ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 грудня 2020 року 
м. Київ
справа № 813/746/18
адміністративне провадження № К/9901/75/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Пустомитівської районної державної адміністрації Львівської області, треті особи: Пустомитівська міська рада Львівської області, Львівське міське комунальне підприємство «Львівтеплоенерго», Львівська обласна державна адміністрація, про визнання протиправним і скасування розпорядження, за касаційною скаргою адвоката Онищенко Тетяни Олександрівни в інтересах ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду у складі судді Хоми О.П. від 14 березня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Судової-Хомюк Н.М., Довгополова О.М., Шинкар Т.І. від 18 листопада 2019 року,

В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2018 року ОСОБА_1 , ОСОБА_2 (далі - позивачі) звернулись до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Пустомитівської районної державної адміністрації (далі - відповідач, Пустомитівська РДА), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача, Львівське міське комунальне підприємство «Львівтеплоенерго» (далі - ЛМКП «Львівтеплоенерго»), Пустомитівська міська рада (далі - Пустомитівська МР), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, Львівська обласна державна адміністрація (далі - ЛОДА), в якому просять визнати протиправним з часу прийняття та скасувати розпорядження Пустомитівської РДА № 810 від 31 жовтня 2017 «Про затвердження детального плану території для обслуговування Щирецького водосховища та території Пустомитівської міської ради за межами населеного пункту». 
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що затверджений оскаржуваним розпорядженням детальний план території для обслуговування Щирецького водосховища на території Пустомитівської міської ради за межами населеного пункту не відповідає генеральному плану села Наварія, схемі планування території Пустомитівського району і схемі планування території Львівської області. Окрім того, позивачі вважають, що відповідачем порушено порядок прийняття розпорядження, оскільки не проведено громадських слухань та відповідно не враховано пропозицій громадськості. Зазначають, що за таких порушень затвердження оскаржуваним розпорядженням детального плану порушує права та інтереси позивачів на користування такими земельними ділянками та на отримання у власність земельних ділянок в розмірах, визначених Земельним кодексом України (ЗК України), оскільки вільні по факту території на детальному плані займають дачні будинки.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 14 березня 2019 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2018 року, в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що розпорядження Пустомитівської РДА про затвердження детального плану території для обслуговування Щирецького водосховища прийняте відповідачем на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії) та неупереджено. З урахуванням викладеного, суди дійшли висновку, що позовні вимоги є необґрунтованими, а тому в задоволенні позову слід відмовити.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 14 березня 2019 року та постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернулася із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову про задоволення адміністративного позову.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі ОСОБА_1 зазначає, що суди попередніх інстанцій дійшли до помилкового висновку про те, що оскаржуваний детальний план території відповідає містобудівній документації на місцевому рівні, а саме - Схемі планування території Пустомитівського району і Схемі планування території Львівської області, оскільки суди прийняли до уваги показання директора ТОВ «Інститут геоінформаційних систем», яким розроблявся оскаржуваний детальний план території, однак, необґрунтовано відмовили у задоволенні клопотання про призначення експертизи для вирішення питання про таку відповідність. Тому скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій встановили обставини справи на підставі недостатніх доказів.
Також скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що оскаржуване розпорядження є регуляторним актом, оскільки таке розпорядження встановлює, змінює норми права, буде застосовуватися неодноразово та щодо невизначеного кола осіб, а його окремі положення спрямовані на правове регулювання господарських відносин, у зв`язку з чим скаржник вважає, що під час прийняття оскаржуваного розпорядження відповідач мав дотримуватися процедури, визначеної Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». 
Крім того, скаржник вказує на те, що суди попередніх інстанцій надали неправильну правову оцінку дотриманню процедури проведення громадських слухань під час прийняття оскаржуваного розпорядження, оскільки під час проведення таких слухань до розгляду був представлений один проект детального плану території, а розпорядженням затверджено було інший проект, однак суди необґрунтовано не визнали наявність у цьому випадку порушення встановленої процедури проведення громадських слухань.
Від Пустомитівської районної державної адміністрації надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 , в якому вказується на законність та обґрунтованість рішень судів першої та апеляційної інстанцій та необґрунтованість вимог касаційної скарги; просить залишити без змін рішення судів першої та апеляційної інстанцій, а касаційну скаргу - без задоволення. 
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційна скарга надійшла до суду 2 січня 2020 року.
Ухвалою Верховного Суду від 26 лютого 2020 року відкрито касаційне провадження у справі № 813/746/18, витребувано матеріали адміністративної справи та надано учасникам справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_1 .
Представником ОСОБА_1 подано клопотання про забезпечення його участі у касаційному розгляді справи у судовому засіданні, в задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 8 грудня 2020 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що ОСОБА_1 та ОСОБА_2 є власниками будинків АДРЕСА_2 , що підтверджується наявними в матеріалами справи письмовими доказами (копіями правовстановлюючих документів) і не заперечується учасниками справи. Водночас, правовстановлюючі документи на земельні ділянки, на яких розташовано вказані будинки, у позивачів відсутні. При цьому, рішенням Пустомитівської міської ради від 22 грудня 2017 року № 913 змінено поштову адресу: АДРЕСА_2 , на адресу: вулиця Наливайка село Наварія Пустомитівського району Львівської області.
