ОКРЕМА ДУМКА

04 листопада 2020 року 
Київ
справа №711/1837/18
адміністративне провадження №К/9901/64147/18
Окрема думка суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Берназюка Я.О., Желєзного І.В., Коваленко Н.В. на постанову Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 22 жовтня 2020 року у справі № 711/1837/18 за позовом ОСОБА_1 (далі - Позивач) до Управління Міністерства внутрішніх справ України в Черкаській області (далі - Відповідач), МВС України про визнання протиправною відмови та зобов`язання вчинити дії.
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку; про наявність окремої думки повідомляються особи, які беруть участь у справі, без оголошення її змісту в судовому засіданні; окрема думка приєднується до справи і є відкритою для ознайомлення.
Суть спору та винесені рішення
Позивач звернувся до суду з позовом до відповідача, в якому просив, зокрема, 
визнати протиправною відмову МВС України у призначені йому одноразової грошової допомоги як особі, якій встановлено ІІ групу інвалідності з 29.03.2017 відповідно до Закону України від 20.12.1990 № 565-XII «Про міліцію» (далі - Закон № 565-XII) та Порядку та умов призначення і виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), інвалідності або часткової втрати працездатності без установлення інвалідності працівника міліції, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 21.10.2015 № 850 (далі - Порядок № 850);
зобов`язати Управління МВС повторно надіслати до МВС України документи для призначення йому одноразової грошової допомоги відповідно до Закону № 565-XII та Порядку № 850;
зобов`язати МВС України прийняти рішення про призначення та виплату йому  одноразової грошової допомоги в розмірі 200-кратного прожиткового мінімуму, встановленого законом для працездатних осіб на дату встановлення ІІ групи інвалідності відповідно до Закону № 565-XII та Порядку № 850.
Позовні вимоги обґрунтував тим, що в серпні 2017 року він звернувся до МВС України із заявою про виплату йому одноразової грошової допомоги. Проте МВС України відмовило йому у  призначенні одноразової грошової допомоги у зв`язку з встановленням ІІ групи інвалідності з посиланням на положення пункту 4 Порядку № 850 через те, що після первинного огляду Медико-соціальною експертною комісією (далі - МСЕК) минуло більше двох років. Натомість, на думку Позивача, Закон № 565-XII не встановлює обмежень щодо виплати одноразової грошової допомоги, а наявність таких обмежень, у Порядку № 850 не може слугувати підставою для відмови у призначенні та виплаті йому одноразової грошової допомоги.
Черкаський окружний адміністративний суд рішенням від 06.06.2018, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 20.09.2018, задовольнив позовні вимоги.
Постановою Верховного Суду від 22 жовтня 2020 року у справі № 711/1837/18 касаційні скарги Відповідача та МВС України задоволено шляхом скасування рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 06.06.2018 і постанови Київського апеляційного адміністративного суду від 20.09.2018 у справі №711/1837/18 та ухвалено нове рішення про відмову у задоволені адміністративного позову.
Особливість правового висновку у справі № 711/1837/18
Верховний Суд відступив від правового висновку, зробленого у постанові Верховного Суду від 13.02.2018 у справі № 808/1866/16 та інших, у яких містися такий чи подібний висновок щодо застосування положень статті 23 Закону № 565-XII та пункту 4 Порядку № 850.
На цій підставі Верховний Суд у справі № 711/1837/18 дійшов такого висновку щодо застосування цих норм матеріального права у подібних правовідносинах:
(1) із втратою чинності з 07.11.2015 Законом № 565-XII право на отримання одноразової грошові допомоги за працівниками міліції зберіглось відповідно до пункту 15 розділу ХІ Прикінцевих та перехідних положень Закону № 580-VII і здійснюється в порядку та на умовах, визначених Порядком № 850;
(2) Закон № 565-XII, що діяв до набрання чинності Законом № 580-VII, так само як і Закон  №    580-VII    не містять положень щодо можливості отримання відповідною категорією осіб одноразової грошової допомоги у більшому розмірі з урахуванням раніше виплаченої суми;
(3) положення щодо отримання одноразової грошової допомоги у більшому розмірі у зв`язку із встановленням працівникові міліції під час повторного огляду вищої групи інвалідності або ступеня втрати працездатності без встановлення інвалідності, чи зміни    причини інвалідності (виплату різниці у розмірах одноразової грошової допомоги) визначається за законодавством, що діє на день повторного огляду та міститься виключно у пункті 4 Порядку № 850;
(4) передбачені пунктом 4 Порядку № 850 обмеження права на отримання одноразової грошової допомоги в більшому розмірі дворічним строком після первинного встановлення інвалідності або ступеня втрати працездатності без встановлення інвалідності, чи зміни    причини інвалідності застосовуються починаючи з 31.10.2015 - з дня набрання чинності вказаним Порядком;
(5) зазначений дворічний строк обчислюється з дня первинного встановлення інвалідності або ступеня втрати працездатності без встановлення інвалідності, чи зміни    причини інвалідності незалежно від дати, коли їх встановлено вперше до 31.10.2015 чи після.
