РІШЕННЯ
Іменем України

12 жовтня 2020 року 
Київ
справа №9901/263/20
адміністративне провадження №П/9901/263/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Соколова В.М., 
суддів: Білак М.В., Єресько Л.О., Загороднюка А.Г., Мартинюк Н.М., 

за участю: 
секретаря судового засідання - Совяк-Круковського М.В.,
представника позивача - Волкова М.М.,
представника Президента України - Мовіле О.С.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправним та нечинним Указу,
УСТАНОВИВ:
Зміст позовних вимог та стислий виклад позиції позивача
28 липня 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України Зеленського Володимира Олександровича (далі - відповідач) про визнання протиправним та нечинним Указу Президента України «Про утворення військово-цивільної адміністрації» від 28 липня 2020 року № 297/2020 (по тексту також - Указ). 
Позовні вимоги ОСОБА_1 обґрунтовані тим, що спірний Указ, який прийнято на виконання Закону України «Про військово-цивільні адміністрації», змінює загальні правила регулювання відносин у сфері місцевого самоврядування та припиняє повноваження Сєвєродонецької міської ради, її виконавчого комітету, міського голови, а також інших посадових та службових осіб, які працюють у цих органах місцевого самоврядування, та наділяє військово-цивільну адміністрацію міста Сєвєродонецьк Луганської області повноваженнями органів місцевого самоврядування. Припинення повноважень Сєвєродонецької міської ради має наслідком припинення повноважень депутатів відповідної ради (стаття                            141 Конституції України), в тому числі позивача як депутата цієї ради, та як посадової особи органу місцевого самоврядування - секретаря міської ради. Отже, оскаржуваний Указ порушує права не тільки територіальної громади міста Сєвєродонецька в цілому, а й безпосередньо порушує права, свободи та інтереси позивача.
На переконання позивача, Указ про утворення військово-цивільної адміністрації є незаконним у зв`язку з тим, що він прийнятий стосовно території, на яку не поширюється дія Закону України «Про військово-цивільні адміністрації», зокрема, ним звернуто увагу, що місто Сєвєродонецьк не знаходиться в районі проведення антитерористичної операції, а тому положення спірного Указу не може бути застосовано до цієї території.
Позивач зауважив, що відсутні визначені законодавством підстави для видання оскаржуваного Указу, оскільки повноваження Сєвєродонецької міської ради та її виконавчого комітету виконувались належним чином та у повному обсязі, а тому не має правових підстав вважати, що такі органи не здійснюють покладені на них повноваження внаслідок фактичного саморозпуску або самоусунення від виконання своїх повноважень або їх фактичного невиконання (частина друга статті 3 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації»). 
Також ОСОБА_1 вважає, що спірний Указ прийнято з порушенням порядку підготовки та внесення на розгляд главі держави проекту акта Президента України, що є самостійною достатньою правовою підставою для визнання такого акта незаконним.
За викладених мотивів позивач вважає, що Указ Президента України «Про утворення військово-цивільної адміністрації» від 28 липня 2020 року № 297/2020 підлягає визнанню протиправним та нечинним.
У судовому засіданні представник позивача підтримав вимоги позовної заяви, просив її задовольнити в повному обсязі.
Стислий виклад позиції інших учасників справи
У відзиві на адміністративний позов ОСОБА_1 представник Президента України просив відмовити в його задоволенні з посиланням на те, що в Законі України «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції» передбачено, що територія України, на якій розташовані населені пункти визначені у затвердженому Кабінетом Міністрів України переліку, де проводилася антитерористична операція, є територією проведення антитерористичної операції. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 02 грудня 2015 року № 1275-р затверджено перелік населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція, зокрема, місто Сєвєродонецьк (Сєвєродонецька міська рада) Луганської області розташоване в зоні антитерористичної операції. Право Президента України на видання спірного Указу випливає зі змісту положень Закону України «Про військово-цивільні адміністрації», якими визначено, що військово-цивільні адміністрації утворюються у разі потреби за рішенням Президента України у населених пунктах (селах, селищах, містах), в яких сільські, селищні, міські ради та/або їх виконавчі органи не здійснюють покладені на них повноваження, у тому числі внаслідок фактичного саморозпуску або самоусунення від виконання своїх повноважень, або їх фактичного невиконання. 
