ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 грудня 2020 року 
м. Київ
справа № 825/2034/18
касаційне провадження № К/9901/65020/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:                Єзерова А.А., Шарапи В.М. 
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від    19.07.2018 (головуючий суддя: Скалозуб Ю.О.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 24.09.2018 (головуючий суддя: Мєзєнцев Є.І., судді Файдюк В.В., Чаку Є.В.) у справі № 825/2034/18 за позовом ОСОБА_1 до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області, Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, 
В С Т А Н О В И В:
У травні 2018 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач позивач) звернувся до суду з позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області (далі - УДАБІ України у Чернігівській області), Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України), у якій просив:
визнати протиправними дії відповідача і скасувати відмову ДАБІУкраїни в особі управління ДАБІ України у Чернігівській області № 40-1025-3/116-18 від 26.01.2018 у реєстрації декларації про готовність до експлуатації об`єкта, будівництво якого здійснено на підставі будівельного паспорту, що знаходиться за адресою: Чернігівська область, м. Семенівка, вул. Самойловича, 12;
зобов`язати ДАБІ України в Чернігівській області прийняти рішення щодо реєстрації або обґрунтованої відмови реєстрації декларації про готовність до експлуатації об`єкта будівництво якого здійснено на підставі будівельного паспорту, що знаходиться за адресою: Чернігівська область, місто Семенівка, вул. Самойловича, 12.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що ним 16.01.2018 складено та подано на реєстрацію до відповідача Декларацію про готовність до експлуатації об`єкта, що знаходиться за адресою: Чернігівська область, м. Семенівка, вул. Самойловича, 12 , будівництво якого здійснено на підставі будівельного паспорта, за формою згідно із Додатком №2 до «Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів», затвердженого постановою КМУ від 13.04.2011 № 461. Проте відповідач відмовив позивачу у реєстрації вищевказаної Декларації з підстав відсутності у ній даних про документ, який дає право на виконання будівельних робіт. Вважаючи таку відмову протиправною, позивач звернувся з цим позовом до суду. 
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 19.07.2018, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 24.09.2018, у задоволенні позову відмовлено.
Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що дозвіл на будівництво об`єкта містобудування не дає права на початок виконання будівельних робіт без одержання відповідного дозволу місцевої інспекції державного архітектурно - будівельного контролю.
Крім того, у разі, якщо фізична або юридична особа не розпочала будівельні роботи протягом двох років від дня отримання дозволу на будівництво об`єкта містобудування, цей дозвіл втрачає чинність. Поновлення дозволу відбувається в такому ж порядку, як і його надання.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій з посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм права просить Верховний Суд скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове про задоволення позову. Касаційна скарга вмотивована тим, що дії (рішення) відповідача про повернення позивачу Декларації та відмову у реєстрації готовності об`єкта до експлуатації з підстав відсутності даних, щодо документу, який дає право на виконання будівельних робіт - є незаконними та необґрунтованими, оскільки: статті 27, 28, 29 Закону України «Про планування і забудову території» не носять характер обов`язковості, а вказують на права позивача, а стаття 29 цього Закону «надання дозволу на виконання будівельних робіт» носить інформаційний характер, і не вказує на які об`єкти будівництва потрібен дозвіл на виконання будівельних робіт.
Також  позивач в касаційній скарзі зазначив, що при отриманні будівельного паспорту (10.08.2001) діяли СНіП 03.01.04-87, затверджені 21.04.1987, якими визначалось «Прийняття до експлуатації закінчених будівництвом об`єктів» і цей нормативний акт діяв до 22.09.2004. Відповідно до додатку 5 пункту 2 СНіП вимагався дозвіл на виконання будівельно-монтажних робіт тільки для об`єктів житлово-цивільного призначення і не мало значення, об`єкт будується відповідно до проектної документації чи на підставі будівельного паспорта. Магазин не є об`єктом житлово-цивільного призначення. Відповідно до цього була відсутня необхідність отримання дозволу на виконання будівельних робіт і в позивача виникло право розпочати будівельні роботи з моменту отримання будівельного паспорту, а саме з 10.08.2001.
Ухвалою Верховного Суду від 31.10.2018 відкрито касаційне провадження у справі. 
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.
На адресу Верховного Суду від відповідача - УДАБІ України у Чернігівській області надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому останній зазначив, що спеціальними нормами, які протягом 2001 року регулювали порядок отримання дозволу на виконання будівельних робіт, були Закон України «Про планування і забудову територій» (у редакції, чинній на момент отримання будівельного паспорта) та Положення про порядок отримання дозволу на виконання будівельних робіт, затверджене наказом Держбуду України від 05.12.2000 № 273.
