ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 листопада 2020 року 
м. Київ
справа № 1940/1387/18
адміністративне провадження № К/9901/8646/19,  №К/9901/18/19 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів: Єзерова А.А., Желєзного І.В. 

розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційні скарги Управління освіти і науки Тернопільської міської ради
на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 07 листопада 2018 року (суддя Дерех Н.В.), постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2019 року (колегія суддів у складі Сапіги В.П.,  Довгої О.І., Запотічного І.І.)
та на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2018 року (колегія суддів у складі Шавеля Р.М., Кузьмича С.М. та Довгої О.І.) 
у справі № 1940/1387/18 
за позовом ОСОБА_1 , що діє в інтересах неповнолітнього ОСОБА_2 
до Управління освіти і науки Тернопільської міської ради
третя особа на стороні позивача  ОСОБА_1 
третя особа на стороні відповідача Тернопільська міська рада
про визнання протиправним та нечинним наказу.

І. РУХ СПРАВИ

1.           19.07.2018 до Тернопільського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ОСОБА_1 , що діє в інтересах неповнолітнього ОСОБА_2 до Управління освіти і науки Тернопільської міської ради, третя особа на стороні відповідача Тернопільська міська рада.
2.           ОСОБА_1 просила визнати протиправним та нечинним наказ Управління освіти і науки Тернопільської міської ради №261 від 03.07.2018 «Про встановлення плати за надання послуг у закладах дошкільної освіти для батьків, діти яких не зареєстровані у місті Тернополі».
3.          Ухвалою Тернопільського окружного адміністративного суду від 17.08.2018 відмовлено у задоволенні заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову.
4.          Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06.11.2018 скасовано ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 17.08.2018 в частині вирішення заяви про забезпечення позову та в цій частині винесно нову постанову, якою заяву про забезпечення позову задоволено. Зупинено дію наказу Управління освіти і науки Тернопільської міської ради № 261 від 03.07.2018 «Про встановлення плати за надання послуг у закладах дошкільної освіти для батьків, діти яких не зареєстровані у місті Тернополі» до набрання законної сили рішенням суду у справі. 
5.          Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 07.11.2018, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18.02.2019, позов задоволено повністю: 1) визнано протиправним та нечинним наказ Управління освіти і науки Тернопільської міської ради №261 від 03.07.2018 "Про встановлення плати за надання послуг у закладах дошкільної освіти для батьків діти, яких не зареєстровані у місті Тернополі", 2) зобов`язано відповідача невідкладно опублікувати резолютивну частину рішення суду у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.
6.           02.01.2018 та 27.03.2019 до Верховного Суду надійшли касаційні скарги Управління освіти і науки Тернопільської міської ради. Скаржник просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06.11.2018 про забезпечення позову та залишити в силі ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 17.08.2018, а також скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанції, якими позов задоволено та прийняти нову постанову про відмову в позові.
7.          Ухвалою від 07.02.2019 та від 01.04.2019 відкрито касаційні провадження.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8.          Судами встановлено, що ОСОБА_1 є матір`ю ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_1 .
9.           ОСОБА_1 разом з сином зареєстрована в АДРЕСА_1 .
10.           ОСОБА_2 відвідує середню групу №2 Тернопільського дошкільного навчального закладу №20.
11.          Адреса, за якою зареєстрований ОСОБА_2 , не входить до території обслуговування дошкільного навчального закладу м. Тернополя, зокрема, дошкільного навчального закладу, який відвідує неповнолітній ОСОБА_2 .
12.          На час закриття ДНЗ №20 (з 01 по 31 липня проводилися ремонтні роботи), бажаючі відвідувати садок були переведені в ДНЗ №26, а з 23 по 31 липня 2018 року - в ДНЗ №36. ОСОБА_2 був прийнятий спочатку в ДНЗ №26, а потім в ДНЗ №36.
13.          Рішенням Тернопільської міської ради від 05.06.2013 № 618 затверджено Положення про порядок загальної міської електронної реєстрації дітей для влаштування у дошкільні навчальні заклади у м. Тернополі, яким запроваджено загальну міську електронну реєстрацію дітей для влаштування у ДНЗ м. Тернополя.
