ф
РІШЕННЯ
Іменем України

09 грудня 2020 року 
Київ
справа №9901/83/20
адміністративне провадження №П/9901/83/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Жука А.В.,
суддів: Дашутіна І.В.,  Єресько Л.О.,  Мельник-Томенко Ж.М.,  Шишова О.О., 
за участю:
секретаря судового засідання - Грінкевич А.І.
представника позивача - Байдаченко О.І.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження справу за позовною заявою  ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії
ВСТАНОВИВ:
І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
1. 16 березня 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, в якому просив: 
- визнати протиправною бездіяльність Президента України Зеленського Володимира Олександровича щодо недоведення в установленому законом порядку до відома населення України тексту комюніке, підписаного Зеленським В.О. в місті Парижі 09.12.2019 за участю Президента Франції, Федерального канцлера Німеччини та Президента Росії;
- визнати протиправною бездіяльність Президента України Зеленського Володимира Олександровича щодо невнесення до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів України комюніке, підписаного Зеленським В.О. в місті Парижі 09.12.2019 за участю Президента Франції, Федерального канцлера Німеччини та Президента Росії; 
- зобов`язати Президента України Зеленського В.О. довести до відома населення України офіційний текст комюніке, підписаного Зеленським В.О. в місті Парижі 09.12.2019 за участю Президента Франції, Федерального канцлера Німеччини та Президента Росії, в установленому законом порядку; 
- зобов`язати Президента України Зеленського В.О. внести до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів України текст комюніке, підписаного Зеленським      В.О. в місті Парижі 09.12.2019 за участю Президента Франції, Федерального канцлера Німеччини та Президента Росії.
2. Ухвалою Верховного Суду від 29.04.2020 відкрито провадження в адміністративній справі №9901/83/20 за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
ІІ. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ДОВОДІВ ПОЗИВАЧА ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ ВІДПОВІДАЧА
3. В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначає, що 09.12.2019 за участю Президента Франції Емануеля Макрона і Федерального канцлера Німеччини Ангели Меркель, Президенти України та Російської Федерації підписали на нормандському саміті у місті Парижі комюніке. Проте, текст комюніке в оригіналі ним не було виявлено ні на сайті Президента України, ні на сайті МЗС України, ні в офіційних друкованих виданнях.
4. Позивач стверджує, що відбулося порушення його конституційного права, закріпленого в статті 57 Конституції України, відповідно до якої кожному гарантується право знати свої права і обов`язки. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов`язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов`язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними.
5. У відзиві на позовну заяву представник відповідача, крім іншого, посилається на те, що комюніке не підпадає під визначення нормативно-правового акту та, відповідно, відсутні правові підстави для його державної реєстрації в єдиному державному реєстрі. 
6. Вказує, що глава держави не підписує інформативні матеріали, які розміщуються на офіційному інтернет представництві Президента України. Крім того зазначає, що 10.12.2019 о 00 год. 50 хв. уповноваженими працівниками Офісу Президента на офіційному інтернет-представництві Президента України оперативно висвітлено результати участі Президента України у Паризькому саміті шляхом розміщення текстового варіанту комюніке.
7. У судовому засіданні представник відповідача просив залишити позов без задоволення з підстав, наведених у відзиві на позовну заяву.
8. Позивач подав клопотання, в якому підтримав позовні вимоги у повному обсязі та просив розглядати справу без його участі.
IІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНІ СУДОМ ТА ЗМІСТ СПІРНИХ ПРАВОВІДНОСИН.
9. Судом встановлено, що 09.12.2019 за участю Президента Франції Емануеля Макрона і Федерального канцлера Німеччини Ангели Меркель, Президенти України та Росії відбулася зустріч на нормандському саміті у місті Парижі, на якій вирішувалися питання щодо забезпечення припинення вогню на Сході України; розведення військ на трьох нових ділянках; обмін полоненими за принципом «всіх на всіх»; доступ представників «Червоного хреста» до всіх утриманих у полоні осіб тощо.
10. 10 грудня 2019 року на веб-сторінці офіційного інтернет-представництва Президента України за адресою: https://www.president.gov.ua/news/zagalni-uzgodzheni-visnovki-parizkogo-samitu-v-normandskomu-58797 оприлюднено Загальні узгоджені висновки Паризького саміту в Нормандському форматі 9 грудня 2019 року.
