Постанова 
Іменем України
 
29 вересня 2020 року
м. Київ
Справа № 688/2908/16-ц
Провадження № 14-28 цс 20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Пророка В. В.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, ОСОБА_2 , Шепетівської районної державної адміністрації Хмельницької області про визнання наказу про надання у користування земельної ділянки на умовах оренди протиправним та його скасування, визнання договору оренди землі недійсним і скасування рішення про державну реєстрацію права оренди земельної ділянки за касаційною скаргою  ОСОБА_1 на рішення Апеляційного суду Хмельницької області від 31 березня 2017 року, ухвалене в складі колегії суддів Ярмолюка О. І., Пастощука М. М., Федорової Н. О.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог 
1.            У серпні 2016 року ОСОБА_1 звернувся із позовом до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області (далі - ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області), ОСОБА_2 про визнання наказу про надання у користування земельної ділянки на умовах оренди протиправним та його скасування, визнання договору оренди землі недійсним і скасування рішення про державну реєстрацію права оренди земельної ділянки. Суд першої інстанції залучив Шепетівську районну державну адміністрацію Хмельницької області (далі - Шепетівська РДА Хмельницької області) до участі у справі як співвідповідача.
2.            Позовні вимоги ОСОБА_1 мотивує тим, що, маючи намір отримати в оренду земельну ділянку, розташовану на території Судилківської сільської ради Шепетівського району Хмельницької області, на початку 2012 року подав заяву про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки до Шепетівської РДА Хмельницької області.
3.            За розпорядженням Шепетівської РДА Хмельницької області від 09 лютого 2012 року № 58/2012-р ОСОБА_1 отримав дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 25 га на території Судилківської сільської ради із земель сільськогосподарського призначення за рахунок земель резервного фонду з метою подальшої передачі в оренду для ведення фермерського господарства.
4.            06 квітня 2012 року позивач уклав договір з Товариством з обмеженою відповідальністю «Клайс-К» (далі - ТОВ «Клайс-К») на виготовлення проєкту землеустрою. Висновком від 04 червня 2013 року № 136 Управління Держземагентства у Шепетівському районі Хмельницької області погодило ппрєкт землеустрою, виготовлений ТОВ «Клайс-К», та визнало за можливе надати ОСОБА_1 в оренду для ведення фермерського господарства земельну ділянку площею 25 га з кадастровим номером 6825588500:07:012:0673. Приватне підприємство «Сокіл СК» розробило технічну документацію з нормативної грошової оцінки вказаної земельної ділянки. Технічна документація погоджена висновком державної експертизи землевпорядної документації.
5.            Після цього ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держземагентства у Хмельницькій області (далі - ГУ Держземагентства у Хмельницькій області) із заявою про затвердження проєкту землеустрою, проте останнє 28 травня 2014 року відмовило йому та рекомендувало звернутися з новою заявою для отримання дозволу на розроблення іншої документації із землеустрою.
6.            16 жовтня 2014 року позивач звернувся до ГУ Держземагентства у Хмельницькій області з новою заявою для отримання дозволу на виготовлення технічної документації щодо встановлення меж земельної ділянки. Відповіді на свою заяву не отримав.
7.            У квітні 2015 року позивач з`ясував, що земельна ділянка сільськогосподарського призначення площею 25 га за межами Судилківської сільської ради з кадастровим номером 6825588500:07:012:0673 передана в оренду ОСОБА_2 відповідно до наказу ГУ Держземагентства у Хмельницькій області від 24 квітня 2015 року № 22-3354-СГ. ГУ Держземагентства у Хмельницькій області вирішило питання про передання вказаної земельної ділянки ОСОБА_2 на підставі заяви останнього від 13 березня 2015 року № 8093, що була подана набагато пізніше від заяв позивача.
8.            Позивач вважав, що зазначений наказ прийнятий з порушенням вимог земельного законодавства, зокрема статей 122, 123, 124 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) та статті 55 Закону України «Про землеустрій». У зв`язку із цим підлягає визнанню недійсним договір оренди земельної ділянки від 01 липня 2015 року № 6, укладений між ГУ Держземагентства у Хмельницькій області та ОСОБА_2 на підставі наказу від 24 квітня 2015 року № 22-3354-СГ як такий, що суперечить вимогам законодавства. На підставі цього договору оренди Реєстраційна служба Шепетівського міськрайонного управління юстиції (далі - РС Шепетівського МРУЮ) прийняла рішення про державну реєстрацію права оренди земельної ділянки за ОСОБА_2 . Тому державна реєстрація права оренди земельної ділянки підлягає скасуванню.
