ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 жовтня 2020 року

м. Київ
справа № 808/2337/16
провадження № К/9901/43529/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко  Н.В., суддів: Берназюка  Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області     про визнання дій неправомірними та зобов`язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області  на постанову Запорізького  окружного адміністративного суду у складі судді Семененко М.О. від           6 жовтня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Білак С.В., Олефіренко Н.А., Шальєвої В.А. від                             11 січня 2017 року, 

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області про визнання дій неправомірними та зобов`язання вчинити певні дії, в якому просила:
- визнати неправомірними дії Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області щодо відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивачу, розміром 0,65 га та скасувати відмову від 8 червня 2016 року;
- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивачу, розміром 0,65 га.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 6 жовтня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2017 року, позовні вимоги ОСОБА_1 було задоволено частково.
Визнано протиправною та скасовано відмову Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області від 8 червня 2016 року у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення ОСОБА_1 земельної ділянки в оренду площею 0,65 га для ведення особистого селянського господарства на території Борисівської сільської ради Приморського району Запорізької області. 
Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду площею 0,65 га для ведення особистого селянського господарства на території Борисівської сільської ради Приморського району Запорізької області, з урахуванням висновків суду.     
В іншій частині позовних вимог відмовлено.

3. Задовольняючи частково позовні вимоги суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що розпорядженням голови Приморської РДА від 20 червня 2012 року № 324 позивачу надано згоду на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,65 га розташованої на території Борисівської сільської ради.
Відповідно до частини 3 статті 122 Земельного кодексу України районні державні адміністрації на їх території передають земельні ділянки із земель державної власності (крім випадків, визначених частиною сьомою цієї статті) у власність або у користування у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для: а) сільськогосподарського використання.
Отже, на момент прийняття розпорядження від 20 червня 2012 року № 324, Приморська РДА мала повноваження розпорядника земельними ділянками державної власності для сільськогосподарського використання у межах та за межами населеного пункту, зокрема, могла передавати в оренду земельні ділянки сільськогосподарського призначення, які розташовані на території Борисівської сільської ради Приморського району Запорізької області.
Судом зазначено, що у нормах чинного законодавства, яке врегульовувало порядок отримання земельної ділянки сільськогосподарського призначення в оренду на момент винесення розпорядження від 20 червня 2012 року № 324, застосовано слово «дозвіл», однак у розпорядженні від 20 червня 2012 року № 324 вжито слово «згода».
Суд не прийняв посилання відповідача на те, що надана позивачу «згода» на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не може вважатись «дозволом» на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, та зазначив, що Земельний кодекс України не надає визначення поняттям «дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки», «згода на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки», та не розрізняє їх. Вживане у частині 3 статті 123 Земельного кодексу України слово «дозвіл» передбачає позитивне рішення уповноваженого органу за результатами розгляду відповідного клопотання, що являє собою згоду на розроблення проекту землеустрою. 
Суд дійшов до висновку, що формулювання «дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки» та «згода на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки» є тотожними за своїм змістом поняттями, що відображають волевиявлення уповноваженого органу.
Чинне законодавство не передбачає прийняття за результатами розгляду клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою будь-якого іншого рішення, окрім дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або відмови у його наданні.
Враховуючи, що розпорядження голови Приморської РДА від 20 червня 2012 року           № 324 прийнято за результатами розгляду заяви позивача про надання в оренду земельної ділянки, суд дійшов до висновку, що зазначеним розпорядження надано саме дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в розумінні частини 3 статті 123 Земельного кодексу України, а прийняте в подальшому розпорядження № 454 від 25 грудня 2015 року лише впорядковує розпорядження голови Приморської РДА від 20 червня 2012 року № 324, та не є самостійним рішенням уповноваженого суб`єкта про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Посилання відповідача на відсутність дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, за наявності розпорядження голови Приморської РДА від 20 червня 2012 року № 324, виданого в межах повноважень, є проявом надмірного формалізму, у зв`язку з чим не може вважатись правомірним за даних обставин.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області  звернулось із касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Запорізького  окружного адміністративного суду від             6 жовтня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2017 року та ухвалити нову постанову, якою відмовити ОСОБА_1 у задоволенні позовних вимог. 