Суть незгоди з судовим рішенням (постановою Верховного Суду від 22 жовтня 2020 року у справі № 711/1837/18)
Законом України «Про міліцію» не встановлено обмежень щодо виплати одноразової грошової допомоги, які передбачені пунктом 4 Порядку № 850. Вказана норма цього Порядку не позбавляє позивача права на отримання одноразової грошової допомоги, а лише встановлює обмеження у розмірі проведення виплати нарахованої суми грошової допомоги в залежності від часу повторного встановлення інвалідності із втратою працездатності після первинного встановлення втрати працездатності. Так само цей пункт Порядку не містить жодних застережень щодо неможливості проведення виплати грошової допомоги у разі встановлення особі після спливу двохрічного терміну іншої групи інвалідності чи більшого відсотку втрати працездатності. Вичерпний перелік випадків, за яких особі може бути відмовлено у призначенні грошової допомоги, визначено у пункті 14 Порядку № 850, і підстави, з якої виходив відповідач, вказана норма не містить.
Мотиви, які лежать в основі постанови Верховного Суду від 22 жовтня 2020 року у справі № 711/1837/18 
На час звернення Позивача за отриманням одноразової грошової допомоги у зв`язку із встановленням ІІ групи інвалідності відповідно до статті 23 Закону № 565-XII та Порядку № 850 (набрав чинності з 31.10.2015), пунктом 5 розділу ХІ Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 02.07.2015 № 580-VIII «Про Національну поліцію» (далі - Закону № 580-VIII) визнано таким, що повністю втратив чинність Закон № 565-XII.
За змістом пункту 15 розділу ХІ Прикінцевих та перехідних положень Закону № 580-VIII право на отримання одноразової грошової допомоги, інших виплат, передбачених Законом № 565-XII зберігається і здійснюється в порядку, що діяв до набрання чинності Законом № 580-VIII.
До набрання чинності Законом № 580-VIII, тобто до 07.11.2015, право та порядок виплати одноразової грошової допомоги було врегульовано статтею 23 Закону № 565-ХІІ та Порядком № 850, відповідно.
Відповідно до статті 23 Закону № 565-XII у разі поранення (контузії, травми або каліцтва), заподіяного працівнику міліції під час виконання ним службових обов`язків, яке призвело до встановлення йому інвалідності, а також інвалідності, що настала в період проходження служби в органах внутрішніх справ або не пізніше ніж через три місяці після звільнення зі служби чи після закінчення цього строку, але внаслідок захворювання або нещасного випадку, що мали місце в період проходження служби в органах внутрішніх справ, залежно від ступеня втрати працездатності йому виплачується одноразова грошова допомога в розмірі, зокрема, 200-кратного прожиткового мінімуму, встановленого  законом  для працездатних  осіб,  -  у разі встановлення інвалідності II групи в порядку  та  на  умовах,  визначених  Кабінетом Міністрів України. Визначення ступеня втрати працездатності працівником міліції у період проходження служби в органах внутрішніх справ у кожному випадку ушкодження здоров`я здійснюється в індивідуальному порядку відповідно до законодавства.
На реалізацію вимог статті 23 Закону № 565-XII Кабінет Міністрів України ухвалив постанову від 21.10.2015 № 850 «Про затвердження Порядку та умов призначення і виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), інвалідності або часткової втрати працездатності без установлення інвалідності працівника міліції, якою затвердив Порядок, який визначає механізм призначення і виплати одноразової грошової допомоги (далі - грошова допомога) у разі загибелі (смерті), інвалідності або часткової втрати працездатності без установлення інвалідності працівника міліції.
Відповідно до пункту 2 Порядку № 850 днем виникнення права на отримання грошової допомоги у разі встановлення працівнику міліції інвалідності або ступеня втрати працездатності без установлення інвалідності є дата встановлення втрати працездатності, що зазначена в довідці медико-соціальної експертної комісії.
Підпунктом 2 пункту  3 Порядку № 850 також визначено, що грошова допомога призначається і виплачується у разі установлення працівникові міліції інвалідності, що настала внаслідок поранення (контузії, травми або каліцтва), отриманого під час виконання ним службових обов`язків, а також інвалідності, що настала в період проходження служби в органах внутрішніх справ або не пізніше ніж через три місяці після звільнення із служби чи після закінчення цього строку, але внаслідок захворювання або нещасного випадку, що мали місце в період проходження служби в органах внутрішніх справ, у розмірі: 250-кратного прожиткового мінімуму, установленого законом для працездатних осіб на дату встановлення інвалідності, - у разі встановлення інвалідності I групи; 200-кратного прожиткового мінімуму, установленого законом для працездатних осіб на дату встановлення інвалідності, - у разі встановлення інвалідності II групи; 150-кратного прожиткового мінімуму, установленого законом для працездатних осіб на дату встановлення інвалідності, - у разі встановлення інвалідності III групи.
На час виникнення спірних відносин за Позивачем як колишнім працівником органів внутрішніх справ, у зв`язку із встановленням йому ІІ групи інвалідності, право на отримання одноразової грошової допомоги зберігалось згідно із пунктом 15 розділу ХІ Прикінцевих та перехідних положень Закону № 580-VIII.
При цьому, механізм призначення і виплати одноразової грошової допомоги (далі - грошова допомога) у разі загибелі (смерті), інвалідності або часткової втрати працездатності без установлення інвалідності працівника міліції щодо процедури, умов, розмірів, а також строків, визначає Порядок № 850.
Разом з цим, відповідно до пункту 4 Порядку № 850 якщо протягом двох років працівникові міліції після первинного встановлення інвалідності із втратою працездатності або ступеня втрати працездатності без установлення інвалідності під час повторного огляду буде встановлено згідно з рішенням медико-соціальної експертної комісії вищу групу чи іншу причину інвалідності або більший відсоток втрати працездатності, що дає йому право на отримання грошової допомоги в більшому розмірі, виплата проводиться з урахуванням раніше виплаченої суми.