9.            У зв`язку із викладеним ОСОБА_1 просив: 1) визнати наказ ГУ Держземагентства у Хмельницькій області від 24 квітня 2015 року № 22-3354-СГ про надання у користування на умовах оренди ОСОБА_2 земельної ділянки площею 25 га (кадастровий номер 6825588500:07:012:0673) із цільовим призначенням - для ведення фермерського господарства, розташованої за межами населених пунктів Судилківської сільської ради Шепетівського району Хмельницької області, протиправним і скасувати цей наказ; 2) визнати недійсним договір оренди земельної ділянки від 01 липня 2015 року № 6, укладений між ГУ Держземагентства у Хмельницькій області та ОСОБА_2 ; 3) скасувати рішення РС Шепетівського МРУЮ про державну реєстрацію права оренди вказаної земельної ділянки.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
10.         Рішенням від 23 грудня 2016 року Шепетівський міськрайонний суд Хмельницької області задовольнив позовні вимоги. Визнав незаконним наказ ГУ Держземагентства у Хмельницькій області від 24 квітня 2015 року № 22-3354-СГ «Про надання у користування земельної ділянки». Визнав недійсним договір оренди землі від 01 липня 2015 року № 6, укладений між ГУ Держземагентства у Хмельницькій області та ОСОБА_2 . Скасував рішення РС Шепетівського МРУЮ від 07 липня 2015 року № 22650620 про державну реєстрацію права оренди земельної ділянки за ОСОБА_2 . Розподілив судові витрати.
11.         Рішення суд першої інстанції мотивував тим, що земельна ділянка площею 25 га з кадастровим номером 6825588500:07:012:0673 передана в оренду ОСОБА_2 з порушенням порядку її надання - без виготовлення проєкту відведення земельної ділянки, її погодження та затвердження. Видавши наказ від 24 квітня 2015 року № 22-3354-СГ «Про надання у користування земельної ділянки», яким надана в користування на умовах оренди ОСОБА_2 зазначена земельна ділянка, ГУ Держземагентства у Хмельницькій області, правонаступником якого є ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 року № 442, вчинило дії, які порушують права ОСОБА_1 на отримання земельної ділянки в оренду. Тому наказ від 24 квітня 2015 року № 22-3354-СГ «Про надання у користування земельної ділянки» підлягає визнанню незаконним, у зв`язку із чим підлягає визнанню недійсним договір оренди землі від 01 липня 2015 ррок № 6, укладений між ГУ Держземагентства у Хмельницькій області та ОСОБА_2 , та скасуванню рішення РС Шепетівського МРУЮ від 07 липня 2015 року № 22650620 про державну реєстрацію права оренди земельної ділянки за ОСОБА_2 .
12.         Рішенням від 31 березня 2017 року Апеляційний суд Хмельницької області задовольнив апеляційну скаргу ОСОБА_2 . Скасував рішення Шепетівського міськрайонного суду Хмельницької області від 23 грудня 2016 року та ухвалив нове рішення - про відмову у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 . Розподілив судові витрати.
13.         Рішення суд апеляційної інстанції мотивував тим, що ГУ Держземагентства у Хмельницькій області передало ОСОБА_2 спірну земельну ділянку в оренду без розроблення, погодження та затвердження в установленому законом порядку проєкту відведення земельної ділянки, тому ОСОБА_2 набув право оренди землі з порушенням порядку її відведення. Унаслідок цього оскаржуваний наказ про надання земельної ділянки у користування та укладений відповідачами договір оренди землі не відповідають вимогам закону.
14.         Разом з тим ОСОБА_1 не розробив проєкт землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки протягом строку дії дозволу на його розроблення, встановленого розпорядженням ШепетівськоїРДА Хмельницької областівід 09 лютого 2012 року № 58/2012-р; вказана документація із землеустрою не була погоджена та затверджена в установленому законом порядку, а відповідний орган виконавчої влади не приймав рішення про передачу земельної ділянки позивачу в оренду. Отже, ОСОБА_1 не набув у встановленому законом порядку права на користування спірною земельною ділянкою, крім того, він не є стороною оспорюваного договору оренди землі. Тому у спірних правовідносинах права та інтереси ОСОБА_1 не порушені і згідно зі статтями 3, 15 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України); (у редакції, чинній на момент розгляду справи) його позовні вимоги не підлягають задоволенню.
Короткий зміст наведених у касаційній скарзі вимог
15.         У травні 2017 року ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, у якій просить скасувати оскаржуване рішення апеляційного суду та залишити в силі рішення суду першої інстанції. При цьому посилається на неправильне застосування апеляційним судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права.
16.         Касаційна скарга мотивована тим, що ОСОБА_1 вчинив усі дії, які мав вчинити відповідно до закону, для отримання в оренду земельної ділянки, неодноразово звертався із заявами про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Зазначені заяви тривалий час не розглядалися, і у квітні 2015 року з`ясувалось, що земельна ділянка сільськогосподарського призначення площею 25 га за межами населених пунктів Судилківської сільської ради Шепетівського району з кадастровим номером 6825588500:07:012:0673, на яку позивач кілька років готував необхідні документи, передається у користування на умовах оренди ОСОБА_2 (сину голови Шепетівської РДА Хмельницької області  ОСОБА_3 ) відповідно до наказу ГУ Держземагентства у Хмельницькій області від 24 квітня 2015 року № 22-3354-СГ.