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що розпорядженням голови Приморської РДА від 20 червня 2012 року № 324 надано згоду громадянам України на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок із земель запасу сільськогосподарського призначення (угіддя - рілля) Борисівської сільської ради загальною площею 2,35 га для ведення особистого селянського господарства, які розташовані в контурі НОМЕР_1 на території Борисівської сільської ради Приморського району Запорізької області (за межами населених пунктів), на умовах оренди, терміном 49 років, у тому числі: ОСОБА_1 - 0,65 га.
На підставі розпорядження голови Приморської РДА від 20 червня 2012 року № 324 та заяви позивача Приморським міськрайонним виробничим відділом Запорізької регіональної філії Державного підприємства «Центр Державного земельного кадастру» розроблено проект із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства громадянці України ОСОБА_1 .
На підставі наказу ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області від 20 травня 2015 року № 8-1095/15-15-СГ «Про поділ земельної ділянки» здійснено поділ земельної ділянки кадастровий номер 2324880200:02:014:001 на сім окремих ділянок.
Земельній ділянці, щодо якої позивачу надано згоду на розробку проекту землеустрою, присвоєно кадастровий номер 2324880200:02:014:0054.
26 серпня 2015 року ОСОБА_1 звернулась до ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області із заявою про затвердження проекту землеустрою щодо спірної земельної ділянки.
За результатами розгляду заяви позивача ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області відмовлено у задоволенні вищезазначеної заяви, оскільки, на думку відповідача, заява не відповідала вимогам Інструкції щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Держкомзему від 18 травня 2010 року № 376, а саме:
- матеріали геодезичних вишукувань не відповідають вимогам Інструкції з топографічного знімання у масштабах 1:5000, 1:2000, 1:1000, 1:500 (ГКНТА-2.04-02-98), яка затверджена наказом Головного управління геодезії, картографії та кадастру при Кабміні України № 56 від 9 квітня 1998 року;
- в проекті відсутня інформація про передачу ОСОБА_1 раніше безоплатно у власність земельної ділянки за даним видом використання;
- до проекту додано копію розпорядження Приморської районної адміністрації Запорізької області про надання згоди на розроблення документації із землеустрою замість дозволу на розроблення документації із землеустрою.
22 жовтня 2015 року відповідачем розглянуто повторну заяву ОСОБА_1 від                  5 жовтня 2015 року про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,65 га для ведення особистого селянського господарства на території Борисівської сільської ради Приморського району Запорізької області.
За результатами розгляду заявнику відмовлено у задоволенні вищезазначеної заяви, оскільки наданий проект землеустрою не відповідав вимогам і нормам законодавства:
- акт прийомки-передачі межових знаків на зберігання не відповідає вимогам Інструкції щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Держкомзему від 18 травня 2010 року № 376;
- креслення перенесення меж земельної ділянки в натурі (на місцевість) не містить прив`язок до об`єктів та контурі місцевості;
- кадастровий план земельної ділянки не відповідає вимогам додатку 11 до Порядку ведення Державного земельного кадастру затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2012 року № 1051;
- матеріали геодезичних вишукувань не відповідають вимогам Інструкції з топографічного знімання у масштабах 1:5000, 1:2000, 1:1000, 1:500 (ГКНТА-2.04-02-98), яка затверджена наказом Головного управління геодезії, картографії та кадастру при Кабміні України № 56 від 9 квітня 1998 року.
Крім того, у вказаній відповіді позивачу було запропоновано звернутися до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області для отримання дозволу на розроблення документації із землеустрою.
24 листопада 2015 року відповідачем розглянуто чергову заяву позивача про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду пл. 0,65 га для ведення особистого селянського господарства на території Борисівської сільської ради Приморського району Запорізької області (2324880200:02:014:0054).
За результатами розгляду заяви ОСОБА_1 відмовлено у задоволенні вищезазначеної заяви, оскільки наданий проект землеустрою не відповідав вимогам і нормам законодавства:
- акт прийомки-передачі межових знаків на зберігання не відповідає вимогам Інструкції щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Держкомзему від 18 травня 2010 року  № 376.
Крім того, запропоновано звернутися до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області для отримання дозволу на розроблення документації із землеустрою.
25 грудня 2015 року головою Приморської РДА прийнято розпорядження «Про впорядкування розпоряджень голови районної державної адміністрації» № 454, відповідно до якого, крім іншого, внесені зміни до розпорядження від 20 червня 2012 року № 324, а саме: у тексті розпорядження та у назві розпорядження і додатку нього, слово «згода» замінити словами «дозвіл».
29 грудня 2015 року ОСОБА_1 звернулась до відповідача з заявою про затвердження проекту землеустрою, проте, 15 січня 2016 року за результатами розгляду відповідачем відмовлено у задоволенні вищезазначеної заяви з посиланням на невідповідність поданого проекту землеустрою вимогам і нормам законодавства:
- акт прийомки-передачі межових знаків на зберігання не відповідає вимогам Інструкції щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Держкомзему від 18 травня 2010 року № 376.
Також, з метою об`єктивного розгляду документації із землеустрою на відповідність вимогам чинного законодавства позивачу запропоновано звернутися до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області для отримання дозволу на розроблення документації із землеустрою.
4 лютого 2016 року позивач знову звернулась до відповідача із заявою про затвердження проекту землеустрою, проте, 22 лютого 2016 року  отримала відмову у задоволенні вищезазначеної заяви з посиланням на невідповідність поданого проекту землеустрою вимогам і нормам законодавства:
- акт прийомки-передачі межових знаків на зберігання не відповідає вимогам Інструкції щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Держкомзему від 18 травня 2010 року № 376;
- довідка з державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами, угіддями (за даними форми 6-зем) втратила чинність.
Також позивача повідомлено, що складовою частиною проекту землеустрою є рішення органу виконавчої влади про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. У разі, якщо розпорядження Приморської РДА стосовно виправлення лінгвістичної помилки є підставою для розробки проекту землеустрою, то дане розпорядження необхідно було надати у складі проекту землеустрою, а не окремим листом.
27 травня 2016 року позивач подала до управління Держгеокадастру заяву про затвердження проекту землеустрою.
8 червня 2016 року відповідач відмовив позивачу у задоволенні вищезазначеної заяви у зв`язку із відсутністю дозволу на розроблення документації із землеустрою. 
6. Не погодившись з рішенням відповідача про відмову в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 8 червня 2016 року, ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