Представник Президента України наголосив на тому, що голова Луганської обласної державної адміністрації - керівник обласної військово-цивільної адміністрації Сергій Гайдай неодноразово звертався з листами про необхідність утворення військово-цивільної адміністрації у місті Лисичанськ та Сєвєродонецьк, оскільки Сєвєродонецькою міською радою не виконуються покладені на неї законами повноваження. До того ж до складу Сєвєродонецької міської ради входять неповноважні особи, або особи, депутатські повноваження яких припиненні. 
Крім того, представник відповідача вказав на безпідставність тверджень позивача про порушення оскаржуваним Указом його прав як посадової особи Сєвєродонецької міської ради, оскільки спірний Указ відповідних положень не містить.
Представник Президента України у судовому засіданні повністю заперечив проти задоволення позову з підстав, викладених у відзиві на позовну заяву. Просив відмовити ОСОБА_1 у задоволенні позовних вимог.
Представник позивача подав до суду додаткові пояснення, в яких зазначив, що оскільки стаття 106 Конституції України визначає вичерпний перелік повноважень Президента України, водночас не наділяє його повноваженнями утворювати військово-цивільні адміністрації (приймати відповідні рішення) то спірний Указ, виданий Президентом України не на підставі та не в межах повноважень, що передбачені Конституцією України, а відтак є протиправним та нечинним.
Також представник ОСОБА_1 подав до суду відповідь на відзив на позовну заяву, в якому зазначив, що місто Сєвєродонецьк (Сєвєродонецька міська рада) Луганської області розташоване не в зоні проведення антитерористичної операції, наголосивши на тому, що 30 квітня 2018 року проведення широкомасштабної антитерористичної операції завершено відповідно до Указу Президента України № 116/2018 від 30 квітня 2018 року «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 30 квітня 2018 року «Про широкомасштабну антитерористичну операцію в Донецькій та Луганській областях». Ураховуючи, що місто Сєвєродонецьк безпосередньо не знаходиться в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації або в районі проведення антитерористичної операції, то відсутні підстави для утворення військово-цивільної адміністрації. 
Представник позивача наголосив, що якщо сесії міської ради не проводяться без поважних причин у строки встановлені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», то це може бути підставою для дострокового припинення повноважень міської ради та призначення позачергових виборів (стаття 78 цього Закону), а не є підставою для утворення військово-цивільної адміністрації. Законом України «Про військові-цивільні адміністрації» визначено виключний перелік підстав, за яких можуть утворюватися військово-цивільні адміністрації і такої підстави як не скликання сесії ради, у ньому не має. 
Зважаючи на вищезазначене, представник позивача - адвокат Волков М.М. просив позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнити в повному обсязі.
Процесуальні дії у справі
Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. від 31 серпня 2020 року відкрито провадження в адміністративній справі та призначено її до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження з повідомленням (викликом) сторін о 15 годині 30 хвилин  28 вересня 2020 року.
У судовому засіданні Верховний Суд ухвалою від 28 вересня 2020 року, постановленою без виходу до нарадчої кімнати, з власної ініціативи витребував у відповідача  письмові докази, які передували прийняттю спірного Указу. Розгляд справи відкладено на 16 годину 12 жовтня 2020 року.
Обставини справи, оцінка доказів, застосування норм права та мотиви ухваленого рішення
Постановою Сєвєродонецької міської виборчої комісії Луганської області від 23 січня 2018 року № 2 ОСОБА_1 був зареєстрований депутатом Сєвєродонецької міської ради Луганської області VII скликання, який був обраний жителями міста Сєвєродонецьк на місцевих виборах у жовтні 2015 року.
Рішенням Сєвєродонецької міської ради сьомого скликання п`ятдесят четвертої  (позачергової) сесії від 22 грудня 2018 року № 3011 позивач був обраний на посаду секретаря Сєвєродонецької міської ради VII скликання.
28 липня 2020 року на виконання Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» Президент України В. Зеленський видав Указ № 297/2020 «Про утворення військово-цивільної адміністрації».