11. Позивач, вважає, що офіційний текст зазначеного вище комюніке не був доведений відповідачем у справі до відома населення України, як того вимагає ст. 57 Конституції України, а тому є нечинним і не може бути направлене на виконання. Таким чином, на думку позивача, існують обставини, які свідчать про бездіяльність відповідача по справі в частині відсутності державної реєстрації та опублікування «Комюніке», підписаного відповідачем у Парижі 09.12.2019 в присутності Президента Франції Емануеля Макрона, Федерального канцлера Німеччини Ангели Меркель і Президента Російської Федерації.
12. Вважаючи бездіяльність відповідача протиправною, позивач звернувся до суду з даним позовом.
ІV. ДЖЕРЕЛА ПРАВА.
13. Конституція України. 
13.1. Частина 2 статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені              Конституцією              та законами України.
13.2. Стаття 57.      Кожному гарантується право знати свої права і обов`язки.
Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов`язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом.
Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов`язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними.
13.3. Стаття 102.       Президент України є главою держави і виступає від її імені.
Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
14. Указ Президента України від 3 жовтня 1992 року № 493 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади.
14.1. Стаття 1. Установити, що з 1 січня 1993 року нормативно-правові акти, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, підлягають державній реєстрації.
14.2. Стаття 2. Державну реєстрацію здійснюють: нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої  влади, органів господарського управління та контролю - Міністерство юстиції України; нормативно-правових актів міністерств і  республіканських комітетів Автономної Республіки Крим - Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим; нормативно-правових актів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, їх управлінь, відділів, інших підрозділів, а також місцевих органів господарського управління та контролю - обласні,  Київське та Севастопольське міські управління юстиції;
нормативно-правових актів районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій, їх управлінь, відділів, інших підрозділів - районні, районні у містах Києві та Севастополі управління юстиції. Державна реєстрація  провадиться  в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України.
Міністерство юстиції України та управління юстиції складають 
державні реєстри зареєстрованих ними нормативно-правових актів.
15. Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731.
15.1. Пункт 1. Державна реєстрація нормативно-правового акта полягає у проведенні правової експертизи на відповідність його      Конституції      та законодавству України,      Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року      і протоколам до неї, міжнародним договорам України, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, та зобов`язанням України у сфері європейської інтеграції та праву Європейського Союзу (acquis ЄС), антикорупційної експертизи, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, прийнятті рішення про державну реєстрацію цього акта, присвоєнні йому реєстраційного номера та занесенні до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.
15.2. Пункт 2. Державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер.
15.3. Пункт 3. На державну реєстрацію подаються нормативно-правові акти, прийняті уповноваженими на це суб`єктами нормотворення в електронній (через систему електронної взаємодії органів виконавчої влади) або паперовій формі в порядку, визначеному Мін`юстом, що містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться, у тому числі з грифами "Для службового користування", "Особливої важливості", "Цілком таємно", "Таємно" та іншими, а також прийняті в порядку експерименту.
15.4. Пункт 4. Державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду (постанови, накази, інструкції тощо), якщо в них є одна або більше норм, що: а) зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані      Конституцією      та законами України,      Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року      і протоколами до неї, міжнародними договорами України, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, а також з урахуванням зобов`язань України у сфері європейської інтеграції та права Європейського Союзу (acquis ЄС), практики Європейського суду з прав людини, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації; б) мають міжвідомчий характер, тобто є обов`язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, а також органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт.