14.          Рішенням Тернопільської міської ради від 24.02.2017 №7/14/19 «Про взаємовідносини з об`єднаними територіальними громадами (іншими органами місцевого самоврядування) у сфері надання послуг», встановлено, що послуги у сфері освіти, охорони здоров`я, культури та фізичної культури і спорту надаються закладами м. Тернополя безкоштовно для громадян, які проживають за межами міста Тернополя тільки за наявності відповідної угоди про здійснення міжбюджетних трансфертів між Тернопільською міською радою та територіальною громадою чи органом місцевого самоврядування. Громадяни, які отримують послуги в закладах міста Тернополя, але проживають за межами міста Тернополя, у разі відсутності угоди про здійснення міжбюджетних трансфертів між Тернопільською міською радою та територіальною громадою чи органом місцевого самоврядування, мають право самостійно їх сплачувати, виходячи з нормативу, який вказаний в додатку до даного рішення. Додатком до цього рішення затверджено фінансовий норматив витрат на отримання послуг в бюджетних закладах м. Тернополя за надання освітніх та медичних послуг. 
Фінансовий норматив витрат на отримання послуг на одного одержувача послуг для дошкільних навчальних закладів встановлено в розмірі 1 215 грн (дію пункту зупинено до 01.04.2018 відповідно до рішення міської ради від 15.12.2017 №7/21/15). 
15.          Тернопільська міська рада зверталась з листом до голови Іванівської об`єднаної територіальної громади про укладення відповідної угоди про міжбюджетний трансферт з Тернопільською міською радою. Угоду не укладено.
16.          Рішенням Тернопільської міської ради від 21.02.2018 № 113 закріплено території обслуговування за закладами дошкільної та середньої освіти, згідно з яким до території обслуговування м. Тернополя входить, зокрема, ДНЗ № 20, № 26, № 36. 
17.           03.07.2018 Управління освіти і науки Тернопільської міської ради прийняло наказ №261 «Про встановлення плати за надання послуг у закладах дошкільної освіти для батьків діти, яких не зареєстровані у місті Тернополі», яким передбачено застосування з 01.06.2018 фінансового нормативу витрат на одного одержувача послуг у закладах дошкільної освіти у сумі 1215 грн. в місяць (пункт 1). 
18.          Дія даного наказу не розповсюджується на дітей-сиріт та дітей, які знаходяться під опікою, дітей-інвалідів та дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, батьки яких працюють в комунальних установах, підприємствах, організаціях, Тернопільської міської ради та підприємствах, які обслуговують  житловий фонд міста, приватних підприємців, власників приватних підприємств, господарських товариств, які сплачують податки до бюджету м. Тернополя, однак не зареєстровані в м. Тернополі (пункт 3).
19.          За умови укладення угоди про міжбюджетний трансферт між Тернопільською міською радою та територіальною громадою чи органом місцевого самоврядування, якою охоплено видатки на надання послуг у сфері дошкільної освіти, договір, що укладений фізичною особою безпосередньо із дошкільним навчальним закладом підлягає припиненню (пункт 4). 
20.          Наказ від 03.07.2018 № 261 був прийнятий на виконання рішення Тернопільської міської ради від 24.02.2017 №7/14/19 «Про взаємовідносини з об`єднаними територіальними громадами (іншими органами місцевого самоврядування) у сфері надання послуг», від 30.11.2017 №7/п/20/5 «Протокольні доручення», керуючись статтями 82, 86, 93, 94, 103-2, 103-4 Бюджетного кодексу України та з метою врегулювання питання щодо оплати за послуги у закладах дошкільної освіти громадянам, які проживають за межами міста Тернополя за умови відсутності угод про міжбюджетний трансферт між Тернопільською міською радою та територіальною громадою чи органом місцевого самоврядування.
21.          До прийняття наказу від 03.07.2018 № 261 діяв наказ Тернопільської міської ради від 30.05.2018 № 211, який втратив чинність (пункт 9 наказу від 03.07.2018 № 261). Згідно з наказом від 30.05.2018 № 211 з 01.06.2018 здійснювалось нарахування за надання освітніх послуг в закладах дошкільної освіти батькам дітей, які не зареєстровані у м. Тернополі, у розмірі 1215 грн. в місяць. Для батьків дітей, які зареєстровані у Байковецькій, Залозецькій територіальних громадах, в Тернопільському районі, плату за перебування дітей будуть справляти у відповідності до підписаних угод по цих громадах Байковецька, Залозецька селищні ради, Тернопільська районна рада. 
22.           07.06.2018 ОСОБА_2 було не допущено до Тернопільського ДНЗ №20 Тернопільської міської ради, де він здобуває дошкільну освіту. Таке рішення керівництво дитячого садочку пояснило вимогою наказу Управління освіти і науки Тернопільської міської ради №211 від 30.05.2018, яким було запроваджено плату за перебування дітей у закладах дошкільної освіти Тернопільської міської ради.
23.          Згодом Управління освіти і науки Тернопільської міської ради прийняло наказ аналогічного змісту - від 03.07.2018 «Про встановлення плати за надання послуг у закладах дошкільної освіти для батьків, діти яких не зареєстровані у місті Тернополі».
24.          Позивачка не погодилася і звернулася до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