Вказаним Указом: утворено військово-цивільну адміністрацію міста Сєвєродонецьк Луганської області; командувачу об`єднаних сил, голові Луганської обласної державної адміністрації постановлено здійснити відповідно до Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» заходи, пов`язані з утворенням військово-цивільної адміністрації.
Вважаючи Указ про утворення військово-цивільної адміністрації протиправним і таким, що не відповідає Конституції та законам України, позивач звернувся до суду з цим позовом.
В силу частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
У частині першій статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні та конституційному поданні щодо офіційного тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту <...>. Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 5 КАС України.
Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.
Таким чином, у контексті спірних правовідносин Суд повинен з`ясувати або спростувати наявність факту або обставин, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача - суб`єкта владних повноважень, створення перешкод для їх реалізації або наявність інших утисків прав та свобод позивача.
Відповідно до правової позиції, висловленої Конституційним Судом України у рішенні від 18 червня 2002 року № 12-рп/2002, у випадку, якщо порушуються права територіальних громад, то будь-який з членів таких громад має право оскаржити відповідну дію чи рішення суб`єкта владних повноважень у суді, оскільки порушення прав місцевого самоврядування неминуче призводить до порушення прав кожного жителя відповідного муніципального утворення.
Ураховуючи, що ОСОБА_1 був посадовою особою органу місцевого самоврядування (секретар міської ради) та є жителем територіальної громади міста Сєвєродонецька, отже, на момент його звернення до суду, оскаржуваний Указ про утворення військово-цивільної адміністрації, стосується як відповідної територіальної громади так і прав позивача.
Водночас при вирішенні справи Верховний Суд ураховує, що обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено);             5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10)     своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тобто  Суд повинен з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням установленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.
Вирішуючи цей спір, Верховний Суд оцінює оскаржуване рішення Президента України на відповідність статті 19 Конституції України та статті 2 КАС України, а також вимогам інших законів.
Відповідно до статті 3 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» (у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин)  боротьба з тероризмом ґрунтується на принципах, зокрема, комплексного використання з цією метою правових, політичних, соціально-економічних, інформаційно-пропагандистських та інших можливостей; пріоритетності попереджувальних заходів; єдиноначальності в керівництві силами і засобами, що залучаються для проведення антитерористичних операцій; антитерористична операція може здійснюватися одночасно із відсіччю збройної агресії в порядку статті 51 Статуту Організації Об`єднаних Націй та/або в умовах запровадження воєнного чи надзвичайного стану відповідно до Конституції України та законодавства України, а також інших.
Положеннями статті 1 Закону України «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції» передбачено, що територія проведення антитерористичної операції - територія України, на якій розташовані населені пункти, визначені у затвердженому Кабінетом Міністрів України переліку, де проводилася антитерористична операція, розпочата відповідно до Указу Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року «Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України» від 14 квітня 2014 року № 405/2014.
Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 02 грудня 2015 року № 1275-р «Про затвердження переліку населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція, та визнання такими, що втратили чинність, деяких розпоряджень Кабінету Міністрів України» (зі змінами) затверджено перелік населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція.
Відповідно до згаданого Переліку населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція місто Сєвєродонецьк (Сєвєродонецька міська рада) Луганської області розташоване в зоні антитерористичної операції.
Ураховуючи, що місто Сєвєродонецьк віднесене до населених пунктів на території яких здійснювалася антитерористична операція, то на це місто поширюється дія Закону України «Про військово-цивільні адміністрації».
18 січня 2018 року Верховна Рада України, з метою визначення особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях, прийняла Закон                       № 2268-VIII «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» (далі - Закон про деокупацію), який набрав чинності 24 лютого 2018 року.
З прийняттям вказаного Закону, було продовжено правовий режим заходів із забезпечення національної безпеки і оборони у Донецькій та Луганській областях: замість антитерористичної операції передбачено здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях. 
30 квітня 2018 року Президент України своїм Указом № 116 ввів у дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 30 квітня 2018 року «Про широкомасштабну антитерористичну операцію в Донецькій та Луганській областях». Крім того, цього ж дня Президент України підписав наказ Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України «Про початок операції Об`єднаних сил із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі та стримування збройної агресії Російської Федерації на території Донецької та Луганської областей».