За своєю суттю одноразова грошова допомога є одноразовою виплатою, гарантованою державою у зв`язку із, зокрема, встановленням інвалідності працівникові міліції, що настала внаслідок поранення (контузії, травми або каліцтва), отриманого під час виконання ним службових обов`язків, а також інвалідності, що настала в період проходження служби в органах внутрішніх справ або не пізніше ніж через три місяці після звільнення із служби чи після закінчення цього строку, але внаслідок захворювання або нещасного випадку, що мали місце в період проходження служби в органах внутрішніх справ.
Право на отримання грошової допомоги та право отримання допомоги в більшому розмірі (виплату різниці у розмірах одноразової грошової допомоги) у зв`язку із виникненням обставин, з якими законодавець пов`язує збільшення її розміру, є різними правовими поняттями.
Отже, процедура перегляду розміру вже призначеної та виплаченої одноразової грошової допомоги у зв`язку зі зміною обставин, наданням нових документів, передбачає виплату лише різниці між виплаченою та нарахованою сумою у зв`язку із встановленням  згідно з рішенням медико-соціальної експертної комісії вищої групи чи іншої причини інвалідності або більшого відсотку втрати працездатності під час повторного огляду. Визначення у такій процедурі строків є важливим для правового регулювання таких відносин, оскільки за загальним правилом суб`єктивні права та юридичні обов`язки їхніх учасників виникають, розвиваються та припиняються у певний час. Строки дисциплінують учасників правових відносин, забезпечують чіткість і визначеність у правах та обов`язках суб`єктів.
Положеннями статті 23 Закону № 565-XII, які втратили чинність із набранням чинності Законом № 580-VII, не було передбачено права працівника органів внутрішніх справ на виплату одноразової грошової допомоги у більшому розмірі з урахуванням раніше виплаченої суми у зв`язку із підвищенням групи чи визначенням іншої причини інвалідності або збільшенням відсотку втрати працездатності під час повторного огляду МСЕК.
Такий механізм визначений лише Порядком № 850, пункт 4 якого встановлює умови, коли здійснюється виплата допомоги та передбачає дворічний строк, протягом якого зміна групи інвалідності або ступеня втрати працездатності без встановлення інвалідності або ступеня втрати працездатності можуть бути підставою для виплати одноразової грошової допомоги в більшому розмірі з урахуванням раніше виплаченої суми.
Оскільки  положення Закону № 565-XII втратили чинність, а за колишніми працівниками міліції зберіглося лише право на призначення та виплату одноразової грошової допомоги, зокрема у зв`язку із встановленням інвалідності за певних обставин, яке може бути реалізовано через механізм, визначений Порядком № 850, то до відносин, які виникли у цій справі слід застосувати строк, обмежений положеннями пункту 4 вказаного Порядку двома роками, який обчислюється  з дня первинного встановлення інвалідності або ступеня втрати працездатності. 
Мотиви незгоди з правовим висновком, зробленим Верховним Судом у постанові від 22 жовтня 2020 року у справі № 711/1837/18
1. Відсутність фактичної підстави для відступу від правового висновку, зробленого у постанові Верховного Суду від 13.02.2018 у справі № 808/1866/16 та інших, у яких містися такий чи подібний висновок щодо застосування положень статті 23 Закону № 565-XII та пункту 4 Порядку № 850.
2. Неврахування «дефекту» пункту 4 Порядку № 850 (невідповідності положень цих актів законодавства, у частині регулювання строкових обмежень у праві на отримання одноразової грошової допомоги такому критерію як «якість закону»).
3. Відсутність у рішенні судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 22 жовтня 2020 року у справі № 711/1837/18 мотивів для відступу від позиції викладеної у пункті 19 постанови Верховного Суду від 13.02.2018 у справі № 808/1866/16 в якому вказано, що «Вичерпний перелік випадків, за яких особі може бути відмовлено у призначенні та виплаті одноразової грошової допомоги, визначено у пункті 14 Порядку № 850, і підстави, з якої виходив відповідач, вказана норма не містить».
І . Відсутність фактичної підстави для відступу від правового висновку, зробленого у постанові Верховного Суду від 13.02.2018 у справі № 808/1866/16 та інших, у яких містися такий чи подібний висновок щодо застосування положень статті 23 Закону № 565-XII та пункту 4 Порядку № 850
Невід`ємною складовою принципу верховенства права є принцип правової визначеності, який, крім іншого, означає стабільність та єдність судової практики, можливість відступу судом від своєї попередньої позиції лише за наявності вагомих підстав; елементом правової визначеності є принцип єдності судової практики, який полягає у забезпеченні однакового правозастосування у судочинстві, що сприяє передбачуваності щодо вирішення конфліктних ситуацій для учасників судового процесу.
Принцип єдності судової практики не має абсолютного характеру, оскільки процесуальним законодавством як Велика Палата Верховного Суду, об`єднані палати касаційних судів у складі Верховного Суду, так і палати касаційних судів у складі Верховного Суду наділені виключними повноваженнями у встановленому порядку відступати від раніше сформованої правової позиції з огляду на те, що в протилежному випадку це означало б неможливість виправлення судом своєї власної помилки або виключало б можливість динамічного розвитку суспільних правовідносин та права; за певних обставин відступ від попередніх правових позицій суду касаційної інстанції узгоджується із уже усталеним виробленим у праві цивілізаційним підходом, згідно з яким «truth or stability - truth is preferable» (при конкуренції між правдивим і стабільним пріоритет варто віддавати першому).