17.         ГУ Держземагентства у Хмельницькій області вирішило питання про передання ОСОБА_2 вказаної земельної ділянки в оренду на підставі заяви останнього від 13 березня 2015 року № 8093, тобто такої, що була подана набагато пізніше від заяв позивача. Крім того, клопотання позивача від 06 листопада 2014 року стосовно надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення фермерського господарства за межами населених пунктів Судилківської сільської ради Шепетівського району не було розглянуто відповідно до вимог законодавства.
18.         Також вказує, що в акті приймання-передачі межових знаків на зберігання, який міститься у технічній документації із землеустрою, щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі для ведення фермерського господарства ОСОБА_2 у графі «підписи» навпроти прізвища ОСОБА_1 стоїть не підпис ОСОБА_1 .
Позиція інших учасників справи
19.         У червні 2017 року ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області надало заперечення на касаційну скаргу, у якому просить відмовити в задоволенні касаційної скарги.
20.         Заперечення мотивоване тим, що оспорювані акти та договір відповідають вимогам земельного законодавства, оскільки законом не заборонено надання дозволу на розроблення документації із землеустрою на одну і ту ж саму земельну ділянку кільком особам.
Рух справи в суді касаційної інстанції
21.         Ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 06 червня 2017 року касаційне провадження у справі відкрите, а ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 28 січня 2020 року ця цивільна справа призначена до судового розгляду.
22.         12 лютого 2020 року ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду справа передана на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі статті 403 ЦПК України як така, що містить виключну правову проблему, вирішення якої необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
23.         Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 18 лютого 2020 року справа прийнята для розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи за наявними в ній матеріалами, у порядку письмового провадження.
Обставини справи, встановлені судами
24.         За розпорядженням Шепетівської РДА Хмельницької області від 09 лютого 2012 року № 58/2012-р ОСОБА_1 отримав дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 25 га на території Судилківської сільської ради із земель сільськогосподарського призначення за рахунок земель резервного фонду з метою подальшої передачі в оренду для ведення фермерського господарства. Строк дії дозволу встановлений в один рік з часу прийняття Районною державною адміністрацією цього розпорядження.
25.         Вказаний проєкт відведення земельної ділянки не був погоджений і затверджений відповідно до закону. Разом із тим 7 червня 2013 року за заявою позивача здійснена державна реєстрація земельної ділянки площею 25 га у Державному земельному кадастрі. Їй присвоєно кадастровий номер 6825588500:07:012:0673.
26.         9 жовтня 2014 року у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно зареєстроване право державної власності на цю земельну ділянку.
27.         10 березня 2015 року ОСОБА_2 звернувся до ГУ Держземагентства у Хмельницькій області з заявою про надання йому земельної ділянки площею 25 га, кадастровий номер 6825588500:07:012:0673, в оренду для ведення фермерського господарства.
28.         Наказом ГУ Держземагентства у Хмельницькій області від 24 квітня 2015 року № 22-3354-СГ ця земельна ділянка передана в оренду ОСОБА_2 строком на 25 років. 
29.         У подальшому ОСОБА_2 розробив технічну документацію із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), а 01 липня 2015 року між ГУ Держземагентства у Хмельницькій області та ОСОБА_2 укладений договір оренди землі № 6.
30.         На підставі рішення державного реєстратора Федорович А. В. від 07 липня 2015 року № 22650620 проведена державна реєстрація права ОСОБА_2 на оренду спірної земельної ділянки.
Позиція Великої Палати Верховного Суду
Щодо виключної правової проблеми
31.         Передаючи справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду звернув увагу, щоу практиці касаційних судів існує різний підхід щодо вирішення спорів у справах про визнання незаконними актів органів державної влади або органів місцевого самоврядування про надання у власність (користування) земельних ділянок у ситуації, коли дозвіл на розроблення проєкту землеустрою на земельну ділянку надається кільком особам щодо однієї і тієї ж самої земельної ділянки. За однією правовою позицією (відображеною, зокрема, у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 квітня 2018 року в справі № 461/2132/17 (провадження № К/9901/1160/17), Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 31 липня 2019 року у справі № 472/1286/17-ц (провадження № 61-42797св18) та інших) орган державної влади або орган місцевого самоврядування не має правових підстав для надання дозволу на розроблення документації із землеустрою на земельну ділянку двом різним особам на одну і ту ж земельну ділянку. За іншою правовою позицією (відображеною, зокрема, у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 березня 2018 року у справі № 463/3375/15-а (адміністративне провадження № К/9901/15205/18), від 27 березня 2018 року у справі № 463/3375/15-а (адміністративне провадження № К/9901/15205/18) та інших) орган державної влади чи місцевого самоврядування має правові підстави для надання особі дозволу на розроблення документації із землеустрою на земельну ділянку, яка вже сформована за заявою іншої особи, яка звернулася раніше, оскільки отримання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.
32.         На думку Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду, існує необхідність визначення:
32.1         Чи зумовлює отримання особою дозволу на розробку ппрєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (користування) виникнення в неї права (інтересу), що підлягає захисту, в тому числі й шляхом визнання незаконним рішення про надання у власність (користування) земельної ділянки іншій особі та оспорювання відповідного договору.