Позиція законного представника дитини

25.          Позивачка вважає, що наказами Управління освіти і науки Тернопільської міської ради знівельовано гарантоване ч. 3 ст. 53 Конституції України право на доступність та безоплатність дошкільної освіти. Встановивши плату за здобуття дошкільної освіти дітьми, що не зареєстровані безпосередньо у м. Тернополі, порушено також Закон України «Про дошкільну освіту», «Про охорону дитинства», запроваджено дискримінацію за ознакою місця реєстрації. Оплата послуг покладається лише на тих дітей, які не зареєстровані у м.Тернополі, за винятком деякої категорії дітей або певним статусом їхніх батьків. Таким чином, спірний наказ порушує право дитини на безоплатну дошкільну освіту за ознакою місця реєстрації, що створює протиправний обов`язок у батьків дитини щодо сплати коштів. 
З огляду на фінансову неспроможність матері дитини здійснювати оплату за перебування в дошкільному навчальному закладі, існує реальна загроза позбавлення конституційної гарантії на доступ до дошкільної освіти, тобто, дитина не буде допущена до здобуття освіти, що вже мало місце.

Позиція Управління освіти і науки Тернопільської міської ради.

26.          Відповідач проти позову заперечував. Вважає, що наказ від 03.07.2018 «Про встановлення плати за надання послуг у закладах дошкільної освіти для батьків, діти яких не зареєстровані у місті Тернополі» було видано на підставі рішення Тернопільської міської ради від 24.02.2017 «Про взаємовідносини з об`єднаними територіальними громадами (іншими органами місцевого самоврядування) у сфері надання послуг». Дане рішення не оскаржувалось і відповідно не скасовувалось. Міська рада зверталася до Іванівської об`єднаної територіальної громади щодо укладення відповідної угоди про міжбюджетний трансферт з Тернопільською міською радою щодо оплати освітніх послуг дітям, які зареєстровані в Іванівській громаді. Однак Іванівська громада не підписала договору, чим відмовилась сплачувати за дітей, які відвідують заклади дошкільної освіти м.     Тернополя. 
27.          У вирішенні питання про встановлення плати за відвідування ДНЗ м. Тернополя дітьми, що не зареєстровані у м. Тернополі, міська раді діяла відповідно законодавства. Так, ч. 1 ст.3 Закону України «Про освіту» передбачає, що право на освіту включає право на безоплатну освіту у випадках і порядку, визначених Конституцією та законами України. Реформоване освітнє законодавство додатково ввело принцип закріплення дитини за установою освіти за критерієм територіальності. Тобто, першочергово зараховуються до закладу освіти діти, які зареєстровані в освітньому окрузі та за місцем знаходження установи освіти, за яким закріплена територія обслуговування, де вони проживають. Відповідна норма міститься і в ст. 11 Законі України "Про дошкільну освіту", згідно з якою заклад дошкільної освіти задовольняє потреби громадян відповідної території в здобутті дошкільної освіти. Тобто, міська рада повинна забезпечити якість і доступність дошкільної освіти на територіях обслуговування, які закріплені за її закладами початкової освіти, а не безоплатність освіти для осіб, які не належать до території обслуговування, тобто, не є членами територіальної громади м. Тернополя.
28.          З місцем проживання закон пов`язує виникнення та припинення багатьох юридичних фактів, сприяє належному захисту широкого кола прав, зокрема, освітніх, цивільних, трудових, житлових, виборчих, податкових. Тому безпідставним вважає доводи позивача, що оскаржуваний наказ запроваджує дискримінацію щодо можливості навчання дітей в ДНЗ в залежності від їхнього місця реєстрації.
29.          Також вважає, що фінансування дошкільних навчальних закладів за рахунок коштів батьків чи за рахунок коштів іншої територіальної громади не суперечить конституційному праву дітей на отримання безоплатної дошкільної освіти. Порядок фінансового забезпечення закладу освіти визначений ст. ст. 78-81 Закону України «Про освіту», які передбачають, що фінансування дошкільної освіти здійснюється за рахунок коштів державного та/або місцевих бюджетів, а також за рахунок інших джерел, не заборонених законодавством. 
Джерелами фінансування суб`єктів освітньої діяльності відповідно до законодавства можуть бути, плата за надання освітніх в тому числі: відповідно до укладених договорів; добровільні внески у вигляді коштів, матеріальних цінностей, нематеріальних активів, одержаних від підприємств, установ, організацій, фізичних осіб; інші джерела, не заборонені законодавством. Розмір та умови оплати за навчання, підготовку, перепідготовку, підвищення кваліфікації, за надання додаткових освітніх послуг встановлюються договором. Ч. 3 ст. 37 Закону України «Про дошкільну освіту» передбачає, що до джерел фінансування закладу дошкільної освіти незалежно від форми власності відносить кошти батьків або осіб, які їх замінюють.

