П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

______________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

19 листопада 2020 р.	м.Одеса	Справа № 420/3110/20	
Головуючий в 1 інстанції: Бутенко А.В.
П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: 
головуючого судді:  Стас Л.В.
суддів: Шеметенко Л.П. ,  Турецької І.О. 
за участю секретаря – Худика С.А.  
за участю представника апелянта - Пунди Є.Ю.
за участю представника позивача – Рибака А.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Міністерства юстиції України на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2020 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України про визнання протиправним та скасування рішення 

ВСТАНОВИВ: 
ОСОБА_1 звернулася ( далі - Позивач) звернулася з позовом до Міністерства юстиції України (далі - відповідач), в якому просила: визнати протиправним та скасувати рішення Міністерства юстиції України, оформлене листом № 11298/1167-26-20/10.2.3. від 06.03.2020р., щодо затвердження результатів спеціальної перевірки, за яким ОСОБА_1 вважається такою, що не пройшла спеціальну перевірку у Державному реєстрі прав, посилаючись на протиправність даного рішення.       
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2020 року – позов задоволено. 
Визнано протиправним та скасовано рішення Міністерства юстиції України, яке оформлене листом №11298/1167-26-20/10.2.3 від 06.03.2020, за яким ОСОБА_1 вважається такою, що не пройшла спеціальну перевірку у Державному реєстрі прав.
Стягнуто на користь   ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Міністерства юстиції України (код ЄДРПОУ 00015622) судовий збір у розмірі 840 (вісімсот сорок) гривень 80 копійок.
Стягнуто на користь ОСОБА_1  за рахунок бюджетних асигнувань Міністерства юстиції України (код ЄДРПОУ 00015622), витрати на професійну правничу допомогу у розмірі 1500 (одна тисяча п`ятсот) гривень.
В апеляційній скарзі, Міністерство юстиції України, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду від 11 серпня 2020 року – скасувати, прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову. Доводи апеляційної скарги обґрунтовані тим, що на час розгляду запиту Староказацької сільської ради, а саме: на січень 2020 року, був чинний Порядок № 1125, відповідно до якого спеціальна перевірка діяльності державного реєстратора охоплює період обіймання посади державного реєстратора або здійснення виконання функції державного реєстратора не більше двох місяців. Тобто, мається на увазі здійснення перевірки дій державного реєстратора у минулому часі для повної та об`єктивної перевірки та надання оцінки законності діям державного реєстратора. Апелянт звернув особливу увагу суду на те, що Позивач не правильно трактує визначення предмету оскарження, оскільки лист Відповідача № 11298/1167-26-20/10.2.3. від 06.03.2020р. має назву «Відповідь на запит», а не «Лист-рішення», який не є актом індивідуальної дії в розумінні ст. 19 КАС України, що свідчить про невірно обраний Позивачем спосіб судового захисту щодо оскарження цього листа.
У відзиві на апеляційну скаргу, Позивач послався на доводи, ідентичні тим, що викладені в позовній заяві та узгоджуються з висновками, викладеними в рішенні суду першої інстанції.
Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких мотивів.
Як вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 виконувала функції та завдання державного  реєстратора при Староказацькій сільській раді Білгород-Дністровського району Одеської  області, на підставі контракту від 19 листопада 2019 року.
14.01.2020 року Староказацькою сільською радою Білгород-Дністровського району  Одеської області був направлений запит до Міністерства юстиції України щодо проведення  спеціальної перевірки її діяльності, як державного реєстратора в Державному реєстрі речових прав. 
17.01.2020 року запит надійшов на адресу міністерства та був зареєстрований за №1167-26-20. 
Листом-рішенням Міністерства юстиції України № 11298/1167-26-20/19.2.3.від 06.03.2020 року Староказацьку сільську раду Білгород-Дністровського району  Одеської області  було повідомлено, що в ході проведення вибіркової перевірки  реєстраційних дій у Державному реєстрі, враховуючи наявність обставин, що викликають  сумнів у неупередженості, об`єктивності та належній готовності до виконання функції  державного реєстратора, з огляду на серйозний характер порушень у сфері державної  реєстрації,   ОСОБА_1 вважається такою, що не пройшла спеціальну перевірку у Державному реєстрі прав.
Вважаючи таке рішення (оформлене листом № 11298/1167-26-20/10.2.3. від 06.03.2020) протиправним та таким, що суперечить вимогам діючого законодавства, Позивач звернулася до суду з цим позовом. 