32.2         Чи можливе надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (користування) кільком особам щодо однієї і тієї ж самої земельної ділянки. 
32.3         Наявності (відсутності) порушення прав (інтересів) особи, якій першій надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою на земельну ділянку. 
32.4         Правових наслідків надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (користування) кільком особам щодо однієї і тієї ж самої земельної ділянки. 
32.5         Можливості оспорення особою, якій першій надано дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (користування), актів органів державної влади або органів місцевого самоврядування, якими передано у власність (користування) цю ж саму земельну ділянку особі, яка отримала дозвіл дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (користування) пізніше.
33.         Велика Палата Верховного Суду з цього приводу зазначає таке.
34.         Порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування регулюється статтями 123, 124 ЗК України. Цей порядок полягає в такому:
34.1         Зацікавлена особа звертається до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування з клопотанням про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. У клопотанні ззазначаються, зокрема, орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення і додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки.
34.2         Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування надає дозвіл (або мотивовану відмову у його наданні). 
34.3         За замовленням заінтересованої особи виконавець розробляє проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Він погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 ЗК України. 
34.4         Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування приймає рішення про надання земельної ділянки у користування, яким затверджує проєкт землеустрою щодо відведення ділянки. 
34.5         Передача в оренду земельної ділянки здійснюється на підставі зазначеного рішення шляхом укладення договору оренди земельної ділянки.
35.         Отже, правовідносини оренди виникають лише в момент укладення договору оренди. 
36.         До цього моменту, починаючи з моменту звернення особи до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування з клопотанням про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, тривають переддоговірні відносини: сторони ведуть переговори щодо предмета договору, а саме - щодо можливості укладення договору оренди в майбутньому та визначення конкретної земельної ділянки на масиві земель державної або комунальної власності у встановленому законом порядку. Етапи цих переговорів такі:
36.1         Звертаючись до органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування з клопотанням про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зацікавлена особа звертається до власника земельної ділянки - держави або територіальної громади (в особі відповідного органу) з пропозицією про укладення в майбутньому договору оренди (предмет якого на цей час точно не визначений) та про проведення переговорів з цього приводу.
36.2         У дозволі на виготовлення проєкту землеустрою визначається лише приблизна площа земельної ділянки та орієнтовне місцезнаходження (наприклад, земельний масив, у межах якого вона буде знаходитись). 
36.3         Конкретизується ж земельна ділянка у проєкті землеустрою. Проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки включає інформацію щодо меж земельної ділянки та інформацію, важливу для визначення можливості використання земельної ділянки у той чи інший спосіб, зокрема перелік обмежень у використанні земельних ділянок (меж охоронних зон (наприклад, біля ліній електропередач), зон санітарної охорони, санітарно-захисних зон і зон особливого режиму використання земель); матеріали погодження проєкту землеустрою тощо (стаття 50 Закону України «Про землеустрій»). 
36.4         Отже, дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки означає дозвіл власника земельної ділянки здійснити певні дії на землі власника, аби мати змогу в подальшому точно визначити предмет оренди. Отже, цей дозвіл наділяє заінтересовану особу повноваженням ідентифікувати на землі власника земельну ділянку, яку ця особа бажає отримати в оренду в майбутньому. У постанові від 17 жовтня 2018 року у справі № 380/624/16-ц (провадження № 14-301цс18) Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що рішення про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою не є правовстановлюючим актом і не гарантує особі чи невизначеному колу осіб набуття права власності чи користування на земельну ділянку. Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для відступу від цього висновку.
36.5         Звернення заінтересованої особи до органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування за затвердженням проєкту землеустрою є пропозицією цієї особи щодо визначення конкретного предмета оренди - земельної ділянки, конкретизованої у проєкті землеустрою.
36.6         Затвердження проєкту землеустрою щодо відведення ділянки засвідчує згоду власника земельної ділянки (в особі органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування) із вибором предмета оренди - земельної ділянки, конкретизованої у проєкті землеустрою. 
36.7         Таким чином, внаслідок зазначених дій майбутніми орендарем та орендодавцем погоджується одна із умов майбутнього договору - земельна ділянка, яка стане предметом оренди.
36.8         Після цього сторони укладають договір оренди, в якому сторонами погоджується вже не тільки конкретна земельна ділянка, а і всі інші умови договору. З цього моменту виникають договірні правовідносини.
37.         Водночас Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що відсутність договірних відносин між сторонами до моменту укладення договору не означає, що на переддоговірній стадії сторони не несуть жодних обов`язків по відношенню одна до одної. Добросовісність та розумність належать до фундаментальних засад цивільного права (пункт 6 частини першої статті 3 ЦК України). Отже, і на переддоговірній стадії сторони повинні діяти правомірно, зокрема, поводитися добросовісно, розумно враховувати інтереси одна одної, утримуватися від недобросовісних дій чи бездіяльності. Прояви таких обов`язків та недобросовісної чи нерозумної поведінки є численними і не можуть бути визначені у вичерпний спосіб. Зокрема, недобросовісну поведінку може становити необґрунтоване припинення переговорів, пропозиція нерозумних умов, які завідомо є неприйнятними для контрагента, вступ у переговори без серйозних намірів (зокрема з метою зірвати укладення договору з третьою особою, наприклад з конкурентом недобросовісної сторони переговорів), нерозкриття необхідної контрагенту інформації тощо.