Позиція Тернопільської міської ради

30.          Третя особа на стороно відповідача проти позову заперечувала. Вважає, що згідно зі ст. 66 Закону України «Про освіту» міські ради закріплюють за закладами початкової та базової освіти територію обслуговування. У зв`язку з цим, міська рада прийняла рішення про закріплення територій обслуговування ДНЗ. Адреса, за якою зареєстрований ОСОБА_2 , не входить до території обслуговування ДНЗ м. Тернополя, зокрема, ДНЗ № 20, який він відвідує. Відсутність реєстрації місця проживання дитини у м. Тернополі не є перешкодою для навчання дитини в ДНЗ міста Тернополя. Дошкільна освіта є доступною для всіх. Проте необхідно врахувати вимогу закону щодо покладення на орган місцевого самоврядування обов`язку щодо забезпечення дошкільною освітою лише членів своєї територіальної громади. Отже, відповідальність за здобуття дитиною дошкільної освіти покладається на відповідний орган місцевого самоврядування та батьків. 
31.          Фінансування комунальних ДНЗ м. Тернополя здійснюється за рахунок коштів міського бюджету м. Тернополя. Відповідно до ст. 64 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» видатки місцевих бюджетів здійснюються на потреби своєї територіальної громади.  Отже, фінансування ДНЗ м. Тернополя за рахунок коштів батьків, диференціація умов зарахування дітей до ДНЗ в залежності від місця їхнього проживання, є допустимими згідно з законодавством. 

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Рішення про забезпечення позову

32.          Суд першої інстанції відмовив в задоволенні заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову, оскільки заявником висловлено лише припущення існування можливої загрози завдання шкоди правам, свободам та інтересам дитини. Вирішення питання про забезпечення позову є вирішенням спору наперед без його розгляду.
33.          Суд апеляційної інстанції дійшов протилежного висновку та забезпечив позов. Матеріалами справи підтверджується недопущення малолітньої дитини до ДНЗ через відмову його матері від укладення договору про надання освітніх послуг та від сплати фінансового нормативу. Тернопільський ДНЗ № 20 надав відомості проте, що серед дітей, не зареєстрованих в м. Тернополі, лише позивач ОСОБА_1 відмовилася від укладення договору і не здійснила оплату послуг. Отже, спірний наказ діє та виконується відповідачем і підпорядкованими йому закладами дошкільної освіти. В цій ситуації є можливість повторного недопущення ОСОБА_2 до відвідування ДНЗ. За таких умов відновлення прав дитини буде потребувати значних зусиль і в цілому буде ускладнено або унеможливлено через перебіг часу, необхідно буде прикласти додаткових зусиль для пошуку нового навчального закладу.

