ПОСТАНОВА
Іменем України

11 листопада 2020 року 
м. Київ
справа №500/75/20
адміністративне провадження №К/9901/12206/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Стеценка С.Г.,
суддів: Мороз Л.Л.,  Бучик А.Ю., 
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 500/75/20
за позовом   Громадської організації «Фундація зірок світового футболу «Діти+»
до   Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Тернопільській області
треті особи: Відділ державного архітектурно-будівельного контролю Тернопільської міської ради, Управління містобудування, архітектури та кадастру Тернопільської міської ради, ОСОБА_1 
про визнання протиправним та скасування рішення
за касаційною скаргою    ОСОБА_1 на ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 10 січня 2020 року (головуючий суддя: Подлісна І. М.)  та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09   квітня 2020 року (колегія у складі: головуючого судді Качмара В. Я., суддів: Большакової О. О., Старунського Д. М.) 
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.   У січні 2020 року Громадська організація «Фундація зірок світового футболу   «Діти+» (далі - Громадська організація) звернулася до Тернопільського окружного адміністративного суду з позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Тернопільській області, в якому просила визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 20 листопада 2019 року № 125 про скасування дії містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва, затверджених наказом Управління містобудування, архітектури та кадастру Тернопільської міської ради від 22 листопада 2017 року № 60 на об`єкт: «Будівництво соціально-спортивного центру «Вулична академія» із закладом громадського харчування» за адресою вул. 15 квітня в м. Тернопіль».
2. Разом із позовом, Громадською організацією «Фундація зірок світового футболу «Діти+» до Тернопільського окружного адміністративного суду подано заяву про забезпечення позову, в якій позивач просив:
- зупинити дію рішення відповідача від 20 листопада 2019 року № 125 про скасування дії містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва, затверджених наказом Управління містобудування, архітектури та кадастру Тернопільської міської ради від 22 листопада 2017 року № 60 на об`єкт: «Будівництво соціально-спортивного центру «Вулична академія» із закладом громадського харчування» за адресою вул. 15 квітня в м. Тернопіль» до набрання законної сили рішенням суду по даній справі;
- заборонити Відділу державного архітектурно-будівельного контролю Тернопільської міської ради вчиняти будь-які дії на підставі рішення відповідача від 20 листопада 2019 року № 125 до набрання законної сили рішенням суду по даній справі.
3. Обгрунтовуючи подану заяву, позивач зазначає про те, що наявні підстави для забезпечення позову передбачені п. 1, 2 ч. 2   ст. 150 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). 
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Ухвалою Тернопільського окружного адміністративного суду від 09 січня 2020 року прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі, постановлено справу розглядати за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) учасників справи.
5. Ухвалою Тернопільського окружного адміністративного суду від 10 січня 2020   року, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного            адміністративного суду від 09 квітня 2020 року, заяву Громадської організації «Фундація зірок світового футболу «Діти+» про забезпечення позову задоволено частково. Зупинено дію рішення відповідача від 20 листопада 2019 року № 125 про скасування дії містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва, затверджених наказом Управління містобудування, архітектури та кадастру Тернопільської міської ради від 22 листопада 2017 року № 60 на об`єкт: «Будівництво соціально-спортивного центру «Вулична академія» із закладом громадського харчування» за адресою вул. 15 квітня в м. Тернопіль» до набрання законної сили рішенням суду по даній справі. У задоволенні решти вимог заяви про забезпечення позову відмовлено.
6. Приймаючи такі рішення, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що достатні підстави для забезпечення позову відповідно до п. 1 ч. 2 ст. ст. 150 КАС України. Так, позивач є вигодонабувачем результату будівництва. Зупинення будівництва призведе до: відстрочення на невизначені строки отримання громадською організацією соціально-спортивного центру «Вулична академія» із закладом громадського харчування по АДРЕСА_1 , яке же весною планувалось використовувати для спортивних цілей міста на повну потужність; закінчення терміну дії ряду дозвільних документів, які необхідно буде поновлювати, а відповідно це витратна процедура і по часу і по коштах, а на підставі оскаржуваного рішення може бути скасований дозвіл на початок будівельних робіт, виданий відділом Державного архітектурно-будівельного контролю Тернопільської міської ради. Наведені обставини стали підставами для висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі внаслідок вчинення державним виконавцем виконавчих дій на підставі оскаржуваної вимоги, а невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити виконання рішення суду або ефективний захист прав та інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду. 