38.         При цьому обов`язок діяти добросовісно поширюється на обидві сторони. 
39.         Так, може кваліфікуватися як недобросовісна така поведінка власника земельної ділянки (в особі органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування), коли він необґрунтовано зволікає з наданням дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, не повідомляє чи несвоєчасно повідомляє про відмову у наданні дозволу або не наводить вичерпні мотиви такої відмови, надає дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, завідомо знаючи про перешкоди у наданні земельної ділянки в оренду, необґрунтовано зволікає з розглядом проєкту землеустрою щодо відведення, безпідставно відмовляє у його затвердженні і у той же час надає дозвіл на розробку проєкту землеустрою та затверджує цей проєкт щодо іншої особи. 
40.         З іншого боку, якщо особа, отримавши дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, сама зволікає з його розробкою та поданням на затвердження, вона цілком може очікувати, що земельна ділянка буде надана в користування іншій особі. Не вважатиметься добросовісною і поведінка особи, яка отримала дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, розробила проєкт та подала його на затвердження, завідомо знаючи про перешкоди у наданні земельної ділянки в оренду.
41.         Виходячи з викладеного Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що неможливо надати єдину універсальну відповідь на питання про те, чи є поведінка органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який надав дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки кільком особам, правомірною чи неправомірною. Відповідь на це питання залежить від оцінки такої поведінки як добросовісної чи недобросовісної, і така оцінка має здійснюватися у кожній справі окремо виходячи з конкретних обставин справи.
42.         Велика Палата Верховного Суду також звертає увагу на те, що звернення особи до органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування з метою отримання земельної ділянки в оренду зумовлене інтересом особи на отримання цієї земельної ділянки, за відсутності для цього законних перешкод.
43.         Відповідно до частини першої статті 1 ЦПК України у редакції, чинній на час розгляду справи судами попередніх інстанцій, завданнями цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави. 
44.         Велика Палата Верховного Суду вважає, що висновки суду апеляційної інстанції порушують права ОСОБА_1 на захист його законного інтересу щодо оформлення права оренди на спірну земельну ділянку, яке залежить від правомірної поведінки уповноваженого державного органу.
45.         Судам при вирішенні аналогічних спорів слід враховувати, що подати позов до суду про захист свого законного інтересу може будь яка особа, яка звернулася до органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування з метою отримання земельної ділянки в оренду, залежно від істотних ознак кожної конкретної правової ситуації (зокрема, від добросовісності поведінки усіх зацікавлених осіб, обізнаності їх про інтереси інших осіб щодо цієї земельної ділянки тощо).
Щодо суті спору 
46.         Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи та матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду зазначає таке.
47.         Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що спірну земельну ділянку надано в оренду з порушенням порядку такого надання. Зазначених висновків суди попередніх інстанцій дійшли виходячи з такого.
48.         В силу частин другої, третьої, четвертої, десятої статті 123 ЗК України особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проєктом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у користування такі земельні ділянки. У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки).
49.         Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянкивимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проєктів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
50.         Проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.
51.         Рішенням про надання земельної ділянки у користування за проєктом землеустрою щодо її відведення здійснюється затвердження ппрєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
52.         Відповідно до частин першої, четвертої, п`ятої статті 186-1 ЗК України проеєкт землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин.
53.         Розробник подає на погодження до органу, визначеному в частині першій цієї статті, за місцем розташування земельної ділянки оригінал проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а до органів, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, - завірені ним копії проєкту.
54.         Органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проєкту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері.
55.         Отже, стаття 123 ЗК України врегульовує загальний порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування в тих випадках, коли згідно з законом земельні торги не проводяться; визначає вимоги до змісту клопотання про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; установлює загальні підстави для відмови в наданні такого дозволу.
56.         Згідно з частинами першою, другою статті 7 Закону України від 19 червня 2003 року № 973-ІV «Про фермерське господарство» (тут і далі - в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) для отримання (придбання) в оренду земельної ділянки державної власності з метою ведення фермерського господарства громадяни звертаються до відповідної районної державної адміністрації. Для отримання в оренду земельної ділянки із земель комунальної власності з метою ведення фермерського господарства громадяни звертаються до місцевої ради. У заяві зазначаються: бажаний розмір і місце розташування ділянки, кількість членів фермерського господарства та наявність у них права на безоплатне одержання земельних ділянок у власність, обґрунтування розмірів земельної ділянки з урахуванням перспектив діяльності фермерського господарства. До заяви додаються документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі.