Суд першої  інстанції розглянув цей спір як публічно-правовий, проте Мін`юст зазначає, що спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Перевіряючи правильність застосування судом першої інстанції норм права при вирішенні спору стосовно правомірності Листа Відповідача № 11298/1167-26-20/10.2.3. від 06.03.2020р. колегія суддів зазначає таке.
Відповідно до  статті 19 Конституції України  органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені  Конституцією  та законами України.
Частиною першою  статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України  (далі -  КАС України) передбачено, що    завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до пунктів 1, 2 частини першої  статті 4 КАС України  визначено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
Публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна із сторін здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна із сторін є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
Згідно приписів частини першої  статті 5 КАС України    кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
Відповідно до пункту 1 частини першої  статті 19 КАС України  юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Рішення суб`єкта владних повноважень у контексті положень  КАС України  необхідно розуміти як нормативно-правові акти, так і правові акти індивідуальної дії.
Нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Тобто, обов`язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення. 
У цьому випадку, оскаржуваний Лист, в якому відображено узагальнений опис виявлених перевіркою порушень законодавства, що в свою чергу відповідає встановленим правилам складання Інформації про результати спеціальної перевірки діяльності державного реєстратора в реєстрах, яка надсилається Мін`юстом до суб`єкта державної реєстрації, який надіслав відповідний запит, не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб`єкта перевірки, та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні частини першої  статті 19 КАС.
Дії службової особи щодо включення до Інформації у вигляді Листа певних висновків не можуть бути предметом розгляду у суді.
Відповідно до положень ч. 1, 2, 9  ст. 37 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб`єкта державної реєстрації прав можуть бути оскаржені до Міністерства юстиції України, його територіальних органів або до суду.
Міністерство юстиції України розглядає скарги, зокрема, на рішення державного реєстратора про державну реєстрацію прав (крім випадків, коли таке право набуто на підставі судового рішення, а також коли щодо нерухомого майна наявний судовий спір).
Статтею 37-1 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», передбачається здійснення контролю у сфері державної реєстрації прав з боку Міністерства юстиції України.
При цьому, порядок розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб`єктів державної реєстрації прав, територіальних органів Міністерства юстиції України визначається Кабінетом Міністрів України.
Процедура здійснення Міністерством юстиції України спеціальної перевірки діяльності державного реєстратора в реєстрах визначена Порядком здійснення Міністерством юстиції контролю за діяльністю у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державне ї реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, затвердженим  постановою Кабінету Міністрів України від 21.12.2016 № 990.  
04 грудня 2019 року Постановою Кабінету Міністрів України № 1125 були затверджені зміни до постанови Кабінети Міністрів України № 990.
Згідно з п. 4 даного Порядку, Контроль за діяльністю у сфері державної реєстрації, зокрема щодо відповідності державних реєстраторів кваліфікаційним вимогам, визначеним законодавством, здійснюється шляхом розгляду скарг відповідно до  Закону України  “Про звернення громадян”, звернень інших осіб відповідно до закону, депутатських звернень, аналізу інформації, опублікованої в засобах масової інформації чи оприлюдненої в Інтернеті, перевірки відомостей, отриманих Мін`юстом під час реалізації повноважень у сфері державної реєстрації, моніторингу реєстраційних дій в реєстрах, а також шляхом проведення спеціальної перевірки діяльності державного реєстратора в реєстрах.
Згідно з абз. 2 п. 4 Порядку № 1125, контроль за діяльністю у сфері державної реєстрації щодо визначення професійної компетентності осіб, які мають намір виконувати функції державного реєстратора та не перебували на посаді державного реєстратора або не виконували функції державного реєстратора, здійснюється шляхом тестування на знання законодавства у сфері державної реєстрації таких осіб.
Відповідно до п. 8 Порядку, спеціальна перевірка діяльності державного реєстратора в реєстрах проводиться у строк, що не перевищує 25 календарних днів з дати надходження до Мін`юсту від суб`єкта державної реєстрації, на посаду державного реєстратора або на виконання функцій державного реєстратора в якому претендує особа, відповідного запиту. 
