П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

03 грудня 2020 р.	м.Одеса	Справа № 540/378/20	

Головуючий в 1 інстанції: Дубровна В.А.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді – Осіпова Ю.В.,
суддів – Косцової І.П., Скрипченка В.О., 
розглянувши в порядку письмового провадження в м. Одесі апеляційну скаргу Олешківської міської ради Херсонської області на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 04 травня 2020 року (м.Херсон, дата складання повного тексту рішення – 04.05.2020р.) по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Олешківської міської ради Херсонської області про визнання протиправним рішення та зобов`язання вчинити певні дії, -
В С Т А Н О В И В:
12.02.2020 року представник позивача ОСОБА_1 – адвокат Петренко К.С. звернулась до Херсонського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до Олешківської міської ради Херсонської області, в якому просила суд:
- визнати протиправним та скасувати п.1.11 рішення 51 позачергової сесії Олешківської міської ради VII скликання від 25.09.2019 року №868 про відмову ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд;
- зобов`язати Олешківську міську раду повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 24.09.2019р. вх.№1648/04-16 про надання дозволу на розробку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідачем було протиправно та без законних підстав відмовлено позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки.
Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 04 травня 2020 року адміністративний позов ОСОБА_1 - задоволено повністю. Визнано протиправним та скасовано п.1.11 рішення 51 позачергової сесії Олешківської міської ради VII скликання від 25.09.2019р. №868 «Про відмову клопотань» щодо відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд. Зобов`язано Олешківську міську раду Херсонської області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 24.09.2019р. вх.№1648/04-16 про надання дозволу на розробку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні. 
Не погоджуючись з вищезазначеним рішенням суду 1-ї інстанції, голова Олешківської міської ради Херсонської області 02.06.2020 року подав апеляційну скаргу, в якій зазначив, що судом, при винесенні оскаржуваного рішення порушено норми матеріального та процесуального права, просив скасувати рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 04.05.2020 року та прийняти нове, яким відмовити у задоволені позовних вимог у повному обсязі.
Згідно приписів п.п.1,2 ч.1 ст.311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі: відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю та/або неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.
Заслухавши суддю-доповідача, виступи сторін перевіривши матеріали справи і доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про відсутність належних підстав для її задоволення.
Судами обох інстанцій встановлені наступні обставини справи. 
Позивач - ОСОБА_1 , 24.09.2019р. звернувся до Олешківської міської ради із заявою-клопотанням (вх. №1648/04-16), у якому керуючись ст.ст.14,19 Конституції України, ст.ст.40,116,118,121 Земельного кодексу України, п.14 ст.12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», просив надати йому дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки, орієнтовною площею 0,1 га, яка розташована на території Олешківської міської ради Херсонської області для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд. 
До вказаного клопотання позивачем було додано, серед іншого, графічні матеріали  під назвою «Графічні матеріали, на яких зазначене бажане місце розташування земельної ділянки (згідно детального плану м. Олешки)».
Однак, 25.09.2019р. на 51 позачерговій сесії Олешківської міської ради VII скликання прийнято рішення №868, яким відмовлено ОСОБА_1 у задоволенні клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, орієнтовною площею 0,1 га, що розташована на території Олешківської міської ради Херсонської області, згідно ст.118 ЗК України у зв`язку з неможливістю встановити із наданих заявником графічних матеріалів місце розташування земельної ділянки щодо відповідності до діючій затвердженій, згідно чинного законодавства, містобудівній документації.
Не погоджуючись з такими діями та з рішенням відповідача, позивач звернувся до суду із даним позовом.
Вирішуючи справу по суті та повністю задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з обґрунтованості та доведеності п/вимог та, відповідно, з неправомірності дій та спірного рішення відповідача.
Колегія суддів апеляційного суду, уважно дослідивши матеріали справи та наявні в них докази, погоджується з такими висновками суду 1-ї інстанції і вважає їх обгрунтованими, з огляду на наступне.
Частиною 2 ст.19 Конституції України та ст.24 Закону України «Про місцеве самоврядування» встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Спірні правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель врегульовано  Земельним кодексом України від 24.10.2001р. №2768-ІІІ.  
Як визначено ст.3 ЗК України, земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Згідно із ст.38 ЗК України, до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об`єктів загального користування.
Як передбачено приписами ст.40 ЗК України, громадянам України за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування можуть передаватися безоплатно у власність або надаватися в оренду земельні ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і гаражного будівництва в межах норм, визначених цим Кодексом. 
В свою чергу, як передбачено ст.121 ЗК України, громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності, зокрема для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара.  
Також, ч.1 ст.122 ЗК України передбачено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Як слідує зі змісту положень п.34 ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997р. №280/97-ВР, вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин здійснюється виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.
Частиною 1 ст.116 ЗК України передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Згідно до ч.6 ст.118 ЗК України, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу.
У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.
При цьому, до клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). 
У разі, якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді АР Крим, Раді міністрів АР Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Як визначає ч.7 ст.118 ЗК України, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Крім того, цією ж статтею визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, а саме:
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Так, як встановлено судами обох інстанцій та вбачається з матеріалів справи підставою для прийняття спірного рішення від 25.09.2019р. №868 про відмову ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, було начебто встановлена невідповідність місця розташування об`єкта вимогам діючої містобудівної документації, т.б. у зв`язку з неможливість встановити із наданих заявником графічних матеріалів місце розташування бажаної земельної ділянки.