15.5. Пункт 5. На державну реєстрацію не подаються акти: а) персонального характеру (про склад комісій, призначення на посаду і звільнення з неї, заохочення працівників тощо); б) дія яких вичерпується одноразовим застосуванням, крім актів про затвердження положень, інструкцій та інших, що містять правові норми; в) оперативно-розпорядчого характеру (разові доручення); г) якими доводяться до відома підприємств, установ і організацій рішення вищестоящих органів; д) спрямовані на організацію виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень міністерств, інших органів виконавчої влади, що не мають нових правових норм; е) рекомендаційного, роз`яснювального та інформаційного характеру (методичні рекомендації, роз`яснення, у тому числі податкові, тощо), нормативно-технічні документи (національні та регіональні стандарти, технічні умови, будівельні норми і правила, тарифно-кваліфікаційні довідники, кодекси усталеної практики, форми звітності, у тому числі щодо державних статистичних спостережень, адміністративних даних та інші).
16. Порядок ведення Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів та користування ним, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23 квітня 2001 року № 376 (зі змінами та доповненнями).
16.1. Пункт 1. Єдиний державний реєстр нормативно-правових актів створюється з метою: забезпечення додержання єдиних принципів ідентифікації нормативно-правових  актів та ведення їх державного обліку в межах інформаційного простору України; створення фонду   та підтримання в контрольному стані нормативно-правових актів, надання інформації про них; забезпечення в межах, визначених законодавством, доступності, гласності та відкритості правової інформації для користувачів. 
16.2. Пункт 6. Склад Реєстру. 
До Реєстру включаються: нормативно-правові акти, видані починаючи  з  дня  прийняття Акта  проголошення  незалежності  України (24 серпня 1991 року), - чинні, опубліковані та   неопубліковані, у тому числі з обмежувальними грифами, закони України, постанови Верховної Ради України, укази і  розпорядження Президента України, декрети, постанови і  розпорядження Кабінету Міністрів України, рішення і висновки Конституційного Суду України, зареєстровані в Мін`юсті нормативно-правові акти міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, а також інших органів, акти яких відповідно до законодавства підлягають державній реєстрації, Національного банку, нормативно-правові акти, видані (прийняті) НКЦПФР на виконання Закону України "Про спрощення процедур реорганізації та капіталізації банків", а також міжнародні договори України; нормативно-правові акти, видані до прийняття Акта проголошення незалежності України (24 серпня 1991 р.), що не втратили чинності та не суперечать законодавству України; тимчасові нормативно-правові акти з терміном дії рік і більше та з терміном дії менше року в разі наступного його продовження. 
V. ОЦІНКА СУДУ.
17. Суд, вивчивши доводи позивача та відповідача, дослідивши матеріали справи та перевіривши їх належними і допустимими доказами, дійшов таких висновків.
18. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
19.       Відповідно до пункту 4 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
20. Як встановлено судом, позивач звернувся до Президента України Зеленського В.О. та просив визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо недоведення в установленому законом порядку до відома населення України тексту комюніке та невнесення до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів України комюніке, підписаного Зеленським В.О. в місті Париж 09.12.2019 за участю Президента Франції, Федерального канцлера Німеччини та Президента Росії; зобов`язати відповідача довести до відома населення України офіційний текст комюніке та внести до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів України текст комюніке, підписаного Зеленським В.О. в місті Париж 09.12.2019 за участю Президента Франції, Федерального канцлера Німеччини та Президента Росії.
21. Позивач стверджує, що такою бездіяльністю Президента України порушено його право, закріплене статтею 57 Конституції України, відповідно до якої кожному гарантується право знати свої права і обов`язки; закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов`язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом.
22. Однак, Суд вважає такі твердження позивача помилковими з огляду на наступне.
23. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. 
24. Повноваження Президента України визначені ст. 106 Конституції України.