Відповідач зазначив, що дозвіл на будівництво об`єкта містобудування не дає права на початок виконання будівельних робіт без одержання відповідного дозволу місцевої інспекції державного архітектурно- будівельного контролю.
Крім того, у разі, якщо фізична або юридична особа не розпочала будівельні роботи протягом двох років від дня отримання дозволу на будівництво об`єкта містобудування, цей дозвіл втрачає чинність. Поновлення дозволу відбувається в такому ж порядку, як і його видання. 
Здійснення будівельних робіт на об`єктах містобудування без дозволу на виконання будівельних робіт або його перереєстрації, а також здійснення не зазначених будівництвом робіт тягне за собою відповідальність згідно з законодавством. 
Відтак, оскільки відповідно вимог чинного на час видачі будівельного паспорту законодавства для здійснення будівництва позивачу необхідно було розробити проектну документацію та отримати дозвіл на виконання будівельних робіт (сам по собі будівельний паспорт не надає такого права), відповідач просить Суд відмовити у задоволенні вимог касаційної скарги.
Відповідач - ДАБІ України своїм процесуальним правом на подання відзиву не скористався.
Ухвалою Верховного Суду від 09.12.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що рішенням виконавчого комітету Семенівської міської ради № 68 від 26.06.2001 ОСОБА_1 був наданий дозвіл на реконструкцію магазину « ІНФОРМАЦІЯ_1 » з добудовою торгівельного залу, будівництвом допоміжних приміщень.
Також судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 був наданий дозвіл на забудову земельної ділянки рішенням Семенівської міської ради.
10.08.2001 позивачем було виготовлено та отримано будівельний паспорт на забудову земельної ділянки, виділеної йому, як індивідуальному забудовнику, яка знаходиться за адресою: Чернігівська область, м. Семенівка, вул. Самойловича, 12 .
06.08.2017 Новгород-Сіверським міжміським бюро технічної інвентаризації позивачу виготовлено та видано технічний паспорт на нежитлову будівлю, інвентарний №4385, що знаходиться за адресою: Чернігівська область, м. Семенівка, вул. Самойловича, 12 .
16.01.2018 позивач склав та подав на реєстрацію Декларацію про готовність до експлуатації об`єкта, будівництво якого здійснено на підставі будівельного паспорта, за формою згідно із Додатком №2 до «Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів», затвердженого постановою КМУ від 13.04.2011 №461 (далі - Порядок № 461).
Листом №40-1025-3/166-18 від 26.01.2018 позивачу було повернуто Декларацію у зв`язку з оформленням Декларації з порушенням вимог установлених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» та вимог Порядку № 461, а саме за відсутністю у ній інформації щодо:
повідомлення про початок виконання будівельних робіт (найменування органу, до якого було подане, дата подання та реєстраційний номер, п. 3);
характеристики індивідуального житлового, садового, дачного будинку (за результатами технічної інвентаризації) (у п. 7 зазначена загальна площа нежитлової будівлі - магазину, яка не має стосунку до об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта),
та потребою уточнення інформації стосовно поштової/будівельної адреси об`єкта (у п. 1 та п. 4 декларації зазначені різні найменування вулиць).
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся з цим позовом до суду.
Надаючи правову оцінку вказаним обставинам справи, Верховний Суд зазначає таке.
Спеціальними нормами, які протягом 2001 року регулювали порядок отримання дозволу на виконання будівельних робіт, були Закон від 20.04.2000 №1699-III «Про планування і забудову територій» (далі - Закон № 1699-III та у редакції, яка діяла на момент отримання будівельного паспорта) та Положення про порядок надання дозволу на виконання будівельних робіт, затверджене наказом Держбуду України від 05.12.2000 № 273 (далі - Положення № 273).
Водночас нормами, на підставі яких позивачу було повернуто Декларацію про готовність до експлуатації об`єкта будівництва, є Закон України від 17.02.2011 №3038-VІ «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VІ) та Порядок № 461.
Згідно із пунктом 1 частини четвертої статті 34 Закону № 3038-VІ замовник має право виконувати будівельні роботи після: подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів будівництва, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), та щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта та які не потребують отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України.
Згідно із частинами першою, четвертою статті  39 Закону №3038-VІ прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), та об`єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об`єкта до експлуатації протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви.