Рішення по суті спору

34.          Задовольняючи позов, суди виходили з того, що зміст ч. 3 ст. 53 Конституції України,  ст. 28 Конвенції про права дитини, ст. 2, 3 Закону України «Про дошкільну освіту», ч. 2 ст. 19 Закону України «Про охорону дитинства»  свідчить про те, що держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної освіти в державних і комунальних навчальних закладах.  Забезпечення базових потреб дітей у дошкільних навчальних закладах та фінансування дошкільних навчальних закладів здійснюється за рахунок органів місцевого самоврядування, в той час як батьки вільні у своєму виборі з-поміж альтернативних варіантів для влаштування своєї дитини у дошкільний навчальний заклад. Отже, фінансування дошкільних навчальних закладів за рахунок коштів батьків суперечить конституційному праву дітей на отримання безоплатної дошкільної освіти.
35.          Щодо пункту 1 спірного наказу від 03.07.2018 «Про встановлення плати за надання послуг у закладах дошкільної освіти для батьків діти, яких не зареєстровані у місті Тернополі», яким з 01.06.2018 передбачено застосувати фінансовий норматив витрат на одного одержувача послуг у закладах дошкільної освіти, то це порушує конституційний принцип незворотності його дії в часі. Пункти 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 та 10 наказу від 03.07.2018 також підлягають скасування, оскільки винесені на виконання пункту 1 даного наказу. Пункт 9 наказу від 03.07.2018 (яким визнано таким, що втратив чинність наказ від 30.05.2018 №211 «Про встановлення плати в закладах дошкільної освіти за перебування дітей, які не зареєстровані у місті Тернополі») також слід скасувати, оскільки орган місцевого самоврядування не може самостійно скасовувати чи змінювати власні рішення, прийняті раніше.
36.          Таке поняття як фінансовий норматив може застосовуватись як величина, що передбачає здійснення видатків на соціальні цілі та формування на їх основі бюджетів усіх рівнів та соціальних фондів, міжбюджетних відносин, розробки загальнодержавних і місцевих програм економічного й соціального розвитку. При цьому такі фінансові нормативи не передбачають здійснення плати за надання послуг в закладах дошкільної освіти батьками неповнолітніх дітей на підставі укладених договорів. Відповідачем не надано доказів, що підтверджують розрахунки зазначеного вище фінансового нормативу.
37.          Суд першої та апеляційної інстанції не погодились з позивачем, що оскаржуваний наказ містить ознаки прямої дискримінації. Суб`єктами впливу спірного наказу є діти, не зареєстровані у м. Тернопіль. Разом з тим, винятки, зазначені у пункті 3 спірного наказу, не охоплюють поняття дискримінації за ознаками раси, кольору, шкіри, статі, мови, релігії, політичних або інших переконань, національного, етнічного або соціального походження, майнового стану, стану здоров`я та народження дітей і їх батьків (чи осіб, які їх замінюють) або будь-яких інших обставин, як про це зазначається у чинному законодавстві України.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

38.          Скаржник просить скасувати рішення судів посилаючись на такі порушення:
А) вирішуючи питання про забезпечення позову, суд мав брати до уваги інтереси не лише позивача, а й інших осіб, права яких можуть бути порушені у зв`язку із застосуванням відповідних заходів. Також, суд не враховував співрозмірності вимог заяви про забезпечення позову обставинам справи. Позивач не надав доказів, які б свідчили про очевидність протиправності прийнятих оскаржуваних рішень. суд дійшов невірного висновку про те, що 07.06.2018 ОСОБА_2 був недопущений до відвідування ДНЗ через відмову його матері від укладення договору про надання освітніх послуг. Попри те, що ОСОБА_1 не уклала договір, її син, як і інші діти, батьки яких не уклали договори, безперешкодно та безоплатно відвідують дошкільні навчальні заклади м. Тернополя. Конфліктних ситуацій на даному ґрунті чи фактів не допуску цих дітей до садків немає;
Б) суди не врахували, що Законами України «Про освіту» ,«Про дошкільну освіту» запроваджено нову модель управління та фінансового забезпечення закладів дошкільної освіти, які ввели принцип закріплення дитини за установою освіти за критерієм територіальності. Отже, право на безоплатну освіту було порушено громадою за місцем реєстрації дитини, а не Тернопільською міською радою, адже саме орган місцевого самоврядування не забезпечив безоплатну дошкільну освіту для свого жителя;
В) суди не надали правової оцінки рішенню Тернопільської міської ради від 21.02.2018 «Про організацію обліку дітей дошкільного і шкільного віку та учнів» та не враховано даний чинний порядок зарахування дітей в ДНЗ м. Тернополя. Реєстрація місця проживання впливає на реалізацію права на отримання дошкільної освіти;
Г) ст. 37 Закону України «Про дошкільну освіту» передбачає, що до джерел фінансування закладу дошкільної освіти незалежно від форми власності відносяться також кошти батьків або осіб, які їх замінюють. Отже, фінансування ДНЗ м. Тернополя за рахунок коштів батьків шляхом укладення ними відповідних договорів передбачено законом.
39.           25.04.2019 від Тернопільської міської ради надійшли пояснення на підтримку касаційної скарги.
40.          Відзиву на касаційну скаргу позивач не надав.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

41.          Верховний Суд розглянув доводи касаційних скарг, перевірив правильність застосування норм матеріального та процесуального права та дійшов таких висновків.