Для узгодження принципу правової визначеності та концепту «живого права» у рішеннях ЄСПЛ та Великої Палати Верховного Суду сформувалась стала практика, відповідно до якої відступ від правової позиції повинен мати тільки вагомі підстави (реальне підґрунтя), тобто суд не повинен відступати від попередніх рішень за відсутності належної для цього підстави та з метою виправлення лише тих неузгодженостей (помилок), що мають фундаментальне значення для судової системи.
Обґрунтованими підставами для відступу від уже сформованої правової позиції Верховного Суду може бути, зокрема: 1) зміна законодавства (існують випадки, за яких зміна законодавства не дозволяє суду однозначно прийти до висновку, що зміна судової практики можлива без відступу від раніше сформованої правової позиції); 2) ухвалення рішення Конституційним Судом України; 3) необхідність виправлення судом своєї власної помилки; 4) винесення рішення ЄСПЛ, висновки якого мають бути враховані національними судами; 5) зміни у праворозумінні, зумовлені: розширенням сфери застосування певного принципу права; зміною доктринальних підходів до вирішення складних питань у певних сферах суспільно-управлінських відносин; наявністю загрози національній безпеці; змінами у фінансових можливостях держави тощо.
Такі висновки підтверджуються, серед іншого, уже сформованими підходами Великої Палати Верховного Суду.
Наприклад, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 12 лютого 2019 року у справі № 826/7380/15 відступила від висновку щодо застосування норм права у подібних відносинах, викладеного в постановах Верховного Суду України від 16 вересня 2015 року у справі № 21-881а15, від 17 листопада 2015 року у справі № 21-4371а15 та ін. (відшкодування ПДВ здійснюється органом Державної казначейської служби України з дотриманням процедури та на умовах, встановлених статтею 200 ПК України та Порядком № 39), оскільки на момент розгляду цієї справи у зв`язку із зміною законодавства Великою Палатою Верховного Суду вказаний спосіб захисту визнаний неефективним та таким, що не призводить до поновлення порушеного права платника податків.
У постанові від 6 лютого 2019 року у справі № 522/2738/17 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для відступу від правового висновку Верховного Суду України, викладеного у постанові цього суду від 10 березня 2015 року у справі № 21-70а15, з огляду на ухвалення рішення Конституційного Суду України від 13 травня 2015 року № 4-рп/2015 стосовно переліку щомісячних додаткових видів грошового забезпечення, які є підставою для перерахунку пенсій військовослужбовців.
Крім того, у постанові від 20 травня 2020 року у справі № 815/1226/18 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що ініціюючи питання відступу, суд враховує те, що Конституція України містить не тільки норми прямої дії, але і принципи та цінності; суд повинен, у першу чергу, захищати конституційні права та свободи особи, при виникненні ситуації, за якої потрібно вибирати пріоритет: вузька інтерпретація норми, що призводить до одного результату, або розширене тлумачення, що тягне за собою більш ефективний захист конституційних прав і свобод, варто робити вибір на користь останнього, враховуючи також дотримання балансу суспільних та приватних інтересів.
Також слід звернути увагу, що відповідно до сталої практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) відступ від раніше сформованої правової позиції повинен мати реальне підґрунтя (рішення у справі «Чепмен проти Сполученого Королівства» (Chapman v. the United Kingdom), заява № 27238/95, п. 70).
У інших справах Суд також неодноразово відзначав, що відступи від принципу правової визначеності виправдані лише у випадках необхідності та при обставинах істотного і непереборного характеру (рішення у справі «Проценко проти Росії», заява № 13151/04, п. 26); відступ від принципу правової визначеності допустимий не в інтересах правового пуризму, а з метою виправлення «помилки, що має фундаментальне значення для судової системи» (рішення у справі «Сутяжник проти Росії», заява № 8269/02, п. 38).
Оскільки Верховний Суд у постанові від 22.10.2020 у справі № 711/1837/18 для відступу використав, фактично, лише «нове прочитання» положень статті 23 Закону № 565-XII та пункту 4 Порядку № 850, яке, до того ж, йде в розріз з основним завданням адміністративного судочинства (справедливе вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень), не можна погодитися з наявністю достатніх підстав вважати, що для такого відступу існувало реальне підґрунтя або обставини істотного та/або непереборного характеру.
Основна ідея системи адміністративних судів (адміністративного судочинства) полягає, зокрема, у необхідності, в першу чергу, якнайкращого захисту прав та законних інтересів фізичної особи у публічно-правових спорах; адміністративні суди повинні захищати «малу особу», що, як правило, володіє незначними можливостями, але вважає своє право порушеним, з боку «великої держави», в особі її численних суб`єктів владних повноважень, які наділені громадянами великим обсягом повноважень та низкою засобів владного примусу, а також зовсім іншими ресурсами, зокрема, для забезпечення представництва своїх інтересів в судах.