25. Відповідно до п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України  нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
26. Комюніке за своєю правовою природою є інформаційним повідомленням про хід і наслідки переговорів між державними і громадськими діячами, делегаціями у міжнародних відносинах, а також про досягнуті угоди та рішення. 
27. Так, у статті 2 Конвенції ООН про міжнародне право спростування від 16.12.1952 комюніке розуміється як інформаційне повідомлення, а також як подання державною своєї версії фактів. 
28. Суд звертає увагу, що на інформаційний характер комюніке вказує також позивач у своєму позові, надаючи власне визначення комюніке як офіційного повідомлення щодо важливих подій в житті тієї чи іншої країни.
29. Відповідно до п. 5 Положення №731 на державну реєстрацію не подаються акти, зокрема, рекомендаційного, роз`яснювального та інформаційного характеру.
30. Крім того, в силу вимог п. 6 Порядку ведення Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів та користування ним, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 квітня 2001 року № 376, до Реєстру включаються такі акти Президента України, як укази і  розпорядження Президента України.
31. Виходячи з системного аналізу зазначених положень законодавства, висновується, що до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів включаються укази і розпорядження Президента України, які відповідають ознакам нормативно-правового акту та визначеним Положенням №731 критеріям, як то: містять одну або більше норм, що стосуються прав, свобод, законних інтересів та обов`язків громадян та юридичних осіб, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують діючий організаційно-правовий механізм їх реалізації, тощо.
32. Водночас, жодним з наведених критеріїв інформаційне повідомлення про висновки Паризького саміту в Нормандському форматі 9 грудня 2019 року не відповідає.
33. Отже, з наведеного висновується, що будь-яке інформаційне повідомлення (комюніке) за наслідками Паризького саміту в Нормандському форматі не є нормативно-правовим актом та, відповідно, відсутні підстави для його державної реєстрації в Єдиному державному реєстрі нормативно-правових актів, а отже відсутня і бездіяльність відповідача, в зв`язку з чим позовні вимоги ОСОБА_1 в цій частині, є необгрунтованими та задоволенню не підлягають. 
34. Що стосується вимог адміністративного позову в частині недоведення в установленому законом порядку до відома населення України тексту комюніке, підписаного Зеленським В.О. в місті Парижі 09.12.2019 за участю Президента Франції, Федерального канцлера Німеччини та Президента Росії та зобов`язання вчинити певні дії.
35. Судом встановлено, що 10.12.2019 о 00 год. 50 хв. на веб-сторінці офіційного  інтернет представництва Президента України розміщено результати участі Президента України Зеленського В.О. у Паризькому саміті шляхом розміщення "Загальних узгоджених висновки Паризького саміту в Нормандському форматі 9 грудня 2019 року", а відтак твердження позивача про недоведення до відома населення України інформації щодо наслідків Паризького саміту 09.12.2019 (тексту відповідного комюніке) є необгрунтованими та не підтверджуються матеріалами справи, в зв`язку з чим і в цій частині позов до задоволення не підлягає. 
36. В силу ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких грунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. 
37. Частиною 2 ст. 77 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
38. Верховний Суд констатує, що викладені позивачем доводи в обгрунтування позовних вимог, є безпідставними та такими, що не знайшли свого підтвердження під час розгляду справи, натомість відповідачем надано належні докази в обгрунтування своєї правової позиції. 
39. З огляду на встановлені у справі обставини та наведені вище норми законодавства, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог та визнання протиправною бездіяльності відповідача.
Керуючись статтями    7, 9, 241,    243,    244,    245,    246,    255,    257,    262,    266 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
В И Р І Ш И В :
1. У задоволенні позову ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії - відмовити.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.
Рішення може бути оскаржено до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Повний текст рішення складено та підписано 14.12.2020.

...........................

...........................

...........................

...........................

...........................

А.В. Жук,
І.В. Дашутін, 
 Л.О. Єресько, 
 Ж.М. Мельник-Томенко, 
 О.О. Шишов, 
Судді Верховного Суду