Разом з тим, як вбачається з п.п.«а»,«б» ст.12 ЗК України, до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.
При цьому, відповідно ст.39 ЗК України, використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням державних стандартів і норм, регіональних та місцевих правил забудови. 
Як передбачено ст.21 Закону України «Про основи містобудування», визначення територій і вибір земель для містобудівних потреб здійснюється відповідно до затвердженої містобудівної документації місцевих правил забудови з урахуванням планів земельно-господарського устрою.
Пунктом 7 ч.1 ст.1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.
Відповідно до ч.1 ст.16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. 
На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану (ч.1 ст.17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»). 
Згідно з ч.1 ст.19 цього Закону детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.
Таким чином, з зазначених вище положень вбачається, що відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з підстав невідповідності розташування земельної ділянки, у даному випадку, вимогам містобудівної документації, повинна бути пояснена вказівкою на конкретні невідповідності затвердженим текстовим та графічним матеріалам з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій м. Олешки (генеральний план, детальний план, план зонування території тощо).
Проте, як вбачається зі змісту спірного рішення від 25.09.2019р. №868, останнє було прийнято на підставі того, що із наданих заявником графічних матеріалів неможливо встановити місце розташування бажаної земельної ділянки.
Однак, судова колегія, як і суд 1-ї інстанції, зазначає, що така відмова у наданні дозволу для на розроблення проекту землеустрою не відповідає положенням ч.7 ст.118 Земельного кодексу України, що є порушенням вказаної норми  Земельного кодексу України. 
При цьому, також слід зауважити, що положення ст.118 ЗК України не містять жодних особливих вимог до графічних матеріалів, крім зазначення бажаного місця розташування земельної ділянки.
Натомість, ЗК України навпаки встановлює, що до клопотання про отримання земельної ділянки слід додавати графічні матеріали, на яких зазначено її бажане місце розташування. 
Так, як встановлено з матеріалів справи, до клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки від 24.09.2019р. позивачем було додано документ під назвою «Графічні матеріали, на яких зазначене бажане місце розташування земельної ділянки (згідно детального плану м. Олешки)».
При цьому, судова колегія критично ставиться до доводів відповідача, що надані позивачем «графічні матеріали» не містять назви населеного пункту, оскільки, як зазначалось вище, саме у назві графічних матеріалів наявні посилання про те, що позначена позивачем земельна ділянка розташована на території міста Олешки. 
Таким чином, з огляду на вищезазначене, судова колегія, оцінивши наявні у справі докази в їх сукупності, вваж є, що суд 1-ї інстанції дійшов обґрунтованого висновку про те, що оскаржуване рішення відповідача від 25.09.2019р. №868 про відмову позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою було прийнято безпідставно та не відповідає вимогам ч.7 ст.118 ЗК України, а тому, відповідно, дійсно підлягає скасуванню, як неправомірне.
При цьому, одночасно слід зазначити, що суд 1-ї інстанції цілком вірно зобов`язано Олешківську міську раду Херсонської області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 24.09.2019р., вх.№1648/04-16про надання дозволу на розробку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, з урахуванням встановлених судом обставин, посилаючись на дискреційність повноважень.
Так, згідно приписів ч.1 ст.2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Рекомендацією №R (80) 2 Комітету Міністрів державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11.03.1980 року, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Отже, дискреційним повноваженням є повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийняті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) обрати один з кількох варіантів рішення.
Суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність закріпленим ч.3 ст.2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.
При цьому, у випадку, коли закон встановлює повноваження суб`єкта публічної влади в імперативній формі, тобто його діяльність чітко визначена законом, то суд зобов`язує відповідача прийняти конкретне рішення чи вчинити певну дію. У випадку, коли ж суб`єкт наділений дискреційними повноваженнями, то суд може лише вказати на виявлені порушення, допущені при прийнятті оскаржуваного рішення (дій), та зазначити норму закону, яку відповідач повинен застосувати при вчиненні дії (прийнятті рішення), з урахуванням встановлених судом обставин.
Втручання суду в повноваження суб`єкта публічної влади можливе лише тоді, якщо судом буде встановлено, що в адміністративній процедурі фізична (юридична) особа виконала всі приписи законодавства, а суб`єкт владних повноважень у відповідь необґрунтовано й незаконно не вчинив належну дію чи не ухвалив необхідне рішення.
Тобто, враховуючи вищевказане, колегія суддів приходить до висновку, що з метою належного та ефективного захисту прав позивача, та з урахуванням дискреційності повноважень, відповідача вірно зобов`язано відповідача повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 24.09.2019р. про надання дозволу на розробку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, з урахуванням встановлених судом обставин.
Відповідно до приписів ст.ст.9,77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, а суд, згідно ст.90 цього ж Кодексу, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.
А відповідно до ч.2 ст.77 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Враховуючи вищевикладене, судова колегія приходить до висновку, що суд першої інстанції порушень норм матеріального і процесуального права при вирішенні даної справи не допустив, вірно встановив фактичні обставини справи та надав їм належної правової оцінки. Наведені ж у апеляційній скарзі доводи, правильність висновків суду не спростовують, оскільки ґрунтуються на припущеннях та невірному трактуванні норм матеріального права. 
Відповідно до п.1 ч.1 ст.315 КАС України, суд апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Отже, за таких обставин, колегія суддів апеляційного суду, діючи виключно в межах доводів апеляційної скарги, відповідно до ст.316 КАС України, залишає цю апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення суду 1-ї інстанції - без змін.
Керуючись ст.ст.308,311,315,316,321,322,325,329 КАС України, апеляційний суд, – 
П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу Олешківської міської ради Херсонської області – залишити без задоволення, а рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 04 травня 2020 року – без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст постанови виготовлено 03.12.2020р. 

Головуючий у справі
суддя-доповідач:                                                        Ю.В. Осіпов 

Судді:                                                                      І.П. Косцова 

                                                                                В.О. Скрипченко