ІІ . Неврахування «дефекту» пункту 4 Порядку № 850 (невідповідності положень цих актів законодавства, у частині регулювання строкових обмежень у праві на отримання одноразової грошової допомоги такому критерію як «якість закону»)
1. Принцип законності та особливості застосування його під час вирішення публічно-правових спорів
Конституція України як головне джерело національної правової системи є також базою для поточного законодавства. Вона надає можливість урегулювання певних суспільних відносин на рівні законів, які конкретизують закріплені в Основному Законі України положення (Рішення Конституційного Суду України від 12 лютого 2002 року № 3-рп/2002).
Відповідно до частини другої статті 3 Конституції України головним обов`язком держави є утвердження і забезпечення прав і свобод людини. Забезпечення прав і свобод, крім усього іншого, потребує, зокрема, законодавчого закріплення механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав і свобод (Рішення Конституційного Суду України від 24 грудня 2004 року № 22-рп/2004).
Суди під час вирішення справ про соціальний захист громадян керуються, зокрема, принципом законності, який передбачає застосування судами законів України, а також нормативно-правових актів відповідних органів державної влади, виданих на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України (Рішення Конституційного Суду України від 25 січня 2012 року № 3-рп/2012).
Важливо, що в статті 129 Конституції України серед основних засад судочинства раніше зазначався принцип законності, разом з тим, у чинній редакції статті 129 Конституції України (після внесення змін згідно із Законом України від 02.06.2016 року №1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» такий принцип відсутній та лише міститься вимога стосовно того, що «суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним і керується верховенством права». Крім того, відповідно до частини першої статті 8 Основного Закону в Україні визнається і діє принцип верховенства права.
Зазначені конституційні положення деталізовані у статтях 2, 6 та 242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАСУ), які передбачають, що однією з основних засад (принципів) адміністративного судочинства є верховенство права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави; суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права та застосовує його з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини; рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права.
Про істотну відмінність між поняттями «право» і «закон» було наголошено у Рішенні Конституційного Суду України від 02 листопада 2004 року у справі 15-рп/2004, в якому зроблено висновок про те, що одним з проявів верховенства права є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства; всі ці елементи права об`єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України; таке розуміння прав не дає підстав для його ототожнення із законом, який іноді може бути й несправедливим; справедливість - одна з основних засад права, є вирішальною у визначенні його як регулятора суспільних відносин, одним із загальнолюдських вимірів права.
Таким чином, Конституція України містить не тільки норми прямої дії, але і принципи та цінності, а також ураховуючи те, що суд повинен, у першу чергу, захищати конституційні права та свободи особи, при виникненні ситуації, за якої потрібно вибирати пріоритет: вузька інтерпретація норми, що призводить до одного результату, або розширене тлумачення, що тягне за собою більш ефективний захист конституційних прав і свобод, варто робити вибір на користь останнього, враховуючи також дотримання балансу суспільних та приватних інтересів (ухвали Касаційного адміністративного суду від 25.10.2019 по справі № 520/15025/16-а та від 08.11.2019 по справі № 815/1226/18).
Важливо, що стаття 6 КАСУ, на відміну від статті 11 ГПК та статі 10 ЦПК, унормовуючи обов`язок суду при вирішенні справи керуватися принципом верховенства права, окремо акцентує увагу на визначенні суті цього принципу «відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави».
Це також відповідає завданню адміністративного судочинства (стаття 2 КАСУ), яким є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
При цьому, одна з найголовніших відмінностей вирішення саме публічно правових спорів полягає у презумпції правомірності вимог суб`єкта приватного права (презумпція неправомірності рішень, дій та бездіяльності суб`єктів владних повноважень), оскільки стаття 77 зазначеного Кодексу встановлює, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
2. Щодо незастосування положень закону, які не відповідають критерію «якість закону».
У контексті охарактеризованого принципу законності загальноприйнято вважати, що незастосування закону можливо лише за умови:
1. встановлення судом ознак неконституційності такого закону вцілому або окремих його положень (частина четверта статті 7 КАСУ): якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії; у такому випадку суд після винесення рішення у справі звертається до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта, що віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України;
2. подолання судом встановлених колізій та застосування іншого акта вищої або такої ж юридичної сили (частина третя та п`ята статті 7 КАСУ): у разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України; якщо міжнародним договором, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, встановлені інші правила, ніж ті, що встановлені законом, то застосовуються правила міжнародного договору України;
3. встановлення судом, що окремі положення закону не відповідають критерію «якість закону».
Як зазначає німецький вчений, професор філософії права та публічного права в університеті Ерланген-Нюрнберг (Р. Ціппеліус. Юридична методологія. - Чернівці; "Рута", 2003. - розділ. 2.3, 3.1 та 4.4), якщо норми, що регулюють співіснування людей, мають забезпечувати чіткі орієнтири правомірності поведінки, то вони не повинні суперечити одна одній, мають взаємно узгоджуватись; позначаючи сукупність узгоджених між собою елементів як «систему», неважко зробити висновок, що норми права повинні створювати здатний належним чином функціонувати порядок людського співіснування; думка законодавця «лише тоді розпізнається з достатньо чіткістю, коли існує чітке уявлення про її взаємозв`язок з іншими нормами, про її функцію в межах такої взаємопов`язаної системи»; норма права, яка уповноважує до адміністративного розсуду, повинна бути тим чіткішою, чим інтенсивнішим буде втручання у сферу життя, захищену основним правом, і чим важливішим, бо фундаментальнішим буде основне право, якого торкнеться обмеження.