Аналіз нормативно-правових актів, прийнятих починаючи з 14 квітня 2014 року в Україні спочатку у зв`язку із здійсненням антитерористичної операції, а потім - заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, свідчить про продовження у вказаних зонах особливого режиму на який поширюється дія Закону України «Про військово-цивільні адміністрації».
З моменту початку операції Об`єднаних сил із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі та стримування збройної агресії Російської Федерації на території Донецької та Луганської областей продовжує діяти в Луганській області обласна військова адміністрація, діяльність якої регулюється Законом України «Про військово-цивільні адміністрації».
Указаним спростовуються доводи представника позивача про те, що місто Сєвєродонецьк безпосередньо не знаходиться в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації або в районі проведення антитерористичної операції, а тому відсутні підстави для утворення військово-цивільної адміністрації на такій території.
03 лютого 2015 року Верховною Радою України прийнято Закон № 141-VIII «Про військово-цивільні адміністрації» (далі - Закон № 141-VIII), який набрав чинності з          28 лютого 2015 року. 
Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 141-VIII (тут і надалі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) для виконання повноважень місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування у випадках, встановлених цим Законом, в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, зокрема в районі проведення антитерористичної операції, можуть утворюватися військово-цивільні адміністрації.
Згідно з частиною другою зазначеної статті військово-цивільні адміністрації - це тимчасові державні органи у селах, селищах, містах, районах та областях, що діють у складі Антитерористичного центру при Службі безпеки України (у разі їх утворення для виконання повноважень відповідних органів у районі проведення антитерористичної операції) або у складі Об`єднаного оперативного штабу Збройних Сил України (у разі їх утворення для виконання повноважень відповідних органів у районі здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях) і призначені для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення безпеки і нормалізації життєдіяльності населення, правопорядку, участі у протидії актам збройної агресії, диверсійним проявам і терористичним актам, недопущення гуманітарної катастрофи в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, зокрема проведення антитерористичної операції.
Відповідно до частини першої статті 3 Закону № 141-VIII військово-цивільні адміністрації утворюються у разі потреби за рішенням Президента України. У день набрання чинності актом Президента України про утворення військово-цивільної адміністрації припиняються згідно із цим Законом повноваження відповідних сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад, їх виконавчих органів, сільських, селищних, міських голів, інших посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цих органах місцевого самоврядування.
Частиною другою та третьою зазначеної статті передбачено, що військово-цивільні адміністрації населених пунктів утворюються в одному чи декількох населених пунктах (селах, селищах, містах), в яких сільські, селищні, міські ради та/або їх виконавчі органи не здійснюють покладені на них Конституцією та законами України повноваження, у тому числі внаслідок фактичного саморозпуску або самоусунення від виконання своїх повноважень, або їх фактичного невиконання.
У районі, області військово-цивільні адміністрації утворюються у разі нескликання сесії відповідно районної, обласної ради у встановлені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» строки або для здійснення керівництва у сфері забезпечення громадського порядку і безпеки. 
Порядок проведення сесії ради регламентовано статтею 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно якої сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія ради скликається за необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.
Судом встановлено, що голова Луганської обласної державної адміністрації - керівник обласної військово-цивільної адміністрації Сергій Гайдай неодноразово звертався та інформував (листи: від 30 березня 2020 року №1/01.01-04-1449; від 04 травня                2020 року № 1/01.01-04-2003 та від 02 липня 2020 року № 1/01.01-04-2839) про необхідність утворення військово-цивільної адміністрації у місті Лисичанськ та Сєвєродонецьк, вказуючи, що виконавчі органи указаних міст не здійснюють належним чином покладені на них Конституцією та законами України повноваження.
З інформації розміщеної на офіційному вебсайті Сєвєродонецької міської ради підтверджується, що остання сесія Сєвєродонецької міської ради відбулася 03 квітня 2020 року. Відповідно до архіву рішень сесій міської ради, остання позачергова               80 сесія Сєвєродонецької міської ради проведена 10 квітня 2020 року. Проектами рішень Сєвєродонецької міської ради передбачено розгляд питань, що відносяться до її компетенції (в тому числі щодо відведення земельних ділянок) та призначені на розгляд - квітень, травень 2020 року. 