7. Касаційна скарга обґрунтована тим, що 20 червня 2012 року Приморською РДА було винесено розпорядження № 324 «Про надання згоди на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок громадянам України на території Борисівської сільської ради Приморського району Запорізької області». Пунктом 1 зазначеного розпорядження передбачено надати згоду громадянам України на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок із земель запасу сільськогосподарського призначення (угіддя- рілля) Борисівської сільської ради загальною площею 2,35 га для ведення особистого селянського господарства, які розташовані в контурі НОМЕР_1 на території Борисівської сільської ради Приморського району Запорізької області (за межа:::, населеного пунктів), на умовах оренди, терміном на 49 (сорок дев`ять) рою з згідно додатку. Згідно пункту 2 додатку до зазначеного розпорядження - ОСОБА_1 , номер контуру НОМЕР_1, розмір земельної ділянки 0,65 га.
Відповідно пункту 2 статті 123 Земельного кодексу України зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідної сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевої державної адміністрації. Пунктом 3 даної статті передбачено що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Таким чином, позивач не отримував дозволу на розробку проекту землеустрою у Головному управлінні в розумінні пункту 3 статті 123 Земельного кодексу України, а отже, затвердження проекту землеустрою, дозвіл на розробку якого не надавався, суперечитиме статті 123 Земельного кодексу України.
Статтею 50 Закону України «Про землеустрій» передбачає, шо проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок включають рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (у випадках, передбачених законом).
Проте, у проекті із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства у ОСОБА_1 відсутнє рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
У розпорядженнях Приморської РДА, які були прийняті з порушенням норм законодавства, є суперечності, розбіжності через які Головне управління не має правових підстав для затвердження проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства гр. України ОСОБА_1 
25 грудня 2015 року було винесено розпорядження Приморської РДА № 454 «Про впорядкування розпоряджень голови районної державної адміністрації», пунктом З внесено зміни до розпорядження Приморської РДА від 20 червня 2012 року № 324 «Про надання згоди на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок громадянам України на території Борисівської сільської ради Приморського району Запорізької області».
Відповідно до статті  6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження.
Проте, вищезазначене розпорядження було прийняте поза межами повноважень Приморської РДА, оскільки з 1 січня 2013 року, відповідно до пункту 4 статті 122 Земельного кодексу України, центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб. Отже, Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області є розпорядником земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Запорізької області.