Щодо рішення по суті спору

42.          У цій справі ключовим правовим питання є право органу місцевого самоврядування встановлювати плату за надання послуг у закладах дошкільної освіти м. Тернополя для батьків діти, яких не зареєстровані у м. Тернополі, шляхом встановлення фінансового нормативу витрат на одного одержувача послуг у закладах дошкільної освіти у сумі 1215 грн. в місяць (пункт 1 оскаржуваного наказу №261 від 03.07.2018). 
43.          Оцінюючи правомірність оскаржуваного наказу Тернопільської міської ради №261, суди дійшли висновку, що такий є протиправним. Верховний Суд з цим погоджується.
44.          Частина 2 статті 53 Конституції України гарантує, що держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах. 
45.          Право на освіту гарантується кожній людині на принципах рівності, визначених статтею 24 Конституції України. Визнання права кожної людини на освіту відповідає, зокрема, Загальній декларації прав людини (стаття 26), Міжнародному пакту про економічні, соціальні та культурні права (стаття 13).
46.          Дошкільна освіта в Україні здійснюється згідно з Законами України "Про освіту", "Про дошкільну освіту", Закону України «Про охорону дитинства», іншими нормативно-правовими актами, якими, зокрема, вирішуються питання створення мережі навчальних закладів освіти, їх фінансування. 
47.          Частиною 2 статті 28 Закону України «Про дошкільну освіту» передбачено, що дитина має гарантоване державною право на безоплатну дошкільну освіту в державних і комунальних закладах освіти.
48.          Згідно з частиною 2 статті 19 Закону України «Про охорону дитинства» держава гарантує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах. 
49.          Отже, дошкільний навчальний заклад перебуває у комунальній власності, щодо якого орган місцевого самоврядування здійснює власні (самоврядні) повноваження, зокрема, щодо управління, і делеговані повноваження щодо забезпечення доступності і безоплатності освіти.
50.          З аналізу наведених правових положень вбачається, що право на освіту гарантується та забезпечується за принципом «доступності» та «безоплатності».
51.          Зміст оскаржуваного наказу свідчить про те, що Тернопільська міська рада самостійно на своїй території врегулювала питання фінансування права на отримання дошкільної освіти, встановивши плату за відвідування закладу освіти саме дітьми, що не зареєстровані у місті Тернополі. Отже, в даному разі йдеться про належність забезпечення органом місцевого самоврядування права на безоплатність дошкільної освіти. 
52.          Конституційний Суд України у справі про офіційне тлумачення положень частини 3 статті 53 Конституції України (справа про доступність і безоплатність освіти, рішення 5-рп/2004 від 04.03.2004), роз`яснив, що слід розуміти під цими поняттям. 
53.          При тлумаченні терміна "доступність" стосовно освіти в державних і комунальних навчальних закладах слід виходити із граматичного визначення слова "доступність" як "доступ для всіх отримати, користуватись, придбати щось", "відповідність силам, здібностям, можливостям кого-небудь". 
Системний аналіз положень Конституції України, в яких вживається термін "доступність", дає підстави для висновку, що поняття "доступність освіти" у частині третій статті 53 Конституції України означає створення державою можливостей для реалізації права людини на освіту. При цьому необхідно зазначити, що доступність дошкільної і загальної середньої освіти є гарантією права кожного на здобуття такої освіти, якому кореспондує обов`язок держави забезпечити реалізацію цього права. Доступність вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах полягає у створенні державою відповідних умов для їх функціонування і розвитку, за яких особа змогла б реалізувати своє право на здобуття вищої освіти на основі конкурсного відбору, з урахуванням своїх здібностей та інтересів у вільному виборі типу вищого навчального закладу, напряму підготовки і спеціальності, профілю навчання. 
Таким чином, виходячи із змісту поняття "доступність", яке вживається у положеннях Основного Закону України, відповідних законах про освіту, інших нормативно-правових актах, Конституційний Суд України вважає, що доступність освіти за конституційно-правовим смислом необхідно розуміти так, що нікому не може бути відмовлено у праві на освіту, і держава має створити можливості реалізувати це право. 
54.          Аналізуючи положення статей Основного Закону України, де вживається термін "безоплатність", а також виходячи з тлумачення цього терміна в Рішенні Конституційного Суду України від 29 травня 2002 року N 10-рп/2002 (справа про безоплатну медичну допомогу) Конституційний Суд України дійшов висновку, що "безоплатність" зазначених у положеннях частини третьої статті 53 Конституції України рівнів освіти у державних і комунальних навчальних закладах слід розуміти як можливість здобуття освіти у цих закладах без оплати, тобто без внесення плати у будь-якій формі за освітні послуги, відповідно до державного стандарту в межах тих видів освіти, безоплатність яких визначена у цих положеннях. Забезпечення безоплатності освіти на всіх рівнях є однією з гарантій її доступності. 
55.          В контексті наведеного тлумачення «безоплатності» Суд приходить до висновку, що прийняття наказу Тернопільської міської ради №261 від 03.07.2018 «Про встановлення плати за надання послуг у закладах дошкільної освіти для батьків, діти яких не зареєстровані у місті Тернополі» суперечить цій конституційній гарантії, оскільки запроваджує її доступність на платній основі.
56.          Суд відхиляє доводи органу місцевого самоврядування про те, що безоплатність дошкільної освіти повинен забезпечувати той орган місцевого самоврядування на території якого зареєстрована дитина або батьки, на яких також покладається обов`язок забезпечити дитині отримання дошкільної освіти.