Разом з цим, з 10 квітня 2020 року по день видання оскаржуваного Указу сесії Сєвєродонецької міської ради не скликалися.
Крім того, в матеріалах справи міститься лист Сєвєродонецької міської виборчої комісії від 28 квітня 2020 року № 325. За змістом зазначеного листа, Сєвєродонецька міська виборча комісія констатує незаконність скликання та проведення 78-ої, 79-ої, 80-ої (позачергових) сесій Сєвєродонецької міської ради у зв`язку із участю у них неповноважних осіб, а саме: осіб, депутатські повноваження яких припинено за народною ініціативою на підставі рішень вищих керівних органів партії; призначення нових, наступних за черговістю, депутатів, Сєвєродонецької міської ради Луганської області VII скликання. Зазначає, що сесії проведені у складі осіб, повноваження яких відкликані є неповноважними, прийняті на таких засіданнях рішення - незаконними,  а дані факти свідчать про вчинення окремими посадовими особами дій з узурпації влади та присвоєння владних повноважень, порушення принципу народовладдя, незаконне розпорядження бюджетними коштами та майном комунальної форми власності.
Колегія суддів відхиляє доводи представника позивача про те, що судовими рішеннями Луганського окружного адміністративного суду у справах № 360/1253/20,                               № 360/2097/20, № 360/2098/20, якими відмовлено у задоволені позовів про визнання протиправними дій Сєвєродонецької міської ради щодо проведення 79-ої, 80-ої (позачергових) сесій, підтверджено законність скликання та проведення таких сесій, оскільки вказаними рішеннями не надавалась правова оцінка  повноважності сесій місцевої  ради через призму присутності на її засіданні депутатів місцевої ради (кворуму) та рішень, які ухвалені радою під час сесій.
У судовому засіданні досліджено листи (від 03 січня 2020 року №1/15-19; від                   18 лютого 2020 року №1/01.01-10-755; від 17 березня 2020 року №01/01.01-08-1196; від 30 березня 2020 року №1/01.01-04-1449) скеровані до Секретаря Ради національної безпеки і оборони України, Міністерства у справах ветеранів, тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб України, Офісу Президента України, Ради національної безпеки і оборони України, Віце-прем`єр-мінстра України - Міністра з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій, у яких  обласна державна адміністрація звертається про необхідність утворення військово-цивільних адміністрацій, зокрема, у місті Сєвєродонецьк. Свої звернення обґрунтовує тим, що з 2016 року відбувається протистояння депутатського корпусу Сєвєродонецької міської ради та міського голови цієї ради, яке полягає в тому, що депутати сім разів достроково припиняли повноваження міського голови ОСОБА_3 , який через суд поновлювався на посаді. Вказує про те, що таке дезорганізоване функціонування Сєвєродонецької міської ради та її виконавчого органу призводить до неефективного використання коштів місцевого бюджету, не освоюються належним чином кошти ДФРР, у місті занедбана інфраструктура, не знаходять свого вирішення і інші питання життєдіяльності міста Сєвєродонецьк. Правоохоронними органами розслідуються численні кримінальні провадження за фактами протиправних дій посадових осіб Сєверодонецького міськвиконкому, пов`язанні з незаконним розпорядженням земельними ділянками, розтратою бюджетних коштів у сфері освіти, медицини, житлово-комунального господарства тощо. 
Так, відповідно до статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. При цьому, місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Отже, сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи повинні вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Слід зазначити, що нездійснення сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами покладених на них Конституцією України та законами України повноважень може призвести до порушення гарантованого державою права та реальної здатності територіальної громади (добровільного об`єднання) самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Отже, із встановлених обставин та наданих сторонами доказів такі факти (події) свідчать про те, що Сєвєродонецька міська рада Луганської області не виконувала покладені на неї Конституцією і законами України повноваження.
Разом з тим, Президент України, відповідно до статті 102 Конституції України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
Пунктом 1 частини першої статті 106 Конституції України визначено, що Президент України забезпечує державну незалежність та національну безпеку.