Прийняття рішення про реєстрацію (повернення) декларації про готовність об`єкта до експлуатації, видачу (відмову у видачі) сертифіката здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю протягом десяти робочих днів з дати подання відповідних документів.
Відповідно до пункту 19 Порядку № 461 у разі подання чи оформлення декларації з порушенням установлених вимог орган державного архітектурно-будівельного контролю повертає її замовнику (його уповноваженій особі) з письмовим обґрунтуванням причин повернення у строк, передбачений для її реєстрації.
Отже, пункт 19 Порядку №461 передбачає письмове обґрунтування причин повернення декларації, проте не передбачає прийняття певного рішення за результатом розгляду декларації про готовність.  
В якості підстав повернення декларації відповідач зазначив відсутність у ній: повідомлення про початок виконання будівельних робіт (найменування органу, до якого було подане, дата подання та реєстраційний номер, п. 3); характеристики індивідуального житлового, садового, дачного будинку (за результатами технічної інвентаризації) (у п. 7 зазначена загальна площа нежитлової будівлі - магазину, яка не має стосунку до об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта), а також потребою уточнення інформації стосовно поштової/будівельної адреси об`єкта (у п. 1 та п. 4 декларації зазначені різні найменування вулиць).
Зазначені підстави повернення позивачем не спростовані. Водночас зазначені підстави повернення не є формальними виходячи з наступного. 
За приписами частини 14 статті 24 Закону № 1699-ІІІ (в редакції, що діяла на момент початку будівництва) дозвіл на будівництво об`єкта містобудування не дає права на початок виконання будівельних робіт без одержання відповідного дозволу місцевої інспекції державного архітектурно-будівельного контролю. 
Положеннями статті 29 Закону №1699-ІІІ, у наведеній редакції, передбачено, що дозвіл на виконання будівельних робіт надається інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю, які ведуть реєстр наданих дозволів. Здійснення будівельних робіт на об`єктах містобудування без дозволу на виконання будівельних робіт або його перереєстрації, а також здійснення не зазначених у дозволі будівельних робіт вважається самовільним будівництвом і тягне за собою відповідальність згідно з законодавством.
Окрім цього, згідно з пунктом 1.1 Положення №273 (в редакції, що діяла на момент початку будівництва), дозвіл на виконання будівельних робіт надається інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю, які одночасно ведуть реєстр наданих дозволів. Виконання будівельних робіт без вищезазначеного дозволу забороняється.
Пунктом 5.1 вказаного Положення №273 унормовано, що виконання будівельних робіт на об`єктах без одержання дозволу або його завчасної перереєстрації, а також виконання не зазначених у дозволі будівельних робіт уважається самовільним і тягне за собою відповідальність згідно з чинним законодавством.
Як правильно встановлено судами попередніх інстанцій, позивачем здійснено реконструкцію магазину «Товары по умеренным ценам» з добудовою торгівельного залу та будівництвом допоміжних приміщень. Проведені позивачем будівельні роботи не відносяться до переліку будівельних робіт, на які не вимагається дозвіл.
У той же час вищевказаними нормами Закону №1699-III унормовано питання надання дозволу на проведення будівельних робіт. Таким чином, об`єкти, які будуються саме за проектною документацією, потребують дозволу на виконання будівельних робіт, натомість будівництво об`єктів за будівельним паспортом проводиться без проектної документації, при цьому стаття 29 Закону №1699-III не передбачає надання дозволу на виконання будівельних робіт на підставі будівельного паспорта.
Відповідно до частин першої-четвертої статті 27 Закону №1699-III фізичні, юридичні особи, які отримали дозвіл на будівництво об`єкта містобудування, отримують вихідні дані на проектування цього об`єкта.
Громадянам, які є власниками (користувачами) земельних ділянок у селах, селищах та містах районного значення, спеціально уповноважений орган з питань містобудування та архітектури може надавати будівельний паспорт об`єкта містобудування та погоджувати проектну документацію на будівництво об`єкта містобудування без попереднього надання архітектурно-планувального завдання та технічних умов щодо його інженерного забезпечення. Перелік об`єктів містобудування, щодо яких застосовується спрощена процедура, а також порядок надання будівельного паспорта встановлюються регіональними правилами забудови.
Враховуючи викладене, у даній нормі, на яку посилається і позивач, окрім будівельного паспорта одночасно йде мова і про погодження проектної документації на будівництво об`єкта містобудування.