57.         Заяву громадянина про надання земельної ділянки в оренду районна або міська державні адміністрації або орган місцевого самоврядування розглядають у місячний строк і в разі її задоволення дають згоду на підготовку землевпорядною організацією проєкту відведення земельної ділянки. Проєкт відведення земельної ділянки погоджується та затверджується відповідно до закону.
58.         Суди попередніх інстанцій, оцінивши докази у справі, встановили, що ГУ Держземагентства у Хмельницькій області передало ОСОБА_2 спірну земельну ділянку в оренду без розроблення, погодження та затвердження в установленому законом порядку проєкту її відведення.Це, на думку судів попередніх інстанцій, свідчить про те, що спірну земельну ділянку надано в оренду з порушенням порядку її надання. Суди дійшли висновку, що внаслідок цього оскаржуваний наказ про надання земельної ділянки у користування та укладений відповідачами договір оренди землі не відповідають вимогам закону.
59.         Велика Палата Верховного Суду не погоджується із цими висновками судів виходячи з такого. 
60.         Метою розробки проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є її індивідуалізація (конкретизація). Здійснення такої індивідуалізації, зокрема, дозволяє здійснити формування земельної ділянки.
61.         Відповідно до частини першої статті 79-1 ЗК України формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Відповідно до частини другої цієї ж статті формування земельних ділянок здійснюється, зокрема, у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності.
62.         Відповідно до частини першої статті 50 Закону України «Про землеустрій» проєкти землеустрою щодо відведення земельних ділянок складаються лише у разі зміни цільового призначення земельних ділянок або формування нових земельних ділянок.
63.         Отже, якщо земельна ділянка сформована, то розробка проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та його затвердження позбавлені будь-якого сенсу.
64.         Саме тому у частині першій статті 123 ЗК України встановлено, що надання у користування земельної ділянки, зареєстрованої в Державному земельному кадастрі відповідно до Закону України «Про Державний земельний кадастр», право власності на яку зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, без зміни її меж та цільового призначення здійснюється без складення документації із землеустрою.
65.         Таким чином, якщо земельна ділянка зареєстрована в Державному земельному кадастрі, а право власності на неї зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, то положення статті 123 ЗК України та статті 7 Закону України «Про фермерське господарство», якими передбачено одержання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та його затвердження, не підлягають застосуванню.
66.         Отже, висновки судів про те, що спірна земельна ділянка надана в оренду з порушенням порядку її надання, оскільки таке надання здійснене без розроблення, погодження та затвердження в установленому законом порядку проєкту її відведення, не ґрунтуються на законі.
67.         Водночас слід наголосити, що розробка проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та його затвердження хоча й здійснюється заявником з метою отримання земельної ділянки в користування, однак вчиняється саме в інтересах територіальної громади чи держави з метою формування такої земельної ділянки. Тому в разі неотримання в користування такої земельної ділянки особа, яка понесла витрати на розробку та погодження проєкту землеустрою, за умови формування земельної ділянки, може претендувати на відшкодування здійснених витрат.
68.         Також Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на таке.
69.         Відповідно до частини першої статті 134 ЗК України земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них (оренда, суперфіцій, емфітевзис), у тому числі з розташованими на них об`єктами нерухомого майна державної або комунальної власності, підлягають продажу окремими лотами на конкурентних засадах (земельних торгах), крім випадків, встановлених частиною другою цієї статті. Відповідно до частини другої статті 135 ЗК України продаж земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них (оренди, суперфіцію, емфітевзису) здійснюється виключно на земельних торгах, крім випадків, встановлених частинами другою і третьою статті 134 цього Кодексу.
70.         Частина друга статті 134 ЗК України у чинній редакції (зі змінами, внесеними Законом України від 18 лютого 2016 року № 1012-VIII «Про внесення змін до Земельного кодексу України щодо проведення земельних торгів») не передбачає можливості передачі земельних ділянок для ведення фермерського господарства поза процедурою земельних торгів. 
71.         Водночас частина друга статті 134 ЗК України у редакції, що діяла на час виникнення спірних правовідносин, встановлювала, що не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них у разі, зокрема, передачі громадянам земельних ділянок для ведення фермерського господарства.
72.         Здійснюючи тлумачення цієї норми, Велика Палата Верховного Суду виходить з такого.
73.         Відповідно до статті 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
74.         Відповідно до пунктів «б», «ґ» статті 5 ЗК України земельне законодавство базується на принципах, зокрема, забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави; забезпечення гарантій прав на землю.
75.         Земля є унікальним обмеженим природним ресурсом. Земля є базисним ресурсом, на якому будується добробут суспільства. 
76.         Отже, розподіл землі є особливо чутливим до принципів справедливості, розумності і добросовісності (пункт 6 частини першої статті 3 ЦК України).
77.         Велика Палата Верховного Суду вважає, що неконкурентне надання землі у користування за наявності двох або більше бажаючих не відповідає зазначеним принципам. 
78.         Зокрема, не можна вважати справедливим і розумним надання землі особі, яка раніше за інших дізналася про існування вільної земельної ділянки і звернулася з відповідною заявою. Крім того, такий підхід стимулює використання інсайдерської інформації, що є одним із проявів корупції, а тому є неприпустимим. 
