське запитання. 
На думку позивача, звертаючись із заявою від 20.04.2016 про проведення перевірки суб`єкта містобудування на предмет дотримання ним вимог містобудівного законодавства, ОСОБА_2 реалізував своє право як депутат Володимир-Волинської міської ради, а не як фізична особа. 
Проте колегія суддів вважає такі доводи скаржника безпідставними, з огляду на таке.
Статтею 3 Закону України від 02.10.1996 №393/96-ВР «Про звернення громадян» визначено, що під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги. 
Відповідно до статті 1 Закону України від 18.01.2001 №2235-III «Про громадянство України» громадянин України - особа, яка набула громадянство України в порядку, передбаченому законами України та міжнародними договорами України; особа - фізична особа. 
За змістом статті 13 Закону №93-IV депутатське звернення - викладена в письмовій формі вимога депутата місцевої ради з питань, пов`язаних з його депутатською діяльністю, до місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також керівників правоохоронних та контролюючих органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності, розташованих на території відповідної ради, здійснити певні дії, вжити заходів чи дати офіційне роз`яснення з питань, віднесених до їх компетенції.
Судом апеляційної інстанції встановлено, що ОСОБА_2 звернувся зі заявою до ДАБІ України, яка розташована не на території Володимир-Волинської міської ради, а тому колегія суддів вважає вірним висновок Львівського апеляційного адміністративного суду, що звернення цієї особи не відповідає вимогам статті 13 Закону №93-IV, у зв`язку з чим ОСОБА_2 діяв як громадянин, а його звернення обґрунтовано розглянуто відповідно до вимог Закону №393/96-ВР. 
Правова позиція щодо застосування норм права у аналогічних правовідносинах викладена у постанові Верховного Суду від 18.06.2020 у справі №803/875/16.
Окремо Верховний Суд вважає за доцільне вказати на те, що поняття фізичної особи є ширшим за поняття депутат, а тому при визначенні підстав для проведення перевірки суб`єкт звернення не може бути обмежений статусом. 
Пунктом 9 Порядку №553 передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва. 
Судом апеляційної інстанції встановлено, що перевірка проводилась у присутності директора ПП «Котедж» Ліпейка Ю.В. , який ознайомився з матеріалами складеними за наслідками перевірки, однак відмовився їх отримувати, про що зроблено відповідний запис в акті перевірки, протоколі та приписі. Зазначене спростовує доводи скаржника про те, що останній не був присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
По суті встановлених перевіркою порушень, Верховний Суд виходить з такого.
За визначенням, наведеним у статті 1 Закону №687-XIV, проект - документація для будівництва об`єктів архітектури, що складається з креслень, графічних і текстових матеріалів, інженерних і кошторисних розрахунків, які визначають містобудівні, об`ємно-планувальні, архітектурні, конструктивні, технічні та технологічні рішення, вартісні показники конкретного об`єкта архітектури, та відповідає вимогам державних стандартів, будівельних норм і правил.
Статтею 8 цього Закону передбачено, що робоча документація для будівництва (реконструкції, реставрації, капітального ремонту) об`єкта архітектури виконується відповідно до державних стандартів, норм і правил на підставі затвердженого проекту. Робоча документація для будівництва або авторський нагляд за її розробкою виконуються за участю архітектора - автора затвердженого проекту відповідно до укладеного договору на розроблення проекту цього об`єкта архітектури.
Згідно з частиною першою статті 9 Закону №687-XIV будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом №3038-VI.
Водночас, за змістом статті 7 Закону №687-XIV внесення змін до затвердженого проекту проводиться виключно за згодою автора проекту, а в разі відхилення від технічних умов - за погодженням з підприємствами, установами та організаціями, які надали такі технічні умови, та замовником. 
Внесення до затвердженого проекту змін, пов`язаних із зміною державних стандартів, норм і правил, здійснюється за згодою замовника, якщо інше не передбачено законом. 
Згідно із статтею 27 цього Закону замовники та підрядники під час створення об`єкта архітектури зобов`язані забезпечувати будівництво об`єктів архітектури згідно з робочою документацією, застосовувати будівельні матеріали, вироби і конструкції, які відповідають державним стандартам, нормам і правилам і такі, що пройшли сертифікацію, якщо вона є обов`язковою.
Виходячи з аналізу наведених норм права вбачається, що будівництво об`єктів архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, а в разі відхилення від раніше затвердженої проектної документації до такої вносяться відповідні зміни в порядку статті 7 Закону №687-XIV.