Вимога щодо «якості закону» та можливості незастосування судом такого закону ґрунтуються, у першу чергу, на положеннях частини першої статі 57 Конституції України, яка встановлює, що «кожному гарантується право знати свої права і обов`язки». З цієї конституційної норми слідує те, що у випадку встановлення судом факту того, що закон сформульований у спосіб, який не дозволяє особі знати свої права і обов`язки, застосування (тлумачення) такого закону повинно відбуватися судом на користь особи, яку позбавили (звузили) на підставі цього закону певного права або встановили (розширили) для неї нові обов`язки.
Конституційний Суд України у своєму рішенні від 29 червня 2010 року № 17-рп/2010 констатував, що одним із елементів верховенства права є принцип правової визначеності, у якому стверджується, що обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, встановлюваних такими обмеженнями. Тобто обмеження будь-якого права повинне базуватися на критеріях, які дадуть змогу особі відокремлювати правомірну поведінку від протиправної, передбачати юридичні наслідки своєї поведінки.
Крім того, у Рішенні Конституційного Суду України у справі від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005 міститься наступний висновок «із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі».
У практиці, зокрема, адміністративного судочинства можна зустріти приклади застосування принципу in dubio pro tributario (пріоритет з найбільш сприятливим для особи тлумаченням норми права), який запозичено з кримінального судочинства та загальноприйнято розуміти наступним чином: у разі якщо норма закону або іншого нормативного акта, виданого на основі закону, або якщо норми різних законів або нормативних актів дозволяють неоднозначне або множинне тлумачення прав та обов`язків особи у її взаємовідносинах з державою (в особі відповідних суб`єктів владних повноважень), тлумачення такого закону здійснюється на користь особи (суб`єкта приватного права).
Норми про застосування правила про пріоритет норми з найбільш сприятливим для особи тлумаченням (in dubio pro tributario) безпосередньо містяться, зокрема у частині сьомій статті 4 Законі України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 №877-V: у разі якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав і обов`язків суб`єкта господарювання або повноважень органу державного нагляду (контролю), така норма трактується в інтересах суб`єкта господарювання.
Касаційним адміністративним судом неодноразово було застосовано це положення Закону з метою захисту суб`єкта приватного права у його спорі з суб`єктом владних повноважень, зокрема, у постановах від 09.07.2020 у справі № 823/647/17, від 17.06.2020 у справі № 826/17578/15, від 29.04.2020 у справі № 826/2338/17, від 29.04.2020 у справі № 826/18792/16 та від 11.02.2020 у справі № 816/502/16.
Ураховуючи зазначене, а також практику ЄСПЛ та Верховного Суду можна виокремити наступні основні ознаки категорії «якість закону»:
1. Поняття «якість закону» (quality of law) охоплює собою такі характеристики відповідного акта законодавства як, зокрема, чіткість, точність, недвозначність, зрозумілість, узгодженість, доступність, виконуваність, передбачуваність та послідовність. Ці характеристики стосуються як положень будь-якого акта (норм права, які в ньому містяться), так і взаємозв`язку такого акта з іншими актами законодавства такої ж юридичної сили.
2. Категорія «якість закону» є основою правового порядку, заснованого на принципах верховенство права (правовладдя; rule of law), оскільки однією з вимог цього принципу є вимога юридичної визначеності (legal certainty), яка є істотно важливою у питаннях довіри до судової системи, а також для гарантування ефективності підприємницької діяльності та привабливості інвестиційного клімату (передумов економічного розвитку).
3. Норми права, що не відповідають критерію «якості закону» (зокрема, не відповідають принципу передбачуваності (principle of foreseeability); передбачають можливість різного тлумачення та правозастосування), суперечать і такому елементу принципу верховенства права як заборона свавілля, а застосування таких норм може призвести до порушення конституційних прав особи та неможливість адекватного захисту від необмеженого втручання суб`єктів владних повноважень у права такої особи.
4. Суб`єкт нормотворчості не повинен порушувати права особи внаслідок прийняття «неоднозначних» актів законодавства та повинен нести відповідальність за це (особливо, якщо акт передбачає можливість обмеження прав особи), а також мати обов`язком негайно виправити ситуація, яка зумовлена прийняттям акта, що містить норми права, які не відповідають критерію «якості закону».
5. Чіткість положень актів законодавства безпосередньо впливає на якість судового рішення, одним з критерії чого є формулювання у резолютивній частині рішення такого припису, який було б легко виконати та, відповідно, ефективно захистити порушене права особи.
6. Акт законодавства, який містить норму, що не сформульована з достатньою мірою якості, не дозволяє особі регулювати (впорядкувати) свою поведінку та передбачати (без зайвої складності або отримавши, при потребі, відповідну консультацію) наслідки такої поведінки, не володіє повною мірою такою ознакою як обов`язковість (не може розглядатись як «право»).
7. Сталою є практика Конституційного Суду України щодо визнання неконституційним закону у зв`язку з його невідповідністю критерію «якість закону», яка, зокрема, ґрунтується на відповідних підходах ЄСПЛ, в аспекті вимог і ціннісних орієнтирів Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
8. Встановивши невідповідність акта законодавства критерію «якість закону» суд, за загальним правилом, повинен тлумачити національне законодавство таким чином, щоб результат цього тлумачення відповідав принципам справедливості, розумності та узгоджувався з принципом верховенства права з урахуванням всіх його складових.