Відповідно до Державного акта про право користування землею, зареєстрованого 1987 року в Книзі записів державних актів на право користування землею за № 357, землекористувачем земельної ділянки, площею 206,4 га, озера Наварія, закріпленої в безстрокове та безоплатне користування, є Львівське підприємство теплових мереж ВО Львівенерго, правонаступником якого є ЛМКП «Львівтеплоенерго». Земельні ділянки, на яких розташовані житлові будинки позивачів, перебувають у межах даної земельної ділянки.
За результатами розгляду звернення ЛМКП «Львівтеплоенерго» від 19 червня 2015 року № 15-3176 Пустомитівська РДА розпорядженням від 13 липня 2015 року № 348 «Про розроблення детального плану території для обслуговування технічного водосховища «Наварія» на території Пустомитівського району Львівської області (за межами населеного пункту)» надала дозвіл на розроблення детального плану території для обслуговування технічного водосховища «Наварія» на території Пустомитівського району Львівської області (за межами населеного пункту).
На підставі цього розпорядження, яке не було оскаржене та/чи скасоване, детальний план території для обслуговування технічного водосховища «Наварія» на території Пустомитівського району Львівської області розробило ТОВ «Інститут геоінформаційних систем».
Пустомитівська міська рада організувала громадські слухання щодо обговорення зазначеного детального плану території, про що у районному друкованому виданні «Голос народу» від 25 березня 2017 року № 12 було опубліковано відповідне оголошення.
Громадські слухання з даного питання відбулися 4 травня 2017 року, що підтверджується протоколом громадських слухань щодо обговорення детального плану території для обслуговування технічного водосховища на території Пустомитівської міської ради (за межами населеного пункту).
Судами попередніх інстанцій із змісту цього протоколу також встановлено, що на громадських слуханнях 4 травня 2017 року були присутні представники Пустомитівської міської ради: секретар Жидачек А.Б., землевпорядник ОСОБА_3 , спеціаліст I категорії по архітектурі та будівництву Кудерський А., депутати Юрас Р., Саган І., Щипель М., представник ЛМКП «Львівтеплоенерго» Іващук О. Також в протоколі зафіксовано, що у визначений строк з 25 березня 2017 року до 25 квітня 2017 року до міської ради не поступали зауваження або пропозиції щодо детального плану території. За результатами громадських слухань вирішено рекомендувати детальний план території для обслуговування технічного водосховища до розгляду архітектурно-містобудівної ради.
В свою чергу, як встановлено судами попередніх інстанцій з протоколу архітектурно-містобудівної ради від 21 вересня 2017 року, за результатами розгляду детального плану території для обслуговування технічного водосховища «Наварія» на території Пустомитівського району Львівської області члени архітектурно-містобудівної ради вирішили: розглянути питання статусу озера (технічний чи рекреаційний); доопрацювати питання інженерно-технічних мереж (водопостачання, каналізування та очисних споруд); виготовити документацію на встановлення прибережно-захисних зон; взяти висновок автора генерального плану; розглянути можливість використання земельної ділянки промислового кар`єру для дачного будівництва. Після виконання вищезгаданих пунктів рекомендовано затвердити план території для обслуговування технічного водосховища «Наварія» на території Пустомитівського району Львівської області. Також як встановлено судами з цього протоколу, на засіданні архітектурно-містобудівної ради були присутніми та виступали голова Пустомитівської міської ради ОСОБА_4 та розробник Детального плану території директор ТОВ «Інститут геоінформаційних систем» ОСОБА_5 .
Листом від 20 жовтня 2017 року № 09-10080 ЛМКП «Львівтеплоенерго» звернулося до Пустомитівської РДА з клопотанням затвердити детальний план території, на якій розташоване технічне водосховище « Щирек », що перебуває у постійному користуванні ЛМКП «Львівтеплоенерго». Додатками до вказаного листа долучено протокол громадських слухань від 4 травня 2017 року, протокол архітектурно-містобудівної ради від 21 вересня 2017 року та проект Детального плану.
Розпорядженням Пустомитівської РДА від 31 жовтня 2017 року № 810 затверджено Детальний план території для обслуговування технічного водосховища на території Пустомитівської МР Пустомитівського району Львівської області за межами населеного пункту, розроблений ТОВ «Інститут геоінформаційних систем».
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального рішення Львівського окружного адміністративного суду від 14 березня 2019 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2019 року відповідають не повністю, а викладені у касаційній скарзі вимоги скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Предметом оскарження у цій справі є правомірність розпорядження Пустомитівської РДА № 810 від 31 жовтня 2017 «Про затвердження детального плану території для обслуговування Щирецького водосховища та території Пустомитівської міської ради за межами населеного пункту».
Згідно статті 118 Конституції України виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації.
Аналогічні положення визначені статтею 1 Закону України «Про місцеві державні адміністрації».
Відповідно до частини другої статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» детальний план території за межами населених пунктів розробляється відповідно до схеми планування території (частини території) району та/або області з урахуванням державних і регіональних інтересів.