57.          Так, оскаржуваний наказ передбачає укладення угоди про міжбюджетний трансферт між Тернопільською міською радою та територіальною громадою чи органом місцевого самоврядування, якою охоплено видатки на надання послуг у сфері дошкільної освіти. Якщо таку угоду не укладено, то укладається договір між фізичною особою безпосередньо із дошкільним навчальним закладом. 
58.          В даній ситуації Іванівська об`єднана територіальна громада угоду про міжбюджетний трансферт з Тернопільською міською радою не уклала, а мати дитини не має фінансової спроможності оплачувати за відвідування дитиною ДНЗ.
59.          Частиною 2 статті 11 Закону України «Про дошкільну освіту» заклад дошкільної освіти задовольняє потреби громадян відповідної території в здобутті дошкільної освіти. 
60.          Статтею 32 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад віднесено, зокрема, забезпечення в межах наданих повноважень доступності і безоплатності освіти на відповідній території.
61.          Для цього запроваджено електронну реєстрацію дітей для влаштування в ДНЗ в першу чергу за місцем проживання.
62.          Адреса, за якою зареєстрований Ринат Хасан, не входить до території обслуговування дошкільного навчального закладу м. Тернополя, який він відвідує. На час закриття ДНЗ №20 (з 01 по 31 липня проводилися ремонтні роботи), бажаючі відвідувати садок були переведені в ДНЗ №26, а з 23 по 31 липня 2018 року в ДНЗ №36. ОСОБА_2 був прийнятий спочатку в ДНЗ №26, а потім в ДНЗ №36.
63.          Таким чином, за умови, коли Ринату Хасану вже забезпечено доступність отримання освіти в дошкільному навчальному закладі м. Тернополя, на орган місцевого самоврядування, якому підпорядкований цей заклад, покладається одночасно обов`язок щодо забезпечення безоплатності її отримання, незалежно від того, де зареєстрована дитина.
64.          Тому безпідставним є перекладання обов`язку забезпечити безкоштовність дошкільної освіти одним органом місцевого самоврядування, якому територіально підвідомчий ДНЗ, на інший орган місцевого самоврядування, з причин місця реєстрації дитини.
65.          У згадуваному вище рішенні Конституційного Суду України (справа про доступність і безоплатність освіти) від рішення 5-рп/2004 від 04.03.2004, Суд зазначив, що безоплатність здобуття громадянами освіти забезпечується фінансуванням навчальних закладів цих форм власності за рахунок державних і місцевих бюджетних асигнувань згідно з визначеними законами та іншими правовими актами нормативами їх фінансового і матеріально-технічного забезпечення, що, однак, не виключає можливості фінансування галузі освіти за рахунок розвитку позабюджетних механізмів залучення додаткових коштів, як це визначено законодавством про освіту.
66.          Конституційний Суд України вважає, що положення статті 53 Конституції України про забезпечення державою безоплатності вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах необхідно розглядати у контексті гарантованого Основним Законом України права на освіту та доступу громадян України до її здобуття в цих навчальних закладах на конкурсній основі. За змістом положень цієї статті здобуття вищої освіти не є обов`язковим. У Рішенні Конституційного Суду України від 21.11.2002 N 18-рп/2002 саме з обов`язковістю повної загальної середньої освіти пов`язана її безоплатність.
67.          Застосовуючи цей підхід, Суд приходить до висновку, що доступність та безоплатність дошкільної освіти необхідно розглядати як невід`ємні складові права на отримання дошкільної освіти. Одним із елементів доступності освіти є забезпечення належного фінансування закладів освіти, яке здійснюється за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів.
68.          Частиною 3 статті 37 Закону України «Про дошкільну освіту» передбачено, що джерелами фінансування закладу дошкільної освіти незалежно від форми власності можуть бути кошти: 
- засновника (засновників); 
-державного та місцевих бюджетів; 
- батьків або осіб, які їх замінюють; 
- добровільні пожертвування та цільові внески фізичних і юридичних осіб; 
- інші кошти, не заборонені законодавством. 
Фінансування дошкільної освіти залежить від форми власності дошкільного навчального закладу, обов`язок фінансування якого покладається на власника (засновника).
69.          Відповідно до ст. 66 Закону України «Про освіту» районні, міські ради відповідають за реалізацію державної політики у сфері освіти та забезпечення якості освіти на відповідній території, забезпечення доступності дошкільної, початкової та базової середньої освіти, позашкільної освіти.
70.          З наведеного, Суд дійшов висновку, що кошти батьків можуть бути одним із джерел фінансування закладу дошкільної освіти, але не основним і не обов`язковим.
71.          Безоплатність освіти, як конституційна гарантія реалізації права на дошкільну освіту, означає можливість здобуття цієї освіти в державних і комунальних навчальних закладах без внесення плати у будь-якій формі за освітні послуги визначених законодавством рівня, змісту, обсягу і в межах тих видів освіти, безоплатність яких передбачена частиною третьою статті 53 Конституції України.
72.          Таким чином, Суд погоджується з судами попередніх інстанцій, що пункт 1 наказу Управління освіти і науки Тернопільської міської ради №261 від 03.07.2018 «Про встановлення плати за надання послуг у закладах дошкільної освіти для батьків, діти яких не зареєстровані у місті Тернополі» є протиправним та підлягає визнанню нечинним.
73.          Суд не вбачає підстав для детального аналізу правильності скасування судами решти пунктів цього ж наказу, оскільки пункти 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 винесені на виконання пункту 1 даного наказу і не мають самостійного значення.