Водночас, не ґрунтуються на нормах чинного законодавства України посилання позивача на те, що стаття 106 Конституції України визначає вичерпний перелік повноважень Президента України та не наділяє його повноваженнями утворювати військово-цивільні адміністрації, що вказує на відсутність повноважень приймати спірний Указ.
З цього приводу Верховний Суд зазначає, що згідно з пунктом 17 статті                             106 Конституції України, Президент України є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України; призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань; здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави. 
У спірному випадку Указ Президента України «Про утворення військово-цивільної адміністрації» від 28 липня 2020 року № 297/2020 прийнятий главою держави у сфері національної безпеки та оборони, відповідно до частини першої статті 3 Закону                № 141-VIII.
Відповідно до преамбули Закону № 141-VIII цей Закон визначає організацію, повноваження і порядок діяльності військово-цивільних адміністрацій, що утворюються як тимчасовий вимушений захід з елементами військової організації управління для забезпечення безпеки та нормалізації життєдіяльності населення в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, зокрема в районі проведення антитерористичної операції, що не має на меті зміни та/або скасування конституційно закріпленого права територіальних громад на місцеве самоврядування.
З указаного слідує, що з-поміж іншого, у військовій сфері Президент України здійснює свої повноваження як Головнокомандувач Збройних Сил України.
Відповідно до Закону № 141-VIII, тимчасовим заходом спрямованим на стабілізацію ситуації в населеному пункті, забезпечення безпеки і нормалізації життєдіяльності населення, захисту прав та охоронюваних законом інтересів громадян, що проживають на даній території є утворення за рішенням Президента України військово-цивільних адміністрацій. Ці заходи відносяться до безпекових і не мають на меті змінити чи скасувати конституційно закріпленого права громадян на місцеве самоврядування.
Зважаючи на статус і призначення військово-цивільних адміністрацій, що утворюються як тимчасовий вимушений захід для забезпечення безпеки та нормалізації життєдіяльності населення у певному районі (районах), враховуючи, що саме Президент України є гарантом безпеки та незалежності держави, то законодавцем саме на виконання норм статей 102, 106 Основного Закону було визначено право Президента України, у разі потреби, приймати рішення про утворення тимчасових державних органів.
Ураховуючи викладене, Верховний Суд констатує, що у зв`язку із нездійсненням міською радою міста Сєвєродонецька Луганської області та її виконавчими органами покладених на них Конституцією України та законами України повноважень та зважаючи, що місто Сєвєродонецьк розташовано в зоні на яку поширюється дія Закону № 141-VIII, Президент України в порядку, передбаченому Законом задля нормалізації життєдіяльності населення, міг прийняти рішення щодо утворення у місті Сєвєродонецьк - військово-цивільної  адміністрації, на підставі Закону № 141-VIII.
Утворюючи військово-цивільну адміністрацію Президент України переслідував легітимну мету - виконання закону та забезпечення порядку та нормалізації життєдіяльності населення міста.
Видання відповідачем оспорюваного Указу у зв`язку із нездійсненням міською радою міста Сєвєродонецька Луганської області та її виконавчими органами покладених на них Конституцією України та законами України повноважень є необхідним заходом в умовах які склались у місті Сєвєродонецьк ще з 2014 року та зважаючи, що місто знаходиться в особливій зоні на яку поширюється дія Закону № 141-VIII.
Верховний Суд вважає необґрунтованими доводи позивача про те, що непроведення сесії міської ради у визначені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» строки є підставою для дострокового припинення повноважень міської ради та призначення позачергових виборів (стаття 78 цього Закону) і не може бути підставою для утворення військово-цивільної адміністрації з огляду на наступне.
При вирішені цього спору потрібно врахувати контекст подій пов`язаних із запровадженням операції Об`єднаних сил із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі та стримування збройної агресії Російської Федерації на території Донецької та Луганської областей, у зв`язку з чим на ці правовідносини поширюється дія спеціального Закону № 141-VIII, яка встановлює особливості правового режиму на території міста Сєвєродонецьк.
Як уже зазначалося, відповідно до частини третьої статті 3 Закону № 141-VIII військово-цивільні адміністрації (у районі, області) утворюються у разі нескликання сесії відповідно районної, обласної ради у встановлені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» строки або для здійснення керівництва у сфері забезпечення громадського порядку і безпеки. 