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7.   Не погоджуючись з ухвалою Тернопільського окружного адміністративного суду від 10 січня 2020 року та постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 квітня 2020 року з питань забезпечення позову, 04 травня 2020 року ОСОБА_1 звернулась до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нову постанову, якою у задоволенні заяви Громадської організації «Фундація зірок світового футболу «Діти+» про забезпечення позову відмовити повністю.
8. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржниця зазначає про те, що судами першої та апеляційної інстанцій порушено норми процесуального права. Так, судами не враховано що із заявою про забезпечення позову звернулась громадська організація, яка не є замовником чи підрядчиком будівництва. Вказана організація не зверталась до контролюючих органів з приводу видачі містобудівних умов та обмежень об`єкта будівництва чи відповідного дозволу на виконання будівельних робіт. Таким чином, позивач не несе тягар настання юридичних наслідків та не може зазнавати шкоди з приводу тимчасового зупинення будівельних робіт.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9.    В автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду 04 травня 2020 року зареєстровано вказану касаційну скаргу.
10. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 04 травня 2020 року, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С. Г., судді: Мороз Л. Л., Бучик А. Ю.
11. Ухвалою Верховного суду від 18 травня 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 10 січня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 квітня 2020 року.
12. Ухвалою Верховного Суду від 10 листопада 2020 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 11 листопада 2020 року.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
13. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених   ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
14. Згідно з положенням ч. 4 ст. 328 КАС України   підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
15. За приписами ч. 1, 2, 3 ст. 242 КАС України   судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
16. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
17. Крім того, ст. 2 та ч. 4 ст. 242  стаття   2   КАС України   встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
18. Положеннями ч. 1, 2   ст. 150 КАС України   передбачено, що суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
19. Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
20. Ці підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
21. Відповідно до ч. 2   ст. 151 КАС України   заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття забезпечення позову для заінтересованих осіб.
22. Згідно п. 1 ч. 1 та ч. 2   ст. 151 КАС України   позов може бути забезпечено зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта. Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову.
23. Частинами 1, 4, 5 та 6   ст. 154 КАС України   передбачено, що заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів з дня її надходження, без повідомлення учасників справи. Залежно від обставин справи суд може забезпечити позов повністю або частково. Про забезпечення позову або про відмову у забезпеченні позову суд постановляє ухвалу. В ухвалі про забезпечення позову суд зазначає вид забезпечення позову та підстави його обрання.
24. Отже, якщо існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам та інтересам позивача, або захист цих прав та інтересів стане неможливим чи для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також якщо очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, суд може постановити ухвалу про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову шляхом, зокрема, зупинення дії індивідуального акта або нормативно-правового акта.
25. За своєю суттю інститут забезпечення позову в адміністративному судочинстві є інститутом попереднього судового захисту. Метою його запровадження є гарантування виконання рішення суду у випадку задоволення позову за існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі.
26. В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування: або обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі. А також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав, будуть значними.
27. При розгляді заяви про забезпечення позову суд має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх доводів, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.
28. Отже, заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути співмірними з позовними вимогами.
29. Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
30. У   постанові Пленуму Вищого адміністративного суду від 06 березня 2008 року № 2 «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ»   висвітлено позицію щодо вжиття заходів забезпечення позову в адміністративних справах, в якій зазначено, зокрема, що судам необхідно враховувати, що, згідно з ч. 3 та 4   ст. 117 КАС України, забезпечення позову в адміністративних справах допускається лише у двох формах: зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень чи його окремих положень, що оскаржуються; заборони вчиняти певні дії. В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також вказати ознаки, які свідчать про очевидність протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.
31. Вказаний інститут є елементом права на судовий захист і спрямований на те, щоб не допустити незворотності певних наслідків відповідних дій щодо відновлення порушеного права.
32. Водночас, будь-яке забезпечення позову в адміністративній справі є наданням тимчасового захисту до вирішення справи по суті, який застосовується у виключних випадках за наявністю об`єктивних обставин, які дозволяють зробити обґрунтоване припущення, що невжиття відповідних заходів потягне за собою більшу шкоду, ніж їх застосування.
33. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 20   березня 2019 року у справі № 826/14951/18 та від 28 жовтня 2020 року у справі № 140/2474/20.
34. Звертаючись до суду із заявою про вжиття заходів забезпечення позову, позивач зазначив, що згідно інвестиційної угоди щодо будівництва соціально-спортивного центру «Вулична академія» із закладом громадського харчування по АДРЕСА_1 від 08 листопада 2017 року, Громадська організація «Фундація зірок світового футболу «Діти+», після завершення будівництва, стане власником соціально-спортивного центру «Вулична академія» із закладом громадського харчування по вул. 15 квітня в м.Тернопіль. Громадській організації стало відомо від забудовника, що будівництво соціально-спортивного центру «Вулична академія» із закладом громадського харчування по вул. 15 квітня в м. Тернопіль буде зупинено.   Причиною цього є рішення відповідача від 20 листопада 2019 року № 125 про скасування дії містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва, затверджених наказом Управління містобудування, архітектури та кадастру Тернопільської міської ради від 22 листопада 2017 року № 60 на об`єкт: «Будівництво соціально-спортивного центру «Вулична академія» із закладом громадського харчування» за адресою вул. 15 квітня в м. Тернопіль». Поряд з цим, зупинення будівництва грубо порушить права заявника. За таких обставин, навні підстави для забезпечення позову, передбачені п. 1, 2 ч. 2   ст. 150 КАС України. Невжиття заходів забезпечення адміністративного позову може мати наслідком заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам заявника, що відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову.
35. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій про наявність підстав для вжиття заходів забезпечення позову не можна вважати обґрунтованими, оскільки забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення відповідача від 20 листопада 2019 року № 125 про скасування дії містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва, затверджених наказом Управління містобудування, архітектури та кадастру Тернопільської міської ради від 22 листопада 2017 року № 60 на об`єкт: «Будівництво соціально-спортивного центру «Вулична академія» із закладом громадського харчування» за адресою вул. 15 квітня в м. Тернопіль» до набрання законної сили рішенням суду по даній справі, фактично дозволяє забудовнику продовжувати виконувати будівельні роботи із порушенням вимог законодавства, що лягли в основу оскаржуваного рішення.
36. Крім того, колегія суддів зазначає, що у справі, яка розглядається, позов не може бути забезпечений у спосіб, заявлений позивачем, оскільки такий спосіб фактично підміняє собою судове рішення у справі та вирішує позовні вимоги до розгляду справи по суті.
37. Правова оцінка питань правомірності рішення відповідача від 20 листопада 2019   року № 125 має надаватися судами під час розгляду справи по суті.
38. Зі змісту оскаржуваних судових рішень про забезпечення позову не вбачається, що суди належним чином обґрунтували мотиви, з яких вони дійшли висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.
39. Припущення позивача про можливе настання значних збитків у випадку зупинення будівельних робіт не може вважатися достатньою підставою для зупинення дії оскаржуваного рішення.
40. Також, колегія суддів звертає увагу, що ні позивачем, ні судами попередніх інстанцій не зазначено, в чому полягає неможливість захисту порушених прав, свобод та інтересів без вжиття таких заходів, не мотивовано наявності реальної загрози невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову.
41. З огляду на вказане, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржувані рішення судів      першої та апеляційної інстанцій про застосування заходів забезпечення позову є такими, що прийняті з порушенням норм процесуального права, та без належного обґрунтування, а тому підлягають скасуванню.
42. Частиною першою   статті 351 КАС України   передбачено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
43. Отже, ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 10 січня 2020   року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 квітня 2020 року слід скасувати. У задоволенні заяви Громадською організацією «Фундація зірок світового футболу «Діти+» про забезпечення позову - відмовити.
Керуючись статтями   341,   345,   349,   350,   356,   359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 10 січня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 квітня 2020 року у справі № 500/75/20 скасувати.
В задоволені заяви Громадської організації «Фундація зірок світового футболу «Діти+» про забезпечення позову - відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

С.Г. Стеценко
Л.Л. Мороз 
 А.Ю. Бучик ,
Судді Верховного Суду