Щодо рішення про забезпечення позову

74.          Доводи касаційної скарги Управління освіти і науки Тернопільської міської ради стосуються правильності застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права щодо забезпечення позову. 
75.          Забезпечення позову - це надання позивачеві тимчасової правової охорони його прав та інтересів, за захистом яких він звернувся до суду, до вирішення спору судом та набрання рішенням суду законної сили. Заходи забезпечення позову є втручанням суду у спірні правовідносини до їх вирішення, тому вони повинні застосовуватися судом з підстав та в порядку, прямо передбаченому законом.
76.          Відповідно до статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
77.          Відповідно до ст. 151 КАС України позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 3) встановленням обов`язку відповідача вчинити певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
78.          Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
79.           ОСОБА_1 просила зупинити дію наказу Управління освіти і науки Тернопільської міської ради № 261 від 03.07.2018р. «Про встановлення плати за надання послуг у закладах дошкільної освіти для батьків, діти яких не зареєстровані у місті Тернополі» до набрання законної сили рішенням суду в справі № 1940/1387/18. Саме це наказ є предметом спору.
80.          Суд апеляційної інстанції навів власну аргументацію для забезпечення позову, яка полягає в тому, що спірний наказ діє та виконується відповідачем і підпорядкованими йому закладами дошкільної освіти. В цій ситуації є можливість повторного недопущення ОСОБА_2 до відвідування ДНЗ.
81.          Верховний Суд вважає, що суд апеляційної інстанції в даному випадку правильно відреагував на прохання заявника забезпечити позов, не допустивши порушення норм права.
82.          У справі першочерговим є захист інтересів дитини, яка має право на доступність отримання дошкільної освіти. Зважаючи на випадки недопущення дитини до відвідування ДНЗ та тривалість судового спору, обґрунтованим було зупинення дії оскаржуваного наказу. Тим більше, основне правове питання цього наказу полягає саме у встановленні плати за надання освітньої послуги. Зупинення дії зазначеного наказу жодним чином не вливає на осіб, що уклали уже договір з відповідачем та оплачують цю послугу. 
83.          Враховуючи вищенаведене, Суд не встановив порушень норм матеріального чи процесуального права під час розгляду справи.
84.          Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
85.          Судові витрати відшкодуванню не підлягають.

Керуючись ст. 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційні скарги Управління освіти і науки Тернопільської міської ради залишити без задоволення.
Рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 07 листопада 2018 року, постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                    А.А. Єзеров 

Суддя                                                                                                    І.В. Желєзний