Таким чином, при відповідних умовах, замість вихідних даних громадянам за спрощеною процедурою може бути наданий будівельний паспорт об`єкта містобудування та погоджена проектна документація без попереднього надання архітектурно-планувального завдання та технічних умов щодо його інженерного забезпечення.
Разом з тим частина перша статті 28 Закону №1699-III визначає, що проектна документація на будівництво об`єктів містобудування розробляється згідно з вихідними даними на проектування з дотриманням вимог державних стандартів, норм і правил, регіональних і місцевих правил забудови та затверджується замовником в установленому законом порядку.
При цьому дана норма не передбачає розробку проектної документації на підставі саме будівельного паспорта.
Статтею 29 Закону № 1699-ІІІ визначено, що дозвіл на виконання будівельних робіт - це документ, що засвідчує право забудовника та підрядника на виконання будівельних робіт, підключення об`єкта будівництва до інженерних мереж та споруд, видачу ордерів на проведення земляних робіт.
Дозвіл на виконання будівельних робіт надається інспекціями державного архітектурно- будівельного контролю, які ведуть реєстр наданих дозволів.
Перелік будівельних робіт, на виконання яких не вимагається дозвіл, визначається спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань архітектури та містобудування.
Здійснення будівельних робіт на об`єктах містобудування без дозволу на виконання будівельних робіт або його перереєстрації, а також здійснення не зазначених у дозволі будівельних     робіт вважається самовільним будівництвом і тягне за собою відповідальність згідно з законодавством.
Зазначеними вище нормами підтверджується необхідність отримання позивачем дозволу на проведення будівельних робіт на підставі проектної документації.
Колегія суддів зазначає, що виходячи із завдань адміністративного судочинства, як то - захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, судовий захист права може бути здійснений лише за умови наявності порушення прав. 
Колегія суддів наголошує, що порушенням прав, свобод та інтересів може бути дія, бездіяльність або рішення, які підтверджуються відповідними доказами, а не лише переконанням особи в тому, що їх порушено суб`єктом владних повноважень.
Доводи скаржника не спростовують правильності висновків судів попередніх інстанцій в частині правомірності повернення позивачу Декларації про готовність до експлуатації об`єкта у зв`язку з оформленням Декларації з порушенням вимог установлених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку № 461.
Водночас, УДАБІ у Чернігівській області не було відмовлено позивачу в реєстрації декларації. Органом державного архітектурно-будівельного контролю було повернуто її позивачу, оскільки декларація була оформлена з порушенням установлених вимог. 
Посилання позивача в касаційній скарзі на «Строительные нормы и правила. Приемка в эксплуатацию законченных строительством объектов. Основные положения» СНІП 03.01.04-87, затв. 21.04.1987 колегія суддів касаційного суду не приймає до уваги, з огляду на те, що вони регулювали відносини прийому в експлуатацію закінчених будівництвом (реконструкцій, розширень) об`єктів (підприємств, їх окремих черг, пускових комплексів, будівель та споруд), натомість, під час дії вказаних норм позивачем будівельні роботи закінчені не були, крім того, доказів на підтвердження про початку виконання будівельних робіт саме під час дії вказаних норм позивачем судам не надано.
За таких обставин, посилання позивача в касаційній скарзі на неправомірність відмови у реєстрації декларації відповідачем не знайшло свого правового підтвердження.
Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи встановлених судами, перевірив правильність застосування ними норм матеріального і процесуального права та встановив таке.
За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про відсутність правових підстав для задоволення позову.
Доводи касаційної скарги зводяться виключно до непогодження з оцінкою обставин справи, наданою судами першої та апеляційної інстанцій. Касаційна скарга не містить інших обґрунтувань ніж ті, які були зазначені (наведені) в позовній заяві та апеляційній і касаційній скаргах з урахуванням яких судами вже надана оцінка встановленим обставинам справи. Обґрунтувань неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права касаційна скарга позивача не містить. 
Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах «Пономарьов проти України» та «Рябих проти Російської Федерації», у справі «Нєлюбін проти Російської Федерації») повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.
Європейський суд з прав людини вказав, що пункт перший статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними, залежно від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги, між іншим, різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи (PRONINA v. UKRAINE, № 63566/00, § 23, ЄСПЛ, від 18 липня 2006 року).
За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень, а тому підстави для їх скасування - відсутні.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд 
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 19.07.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 24.09.2018 у справі №825/2034/18 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду:                                                            С. М. Чиркін
                                                                                          А. А. Єзеров
                                                                                          В. М. Шарапа