Розроблення детального плану території за межами населених пунктів та внесення змін до нього здійснюються на підставі розпорядження відповідної районної державної адміністрації.
Статтею 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» визначено, що на виконання   Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники структурних підрозділів - накази.
Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов`язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.
Акти місцевих державних адміністрацій, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Статтею 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» визначено, що 
регуляторний акт - це, зокрема, прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; 
регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;
регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.
У статті 4 КАС України у чинній редакції визначено терміни «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:
- нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
- індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Згідно з пунктом 3 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого   Постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731   (із змінами та доповненнями) на державну реєстрацію подаються нормативно-правові акти, прийняті уповноваженими на це суб`єктами нормотворення в електронній (через систему електронної взаємодії органів виконавчої влади) або паперовій формі в порядку, визначеному Мін`юстом, що містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться, у тому числі з грифами «Для службового користування», «Особливої важливості», «Цілком таємно», «Таємно» та іншими, а також прийняті в порядку експерименту.
У Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженому   наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року № 34/5   (у редакції   наказу Міністерства юстиції України від 15 травня 2013 року № 883/5) визначено, що нормативно-правовий акт - офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.
Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001   у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).
У Законі України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено:
- детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території (пункт 3 частини першої статті 1);
- містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій (пункт 7 частини першої статті 1).
Крім того, аналіз наведених положень статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» дозволяє стверджувати, що детальний план території містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово.
Затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію щодо детального плану території місцева рада формує обґрунтування щодо деталізації положень генерального плану міста, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.
Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу - є їх коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установляюются права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення).
У зв`язку із наведеним, колегія суддів зазначає, що розпорядження Пустомитівської РДА № 810 від 31 жовтня 2017 «Про затвердження детального плану території для обслуговування Щирецького водосховища та території Пустомитівської міської ради за межами населеного пункту» має ознаки нормативно-правового акта.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 31 липня 2019 року у справі № 466/1264/18, від 20 грудня 2019 року у справі № 520/14995/16-а, від 9 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 6 травня 2020 року у справі №750/11932/16-а.
Стаття 264 КАС України визначає особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень.
Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо:
1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України (крім рішень Кабінету Міністрів України, визначених частиною першою статті 266-1 цього Кодексу), постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим;
2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.
Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
У разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.
Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.
Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом.
Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.
Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження.
Суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.
Якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта суд виявить, що інші нормативно-правові акти, прийняті відповідачем, чи їх окремі положення, крім тих, щодо яких відкрито провадження в адміністративній справі, безпосередньо впливають на прийняття рішення у справі і без визнання таких нормативно-правових актів протиправними неможливий ефективний захист прав позивача, суд визнає такі акти чи їх окремі положення протиправними в порядку, визначеному цією статтею.
Відповідно до частин першої та другої статті 265 КАС України резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.
Нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.
Отже, для оскарження нормативно-правових актів місцевого органу виконавчої влади передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії. Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений з урахуванням правил Указів Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності» від 10 червня 1997 року № 503/97, «Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетені «Офіційний вісник України» від 13 грудня 1996 року № 1207/96.
Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.
Здійснюючи розгляд цієї адміністративної справи, судами попередніх інстанцій помилково віднесли розпорядження Пустомитівської РДА № 810 від 31 жовтня 2017 «Про затвердження детального плану території для обслуговування Щирецького водосховища та території Пустомитівської міської ради за межами населеного пункту» до актів індивідуальної дії і, відповідно, не надали правової оцінки вказаному розпорядженню як нормативно-правовому акту.
На цій підставі колегія суддів доходить до висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій, розглядаючи справу, не взяли до уваги, що оскаржуване рішення відноситься до нормативно-правових актів, що має значення для визначення порядку розгляду адміністративної справи.
Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).
Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
Суд не оцінює доводи касаційної скарги, оскільки без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими, що відповідно до статті 353 КАС України є достатньою підставою для їх скасування  та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційну скаргу ОСОБА_1 слід задовольнити частково, рішення судів попередніх інстанцій скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
Під час нового розгляд суди мають взяти до уваги викладені у цій постанові висновки, розглянути справу за правилами, визначеними   статтею 264 КАС України, надати правову оцінку оскаржуваному рішенню Пустомитівської РДА та перевірити його на відповідність критеріям, визначеним частиною третьою   статті 2 КАС України, та прийняти законне та обґрунтоване рішення, яке відповідає засадам ефективності судового захисту.
Оскільки колегія суддів направляє справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, 

П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скарги ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 14 березня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2019 року скасувати.
Справу за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Пустомитівської районної державної адміністрації Львівської області, треті особи: Пустомитівська міська рада Львівської області, Львівське міське комунальне підприємство «Львівтеплоенерго», Львівська обласна державна адміністрація, про визнання протиправним і скасування розпорядження направити на новий розгляд до Львівського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Головуючий                                                                       Я.О. Берназюк 
Судді:                                                                                  І.В. Желєзний
                                                                                                          Н.В. Коваленко