Як зазначено у Консультативному висновку щодо законопроєкту № 3730, затвердженого Рішенням Вищої ради правосуддя від 09.07.2020 № 2075/0/15-20, принцип стабільності та послідовності законів як основний елемент верховенства права вимагає стабільності в судовій системі; Венеційська комісія у Висновку щодо змін до законодавчих актів, які регулюють статус Верховного Суду та органів суддівського врядування, затвердженому на 121-шій пленарній сесії 6- 7 грудня 2019 року, зазначила, що: «Згідно з Контрольним Списком Верховенства Права чіткість, передбачуваність, послідовність та узгодженість законодавчої бази, а також стабільність законодавства є надзвичайно важливими для будь-якого правового порядку, заснованого на принципах верховенства права.
У пунктах 11 та 75 Висновку № 11 (2008) Консультативної Ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи «Щодо якості судових рішень» зазначено про те, що до числа зовнішніх показників, від яких залежить якість судового рішення, відноситься якість законів, прийнятих законодавчими органами (зокрема, досконалість написання проєктів законів або чіткість у змісті законів, а також відсутність порушень процесуальних правил). У свою чергу, стосовно якості судових рішень цей Висновок містить наступні підходи: будь-який припис, що міститься в судовому рішенні або виданий на його підставі, повинен бути викладений чіткою й недвозначною мовою так, щоб його можна було ввести в дію або виконати (п. 53); такий припис повинен бути сформульований таким чином, щоб його можна було втілити в життя (п. 55).
Досить важливо, що одним з мотивів прийняття Рішення Конституційного Суду України від 11 жовтня 2018 року № 7-р/2018 (визнано такими, що не відповідають Конституції України окремі положення Бюджетного кодексу України) було те, що окремі норми цього Кодексу не відповідають критерію «якість закону», а це суперечить таким елементам принципу верховенства права, як юридична визначеність і заборона свавілля, що може призвести до порушення конституційних прав особи.
При цьому єдиним органом конституційної юрисдикції була застосована позиція ЄСПЛ (пункт 85 рішення у справі «Шалімов проти України» (Shalimov v. Ukraine), заява № 20808/02), згідно з якою такий критерій як «якість закону» вимагає, щоб він був доступним для зацікавленої особи, яка, окрім того, повинна мати можливість передбачити наслідки його дії щодо себе, та відповідав принципові верховенства права (рішення у справах «Круслен проти Франції» (Kruslin v. France), № 11801/85, п. 27; «Ювіг проти Франції» (Huvig v. France), № 42921/09, п. 26).
Аналогічний підхід також застосовано у Рішенні Конституційного Суду України від 26 лютого 2019 року № 1-р/2019, згідно з яким визнано такою, що не відповідає Конституції України (є неконституційною), статтю 368-2 Кримінального кодексу України.
Крім того, згідно з Рішенням Конституційного Суду України (Другий сенат) від 18 червня 2020 року № 5-р(II)/2020 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), припис пункту 5 розділу III «Прикінцеві положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення» від 2 березня 2015 року № 213-VIII. Мотивами ухвалення такого Рішення, серед іншого, було наступне: загальновизнано, що однією з вимог принципу верховенства права (правовладдя) є вимога юридичної визначеності (як принцип), на що Конституційний Суд України неодноразово вказував у своїх висновках і рішеннях; принцип юридичної визначеності є істотно важливим у питаннях довіри до судової системи загалом та дієвості верховенства права (правовладдя); одним зі складових елементів загального принципу юридичної визначеності є вимога (як принцип) передбачуваності приписів права; ЄСПЛ виснував принцип передбачуваності юридичної норми, зазначивши: «Припис не може розглядатись як «право», якщо його не сформульовано з достатньою мірою чіткості, даючи громадянинові змогу регулювати свою поведінку: громадянин повинен мати змогу (отримавши при потребі відповідну пораду) передбачити - до тієї міри, що є допустимою за конкретних обставин, - наслідки, що їх може спричинити конкретна дія» (рішення у справі The Sunday Times v. The United Kingdom (№ 1)», заява № 6538/74, п. 49).
Досить важливою для застосування критерію «якість закону» є практика ЄСПЛ.
Так, цей Суд у справі «Щокін проти України» (заяви № 23759/03 та № 37943/06, п. 50-56) зазначив: перша та найважливіша вимога статті 1 Першого протоколу до Конвенції полягає в тому, що будь-яке втручання публічних органів у мирне володіння майном повинно бути законним. Так, друге речення першого пункту передбачає, що позбавлення власності можливе тільки «на умовах, передбачених законом», а другий пункт визнає, що держави мають право здійснювати контроль за використанням майна шляхом введення «законів». Більш того, верховенство права, один із основоположних принципів демократичного суспільства, притаманний усім статтям Конвенції. Таким чином, питання, чи було дотримано справедливого балансу між загальними інтересами суспільства та вимогами захисту основоположних прав окремої особи, виникає лише тоді, коли встановлено, що оскаржуване втручання відповідало вимозі законності і не було свавільним (рішення у справі «Ятрідіс проти Греції» (Jatridis v. Greece), № 31107/96, п. 58); Суд визнає, що тлумачення та застосування національного законодавства є прерогативою національних органів. Суд, однак, зобов`язаний переконатися в тому, що спосіб, в який тлумачиться і застосовується національне законодавство, призводить до наслідків, сумісних з принципами Конвенції з точки зору тлумачення їх у світлі практики Суду (рішення у справі «Скордіно проти Італії»(Scordino v. Italy) (№ 1), № 36813/97, п. 190 та 191); навіть якщо припустити, що тлумачення цих норм національними органами влади було правильним, Суд не задоволений загальним станом національного законодавства, яке існувало на той час з питання, що розглядається у цій справі. Суд зазначає, що відповідні правові акти явно суперечили один одному. У результаті цього національні органи на свій власний розсуд застосували протилежні підходи щодо співвідношення цих правових актів. На думку Суду, відсутність в національному законодавстві необхідної чіткості та точності, які передбачали можливість різного тлумачення такого важливого фінансового питання, порушує вимогу «якості закону», передбачену Конвенцією, та не забезпечує адекватний захист від свавільного втручання публічних органів державної влади у майнові права заявника.