79.         Тим більше не можна вважати справедливим і розумним надання землі особі, яка пізніше за інших звернулася з відповідною заявою, але якій тим не менше надано перевагу. Такий підхід може створювати підґрунтя для розвитку корупції.
80.         Велика Палата Верховного Суду вважає, що законодавець, запроваджуючи регулювання щодо надання землі у користування, не міг мати на меті стимулювання зловживань, посилення соціальної нерівності і спрямованість на неправовий та непрозорий перерозподіл основного національного багатства - землі. Отже, відповідне законодавство слід тлумачити таким чином, що за наявності двох або більше бажаючих отримати земельну ділянку державної чи комунальної власності в оренду - право оренди такої земельної ділянки підлягає продажу на конкурентних засадах (земельних торгах). 
81.         Тому Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що частину другу статті 134 ЗК України у редакції, що діяла на час виникнення спірних правовідносин, слід розуміти таким чином, що не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) права на земельні ділянки державної чи комунальної власності у разі передачі громадянам земельних ділянок для ведення фермерського господарства за наявності лише одного бажаючого. Якщо ж бажаючих два чи більше, підлягали застосуванню загальні правила статті 135 ЗК України про проведення земельних торгів у формі аукціону, за результатами яких укладається відповідний договір.
82.         Водночас у справі, що розглядається, земельні торги проведені не були. Натомість земельна ділянка була надана в оренду відповідачу ОСОБА_2 , який звернувся за укладенням договору оренди значно пізніше за позивача. Отже, договір оренди укладений неправомірно.
83.         Касаційний цивільний суд у складі Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі № 577/5321/17 (провадження № 61-43854св18) вже звертав увагу, що правомірність є конститутивною ознакою правочину як юридичного факту. Велика Палата Верховного Суду погоджується з таким висновком.
84.         Крім того, відповідно до частин першої, другої статті 228 ЦК України правочин вважається таким, що порушує публічний порядок, якщо він був спрямований на порушення конституційних прав і свобод людини і громадянина, знищення, пошкодження майна фізичної або юридичної особи, держави, Автономної Республіки Крим, територіальної громади, незаконне заволодіння ним. Правочин, який порушує публічний порядок, є нікчемним.
85.         Оскільки договір оренди землі від 1 липня 2015 року № 6, укладений між ГУ Держземагентства у Хмельницькій області та ОСОБА_2 без дотримання конкурентних засад, спрямований на незаконне заволодіння земельною ділянкою державної власності, то він відповідно до частин першої, другої статті 228 ЦК України є нікчемним.
86.         Водночас Велика Палата Верховного Суду звертала увагу, що якщо правочин є нікчемним, то позовна вимога про визнання його недійсним не є належним способом захисту права чи інтересу позивача. Близькі за змістом висновки викладені в постановах Великої Палати Верховного Суду від 10 квітня 2019 року у справі № 463/5896/14-ц (провадження № 14-90 цс 19, пункт 72), від 04 червня 2019 року у справі № 916/3156/17 (провадження № 12-304гс18, пункти 69, 70).
87.         Тому Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку, що позовна вимога про визнання спірного договору недійсним не підлягає задоволенню, але з інших мотивів.
88.         Як зазначалося вище, договірні правовідносини виникають з моменту укладення сторонами договору оренди. Цей момент не пов`язується з моментом видання наказу про передання в оренду земельної ділянки. Отже, такий наказ не є правовстановлюючим документом, а вимога про визнання його незаконним не відповідає належному способу захисту.
89.         Тому Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку, що позовна вимога про визнання незаконним наказу ГУ Держземагентства у Хмельницькій області від 24 квітня 2015 року № 22-3354-СГ «Про надання у користування земельної ділянки» не може бути задоволена, але з інших мотивів.
90.         Велика Палата Верховного Суду також звертає увагу, що спір в частині державної реєстрації права оренди відповідача ОСОБА_2 є спором між позивачем і відповідачем ОСОБА_2 , оскільки саме реєстрація права останнього порушує інтерес позивача, який також претендує на одержання спірної земельної ділянки в оренду. Отже, відповідачі ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області та Шепетівська РДА Хмельницької області є неналежними відповідачами в частині цієї позовної вимоги. 
91.         Тому Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку, що позовна вимога до ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області та Шепетівської РДА Хмельницької області, спрямована на скасування державної реєстрації права оренди відповідача ОСОБА_2 , не може бути задоволена, але з інших мотивів.
92.         Водночас Велика Палата Верховного Суду не погоджується із судом апеляційної інстанції, який дійшов висновку, що зазначена позовна вимога до відповідача ОСОБА_2 , спрямована на скасування державної реєстрації права оренди відповідача ОСОБА_2 , не може бути задоволена, оскільки у спірних правовідносинах права та інтереси позивача ОСОБА_1 не порушені. 