Спеціальна перевірка діяльності державного реєстратора в реєстрах проводиться шляхом перевірки реєстраційних дій такого реєстратора в реєстрах із застосуванням вибіркового підходу та охоплює період обіймання посади державного реєстратора або виконання функцій державного реєстратора не більше двох місяців.
Інформація про результати спеціальної перевірки діяльності державного реєстратора в реєстрах надсилається Мін`юстом до суб`єкта державної реєстрації, який надіслав відповідний запит.
Особа, у діях якої за результатами спеціальної перевірки діяльності державного реєстратора в реєстрах виявлено одноразове грубе або неодноразове порушення законів під час проведення реєстраційних дій в реєстрах, вважається такою, що не пройшла спеціальну перевірку та не може бути призначена на посаду державного реєстратора або виконувати функції державного реєстратора.
Це свідчить про те, що дії, пов`язані з проведенням спеціальної перевірки та складення Інформації про її результати, є обов`язковими, тоді як самі висновки такими не є.
Обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер. Висновки, викладені у Інформації, не породжують обов`язкових юридичних наслідків. Твердження, зазначені в Інформації, можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки цієї Інформації.
Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що Інформація, викладена у Листі Відповідача № 11298/1167-26-20/10.2.3. від 06.03.2020р. не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні  статті 19 КАС, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому її висновки не можуть бути предметом спору. Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. Інформація за наслідками перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення діяльності державного реєстратора, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка Інформації, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо її складання, викладення у ній висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такої Інформації.
З огляду на правове регулювання, Інформація, викладена у Листі Відповідача № 11298/1167-26-20/10.2.3. від 06.03.2020р., не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні  статті 19 КАС  і сама по собі не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для учасників цих правовідносин та інших осіб, тому оскарження Інформації за результатом спеціальної перевірки державного реєстратора, не може бути предметом розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягає судовому розгляду.
Таким чином, помилковим є висновок суду першої інстанції, що Інформація № 11298/1167-26-20/10.2.3. від 06.03.2020р. є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні  КАС України, оскільки вона лише фіксує відповідні обставини, на підставі зазначеної Інформації не створюються відповідні правовідносини та не порушуються права позивача. Отже, така Інформація не підлягає оскарженню в порядку адміністративного судочинства та оскарження такої Інформації не підпадає під судову юрисдикцію взагалі. 
З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2020 року не ґрунтується на правильно встановлених фактичних обставинах справи, судом допущено порушення процесуального закону, які призвели  до неправильного вирішення справи, а тому наявні підстави для скасування ухваленого судового рішення та часткового задоволення апеляційної скарги.
За таких обставин колегія суддів дійшла висновку, що провадження у справі щодо оскарження Інформації Міністерства юстиції України (оформлене листом № 11298/1167-26-20/10.2.3. від 06.03.2020р.) про результати спеціальної перевірки державного реєстратора ОСОБА_2 у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, підлягає закриттю.
Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, встановлених  статтею 19 КАС України, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів апеляційної скарги.
Приписи п. 1 частини 1  статті 238 КАС України  визначають, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Керуючись ст. ст.  238, 308, 315, 319, 321, 322, 325 КАС України, суд,  -   

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Міністерства юстиції України – задовольнити частково. 
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2020 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України про визнання протиправним та скасування рішення – скасувати. 
Прийняти нову постанову, якою провадження у справі – закрити. 
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. 

                                                                           Дата складення повного судового рішення 19.11.2020р. 

Головуючий суддя 	 	Стас Л.В.	
Судді	    	Шеметенко Л.П.    Турецька І.О.