Зазначені підходи були застосовані у своїй практиці Великою Палатою Верховного Суду. Так, у постанові від 30 січня 2019 року у справі № 876/5312/17 (провадження № 11-860апп18) наголошується на тому, що відповідно до ст. 22 Конституції України права і свободи людини та громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними. Конституційні права і свободи гарантуються й не можуть бути скасовані; під час прийняття нових законів або внесення змін до чинних законів не допускається звуження змісту й обсягу наявних прав і свобод; згідно з ст. 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом; пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом (ч. 3 ст. 46 Основного Закону).
Велика Палата Верховного Суду, здійснюючи у цій справі відступ від позиції Верховного Суду України, вказала на те, що цей Суд при ухваленні постанови від 25 травня 2016 року у справі № 419/794/15-а віддав перевагу найменш сприятливому для позивача тлумаченню законодавства України, водночас положеннями ст. 6 КАСУ встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави; суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики ЄСПЛ; звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
У постанові від 29 серпня 2018 року у справа № 492/446/15-а (провадження № 11-611апп18) Велика Палата Верховного Суду обґрунтовуючи необхідність відступу від позиції, викладеній у постанові Верховного Суду України від 17 вересня 2013 року у справі № 21-241а13, також врахувала правовий висновок ЄСПЛ, сформований у рішенні у справі «Щокін проти України» (заяви № 23759/03 та № 37943/06), де Суд визначив концепцію якості закону, зокрема з вимогою, щоб він був доступним для заінтересованих осіб, чітким та передбачуваним у своєму застосуванні; відсутність у національному законодавстві необхідної чіткості й точності порушує вимогу «якості закону»; разі коли національне законодавство припустило неоднозначне або множинне тлумачення прав та обов`язків осіб, національні органи зобов`язані застосувати найбільш сприятливий для осіб підхід.
У постанові від 13 лютого 2019 року, що винесена Великою Палатою Верховного Суду у зразковій справі № 822/524/18 (провадження № 11-555заі18), зазначено, що у статті 1 Конституції України Україна визнається як суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава; згідно з вимогами ст. 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права; Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй; норми Конституції України є нормами прямої дії; звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується; за приписами п. 6 ч. 1 ст. 92 Конституції України основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення визначаються виключно законами України.
У свою чергу, ст. 9 Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права встановлено, що держави, які беруть участь у цьому Пакті, визнають право кожної людини на соціальне забезпечення, включаючи соціальне страхування.; згідно зі ст. 12 Європейської соціальної хартії (переглянутої) 1996 року держава зобов`язана підтримувати функціонування системи соціального забезпечення, її задовільний рівень, докладати зусиль для її поступового посилення тощо.
Таким чином, у випадку існування неоднозначного або множинного тлумачення прав та обов`язків особи в національному законодавстві, наявність у національному законодавстві правових «прогалин» щодо захисту прав людини та основних свобод, зокрема, у сфері пенсійного забезпечення, органи державної влади зобов`язані застосувати підхід, який був би найбільш сприятливим для особи.
Системно застосовуючи у різних справах висновки, зроблені у рішенні ЄСПЛ у справі «Щокін проти України» (заяви № 23759/03 та № 37943/06, Велика Палата Верховного Суду виходила з обґрунтованості позовних вимог фізичних осіб, вирішуючи низку інших, зокрема, соціальних спорів, що, зокрема, підтверджується постановами від 20.05.2020 у справі № 815/1226/18, від 19.02.2020 у справі № 520/15025/16-а, від 13.02.2019 у справі № 233/4308/17 та від 30.01.2019 у справі № 442/456/17.
Цей принцип також неодноразово був застосований Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду під час вирішення спорів у соціальній сфері, зокрема, постанови від 13.02.2018 у справі № 580/122/17, від 20.02.2018 у справі № 576/1724/17, від 20.02.2018 у справі № 679/761/15-а, від 27.02.2018 у справі № 642/3284/17, від 27.02.2018 у справі № 227/2360/17, від 17.12.2018 у справі № 344/12315/16-а,
Таким чином, враховуючи мотиви незгоди з правовим висновком, зробленим Верховним Судом у постанові від 22 жовтня 2020 року у цій справі, відсутні підстави для відступу від правового висновку, зробленого у постанові Верховного Суду від 20.03.2018 у справі № 808/1866/16 та інших, а також підстави для скасування рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 06.06.2018 і постанови Київського апеляційного адміністративного суду від 20.09.2018 у справі № 711/1837/18 та позбавлення фізичної особи права на отримання одноразової грошової допомоги у зв`язку із встановленням ІІ групи інвалідності.

Судді                                                                                                     Я.О. Берназюк
          І.В. Желєзний
                                                                                                    Н.В. Коваленко