93.         Позивач, який претендує на одержання спірної земельної ділянки в оренду, вправі вимагати проведення земельних торгів щодо укладення договору оренди спірної земельної ділянки державної власності, але наявність державної реєстрації права оренди відповідача ОСОБА_2 створює перешкоди позивачу в реалізації його законного інтересу.
94.         Оскільки Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про нікчемність спірного договору оренди, а відтак і про відсутність права оренди відповідача ОСОБА_2 , то вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про задоволення позовної вимоги до відповідача ОСОБА_2 , спрямованої на скасування державної реєстрації права оренди відповідача ОСОБА_2 , але з інших мотивів. Натомість суд апеляційної інстанції помилково скасував судове рішення в цій частині.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
95.         Згідно з пунктами 1, 3 частини першої статті 409 ЦПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої інстанції та апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення; скасувати судові рішення повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частиніабо змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
96.         Згідно зі статтею 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права; не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань.
97.         Згідно зі статтею 412 ЦПК України суд касаційної інстанції скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо такесудове рішення, переглянуте в передбачених статтею 400 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
98.         З огляду на надану оцінку аргументам учасників справи та висновкам судів першої й апеляційної інстанцій Велика Палата Верховного Суду вважає касаційну скаргу частково обґрунтованою. Отже, касаційну скаргу позивача слід задовольнити частково.
Щодо судових витрат
99.         Судовий збір покладається на сторони пропорційно розміру задоволених позовних вимог (частина перша статті 141 ЦПК України).
100.      Відповідно до частини тринадцятої статті 141 ЦПК України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанцій, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.
101.      Розмір витрат, які сторона сплатила або має сплатити у зв`язку з розглядом справи, встановлюється судом на підставі поданих сторонами доказів (договорів, рахунків тощо) (частина восьма статті 141 ЦПК України).
102.      Позивач не заявляв вимог про відшкодування судових витрат. 
103.      З огляду на часткове задоволення касаційної скарги, судовий збір, сплачений позивачем за перегляд справи в суді касаційної інстанції, підлягає частковій компенсації за рахунок відповідачів.
104.      Відповідно до підпункту 1 пункту 3 частини другої статті 4 Закону України «Про судовий збір» в редакції, чинній на момент звернення з позовом (серпень 2016 року), судовий збір за подання трьох вимог немайнового характеру мав бути сплачений з розрахунку по 0,4 розміру мінімальної заробітної плати, що становить 1 653,60 грн (1378*0,4*3). Відповідно до підпункту 3 пункту 3 частини другої статті 4 Закону України «Про судовий збір» в редакції, чинній на момент звернення з касаційною скаргою (травень 2017 року), судовий збір за подання касаційної скарги становить 1 984,32 грн (120 відсотків ставки, що підлягала сплаті при поданні позовної заяви).
105.      Відповідно до квитанцій від 14 квітня 2017 року № 0.0.745411369.1 та від 23 травня 2017 року № 0.0.772312515.1 позивач сплатив судовий збір у сумі 1 984,32 грн за подання касаційної скарги. Позивач не надав інших розрахунків документально підтверджених судових витрат.
106.      Отже, з урахуванням встановлених обставин справи та зазначеного вище позивач має право на відшкодування йому  ОСОБА_2 661,44 грн витрат на сплату судового збору за подання касаційної скарги.
Керуючись статтями 409, 410, 413, 416, 418, 419 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду
постановила:
1.      Задовольнити частково касаційну скаргу ОСОБА_1 .
2.      Скасувати рішення Апеляційного суду Хмельницької області від 31 березня 2017 року та рішення Шепетівського міськрайонного суду Хмельницької області від 23 грудня 2016 року в частині позовної вимоги до ОСОБА_2 про скасування рішення Реєстраційної служби Шепетівського міськрайонного управління юстиції від 07 липня 2015 року № 22650620 про державну реєстрацію права оренди земельної ділянки за ОСОБА_2 . Прийняти в цій частині нове рішення.
3.      Скасувати рішення Реєстраційної служби Шепетівського міськрайонного управління юстиції від 07 липня 2015 року № 22650620 про державну реєстрацію права оренди земельної ділянки за ОСОБА_2 .
4.      Змінити рішення Апеляційного суду Хмельницької області від 31 березня 2017 року в частині решти позовних вимог, виклавши мотивувальну частину рішення в редакції цієї постанови.
5.      Стягнути з ОСОБА_2 на користь ОСОБА_1 витрати на сплату судового збору за подання касаційної скарги в сумі 661,44 грн.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає. 
Суддя-доповідач	 	 	В. В. Пророк	
Судді:	Н. О. Антонюк	 	О. Р. Кібенко	
 	Т. О. Анцупова	 	В. С. Князєв	
 	В. В. Британчук	 	Л. М. Лобойко	
 	Ю. Л. Власов	 	О. Б. Прокопенко	
 	М. І. Гриців	 	Л. І. Рогач	
 	Д. А. Гудима 	 	О. С. Ткачук 	
 	В. І. Данішевська	 	В. Ю. Уркевич	
 	Ж. М. Єленіна	 	О. Г. Яновська	
 	О. С. Золотніков