Судом апеляційної інстанції встановлено, що 03.09.2015 між ПТМ «Володимир-Волинськтеплокомуненерго» (замовником) і позивачем було укладено договір № 0309-Д1, відповідно до умов якого замовник доручив, а підрядник зобов`язався виконати підрядні роботи по капітальному ремонту інженерного вводу теплопостачання багатоквартирного житлового будинку з встановленням приладів обліку теплової енергії в м. Володимир-Волинський по вул. Сагайдачного, 3. Сторони визначили, що вартість робіт становить 67   123,20 грн. Договірна ціна на виконання робіт є сталою і визначається на основі проектно-кошторисної документації та розрахунків ремонтних організацій на додаткові витрати, зумовлені ринковими відносинами і погоджується сторонами. Вартість робіт (договірна ціна) за погодженням сторін може уточнюватись шляхом укладення додаткових угод. Підрядник виконує роботи відповідно до проектно-кошторисної документації та будівельних норм, правил.
Відповідно до проектно-кошторисної документації, робочого проекту на капітальний ремонт інженерного вводу теплопостачання багатоквартирного житлового будинку на вул. Сагайдачного, 3 в місті Володимирі-Волинському з встановленням приладу обліку теплової енергії замовником будівництва є Володимир-Волинське підприємство теплових мереж «Володимир-Волинськтеплокомуненерго», а підрядником - ПП «Котедж», вартість робіт становить 67 128 грн.
Так, після початку виконання будівельних робіт підрядником було виявлено, що фактична вартість необхідних приладів і матеріалів є вищою, ніж визначено в проектно-кошторисній документації, у зв`язку з чим сторони уклали додаткову угоду №1 до договору №0309-Ді від 03.09.2015, в якій погодили зміну обсягу підрядних робіт. Зокрема, сторони погодили замість заміни засувок 30ч666р на нові, зробити капітальний ремонт вже існуючих, а також не виконувати будівельні роботи по виготовленню і встановленню металевих дверей і огорожі на суму 4 826 грн та електроосвітлення на суму 1 072 грн. Внесення цих змін дало можливість завершити будівельні роботи у межах затвердженого бюджету на суму 67   128,20 грн.
Водночас, в порядку статті 7 Закону №687-XIV обумовлені додатковою угодою зміни щодо обсягу підрядних робіт в кошторисну частину проектної документації не вносилися, а тому є правильним висновок суду апеляційної інстанції про виконання позивачем підрядних робіт не в повному обсязі відповідно до затвердженої проектної документації.
Частиною другою статті 4 Закону №3038-VI визначено, що суб`єктами містобудування є органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи. 
Відповідальність юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців (суб`єктів містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності визначена Законом №208/94-ВР.
Пунктом 8 частини третьої статті 2 Закону №208/94-ВР передбачено, що суб`єкти містобудування, які виконують будівельні роботи, несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення: виконання будівельних робіт з порушенням вимог будівельних норм, державних стандартів і правил або затверджених проектних рішень - у розмірі сорока п`яти мінімальних заробітних плат.
Верховний Суд враховує, що відповідачем у постанові про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності невірно визначено норму за якою позивача притягнуто до відповідальності (замість статті 2 помилково зазначено статтю 3), проте зазначена описка не впливає на кваліфікацію правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, колегія суддів погоджується із висновками суду апеляційної інстанції про правомірність притягнення позивача до відповідальності у вигляді накладення штрафу у розмірі 62   010 грн (1378 грн*45). 
Доводи касаційної скарги зводяться виключно до непогодження з оцінкою обставин справи, наданою судом апеляційної інстанції. Касаційна скарга не містить інших обґрунтувань ніж ті, які були зазначені (наведені) в позовній заяві та запереченні на апеляційну скаргу з урахуванням яких судом вже надана оцінка встановленим обставинам справи. Обґрунтувань неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права касаційна скарга позивача не містить. 
Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах "Пономарьов проти України" та "Рябих проти Російської Федерації", у справі "Нєлюбін проти Російської Федерації") повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.
Європейський суд з прав людини вказав, що пункт перший статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними, залежно від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги, між іншим, різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи (PRONINA v. UKRAINE, №63566/00, § 23, ЄСПЛ, від 18 липня 2006 року).
Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення і погоджується з висновками суду апеляційної інстанції щодо відсутності правових підстав для задоволення позову.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд 
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Приватного підприємства «Котедж» залишити без задоволення.
Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 21.03.2017 у справі №803/641/16 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду:                                                      С. М. Чиркін
                                                                                     А. А. Єзеров                                                                                                        
                                                                                               В. М. Шарапа