8. ОСОБА_1 подано заперечення на касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області  на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 6 жовтня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2017 року, в яких вона просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

9. Відповідно до статті 22 Земельного кодексу України землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей. 
Землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування, зокрема, громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.

10. Згідно із частиною 1 статті 116 Земельного кодексу України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

11. Частинами 6, 8, 9 статті 118 Земельного кодексу України (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають заяву про вибір місця розташування земельної ділянки до відповідної районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки. У заяві зазначаються бажані розміри та мета її використання.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 1861 цього Кодексу.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

12. Відповідно до статті 186-1 Земельного кодексу України проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, підлягає обов`язковому погодженню з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах населеного пункту або земельної ділянки за межами населеного пункту, на якій розташовано об`єкт будівництва або планується розташування такого об`єкта (крім проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зони відчуження або зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи), подається також на погодження до структурних підрозділів районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у сфері містобудування та архітектури, а якщо місто не входить до території певного району, - до виконавчого органу міської ради у сфері містобудування та архітектури, а в разі, якщо такий орган не утворений, - до органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань містобудування та архітектури чи структурного підрозділу обласної державної адміністрації з питань містобудування та архітектури.
Розробник подає на погодження до органу, визначеного в частині першій цієї статті, за місцем розташування земельної ділянки оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а до органів, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, - завірені ним копії проекту, а щодо земельної ділянки зони відчуження або зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, розробник подає оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на погодження до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а до органів, зазначених у частині третій цієї статті, - завірені ним копії проекту.
Органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері.
Підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.
У разі якщо проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає обов`язковій державній експертизі землевпорядної документації, погоджений проект подається замовником або розробником до центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин, або його територіального органу для здійснення такої експертизи.
Органам, зазначеним у частинах першій - третій цієї статті, при погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки забороняється вимагати: додаткові матеріали та документи, не включені до проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки відповідно до статті 50 Закону України «Про землеустрій»; надання погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки будь-якими іншими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями; проведення будь-яких обстежень, експертиз та робіт.
Кожен орган здійснює розгляд та погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки самостійно та незалежно від погодження проекту іншими органами, зазначеними у частинах першій - третій цієї статті, у визначений законом строк.
У висновку про відмову погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки органами, зазначеними в частинах першій - третій цієї статті, має бути надано вичерпний перелік недоліків проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та розумний строк для усунення таких недоліків (який за письмовим проханням розробника проекту може бути продовжений).
Органами, зазначеними в частинах першій - третій цієї статті, може бути відмовлено у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки лише у разі, якщо не усунено недоліки, на яких було наголошено у попередньому висновку. Не можна відмовити у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з інших причин чи вказати інші недоліки.
Повторна відмова не позбавляє права розробника проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки усунути недоліки проекту та подати його на погодження.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанції

13. Аналіз зазначених норм дає підстави для висновку про те, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування. 

14. Відповідно до статті 118 Земельного кодексу  України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів:
- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;
- розробка суб`єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України;
- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

15. У листі-відмові відповідачем було зазначено про те, що наданий проект землеустрою містить розпорядження голови Приморської районної державної адміністрації Запорізької області № 324 від 20 червня 2012 року «Про надання згоди на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок громадянам України на території Борисівської сільської ради» замість дозволу.

16. Як убачається з матеріалів справи розпорядженням голови Приморської районної державної адміністрації Запорізької області № 454 від 25 грудня 2015 року «Про впорядкування розпоряджень голови районної державної адміністрації» внесено зміни до розпорядження голови районної державної адміністрації від 20 червня 2012 року № 324 «Про надання згоди на розроблення проекту щодо відведення земельних ділянок громадянам України на території Борисівської сільської ради», а саме у тексті розпорядження та у додатку до нього, слово «згода» замінити словами «дозвіл».

17. Крім того колегія суддів зазначає, що застосування у розпорядженні № 324 від 20 червня 2012 року слова «згода» замість вжиття слова «дозвіл» не може слугувати підставою для відмови у задоволені клопотання позивача, оскільки Земельний кодекс України не розрізняє по суті поняття «дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки» і «згода на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки», та вживане у статті 118 Земельного кодексу України слово «дозвіл» передбачає позитивне рішення уповноваженого органу за результатами розгляду відповідного клопотання, що являє собою згоду на розроблення проекту землеустрою, тому формулювання «дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки» та «згода на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки» є тотожними за своїм змістом поняттями, що відображають волевиявлення уповноваженого органу. 

18. Оскільки чинне законодавство не передбачає прийняття за результатами розгляду клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою будь-якого іншого рішення, окрім дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або відмови у його наданні, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку, що вищезазначеним розпорядження позивачу надано саме дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в розумінні статті 118 Земельного кодексу України, і відповідно, посилання відповідача на відсутність дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за наявності розпорядження голови Приморської райдержадміністрації № 324 від 20 червня 2012 року, виданого в межах повноважень, є проявом надмірного формалізму, у зв`язку з чим не може вважатись правомірним за даних обставин.

19. Розпорядженням голови Приморської районної державної адміністрації Запорізької області від 25 грудня 2015 року № 454 «Про впорядкування розпоряджень голови районної державної адміністрації» були внесені зміни до розпорядження голови Приморської районної державної адміністрації Запорізької області від 20 червня 2012 року № 324 і вказані зміни не призвели до виникнення нових прав та обов`язків для позивача, не було вирішено питання щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення. 

20. Крім того, Закон України «Про місцеві державні адміністрації» не містить заборони щодо внесення змін до раніше прийнятих розпоряджень райдержадміністрації.

21. Законом України від 6 вересня 2012 року № 5245-VI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності», який набрав чинності з 1 січня 2013 року було внесено зміни до Земельного кодексу України, та зокрема зміни до статті 122 Земельного кодексу України, де розпорядником земель сільськогосподарського призначення державної власності визначено відповідні управління Держземагентства (в подальшому Управління Держгеокадастру).

22. З урахуванням змін до Земельного кодексу України внесених Законом України від 6 вересня 2012 року № 5245-VI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності», з 1 січня 2013 року Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області є розпорядником земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Запорізької області.

23. З набранням чинності вказаними змінами та делегуванням повноважень управлінням Держгеокадастру, законодавцем не зобов`язано зацікавлених осіб повторно отримувати дозволи на розроблення проектів землеустрою та не визначено, що раніше видані дозволи є нечинними.

24. Отже, звертаючись до відповідача із заявою про затвердження проекту землеустрою позивачем було надано розпорядження голови Приморської районної державної адміністрації Запорізької області № 324 від 20 червня 2012 року «Про надання згоди на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок громадянам України на території Борисівської сільської ради», яким з урахуванням розпорядження голови Приморської районної державної адміністрації Запорізької області № 454 від 25 грудня 2015 року «Про впорядкування розпоряджень голови районної державної адміністрації», було надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок із земель запасу сільськогосподарського призначення Борисівської сільської ради для ведення особистого селянського господарства.

25. Розпорядження голови Приморської районної державної адміністрації Запорізької області № 324 від 20 червня 2012 року «Про надання згоди на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок громадянам України на території Борисівської сільської ради» було видане в межах повноважень та є чинним.

26. Враховуючи вищезазначене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що відповідач неправомірно відмовив позивачу в затвердженні проекту землеустрою земельної ділянки з посиланням на відсутність у позивача дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

27. За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; в них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки судів щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,  

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області   залишити без задоволення, а постанову Запорізького  окружного адміністративного суду від 6 жовтня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2017 року - без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та  оскарженню не підлягає.  
             
Суддя-доповідач          Н.В.  Коваленко

судді                                                                                                          Я.О.  Берназюк

                                                                                                               І.В.  Желєзний