Очевидним є те, що відповідно до приписів частини третьої статті 3 Закону № 141-VIII, нескликання сесії районної, обласної ради у визначені Законом строки не є безумовною, водночас являється однією із підстав для утворення тимчасового державного органу.
Щодо посилань позивача на ймовірні порушення порядку підготовки та внесення на розгляд главі держави проекту оскаржуваного Указу, зважаючи  на швидкість його прийняття, слід зазначити наступне.
Вимоги щодо   порядку   підготовки   та внесення   на   розгляд   глави   держави   проектів актів Президента України - указів і розпоряджень містяться в Положенні про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України, затвердженому Указом Президента України від 15 листопада 2006 року № 970/2006 (далі - Положення 970/2006).
Відповідно до вимог пункту 8 Положення 970/2006, проект акта Президента України вноситься на паперовому носії разом із його електронною копією, а також із супровідним листом, пояснювальною запискою, довідковими та аналітичними матеріалами, довідкою про погодження проекту (із зазначенням посадових осіб, з якими погоджено проект акта), якщо інше не передбачено законами України, актами Президента України.
Разом з цим, відповідно до вимог пункту 2 цього ж Положення, у випадках, коли вимоги щодо підготовки, внесення проектів актів Президента України визначено законами України, такі проекти готуються та вносяться відповідно до законів України та з урахуванням вимог, передбачених цим Положенням.
Як пояснив в судовому засіданні представник Президента України, пояснювальна записка, довідкові та аналітичні матеріали, довідка про погодження проекту (із зазначенням посадових осіб, з якими погоджено проект акта) до спірного Указу не складались, оскільки він приймався на виконання вимог Закону № 141-VIII.
Колегія суддів, з урахуванням системного аналізу положень пунктів 1, 8 Положення 970/2006 та Закону № 141-VIII, дійшла висновку про відповідність спірного Указу критерію, визначеному пунктом 1 частини другої статті 2 КАС України, щодо належності способу прийняття акту, оскільки останній був прийнятий на виконання Закону, що виключало необхідність проведення додаткових процедур узгодження.
Отже, Президент України діяв у межах повноважень, передбачених Конституцією та Законами України, що відповідає критеріям, визначеним частиною другої статті 2 КАС України.  
Не дають приводів для визнання протиправним Указу також інші зазначені у позовній заяві аргументи позивача, оскільки вони не змінюють основних правових висновків та мотивів цього судового рішення.
Статтею 242 КАС України визначено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
За частиною першою статті 17 Закону України від 23 лютого 2006 року № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди при розгляді справ застосовують Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) та практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) як джерело права.
Статтею 6 Конвенції установлено, що справедливість судового рішення вимагає, аби таке рішення достатньою мірою висвітлювало мотиви, на яких воно ґрунтується. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення й мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов`язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди мають дослідити основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав та свобод, гарантованих Конвенцією.
Рішенням ЄСПЛ від 19 квітня 1993 року у справі «Краска проти Швейцарії» визначено, що ефективність справедливого розгляду досягається тоді, коли сторони процесу мають право представити перед судом ті аргументи, які вони вважають важливими для справи. При цьому такі аргументи мають бути «почуті», тобто ретельно розглянуті судом. Іншими словами, суд має обов`язок провести ретельний розгляд подань, аргументів та доказів, поданих сторонами. Разом із цим, обов`язок суду обґрунтовувати свої рішення не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (п. 29 рішення ЄСПЛ від 09 грудня 2009 року у справі «Руїс Торіха проти Іспанії»).
З огляду на встановлені в цій справі обставини та правове регулювання спірних правовідносин Суд встановив, що Указ Президента України «Про утворення військово-цивільної адміністрації» від 28 липня 2020 року №  297/2020 відповідає критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС України, а позовні вимоги не підлягають задоволенню.
Судові витрати
За правилами статті 139 КАС України понесені позивачем витрати у виді судового збору за подання цього позову відшкодуванню не підлягають.
Керуючись статтями 241, 244, 245, 246, 250, 255, 257, 262, 266 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ВИРІШИВ:
У задоволенні позову ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправним та нечинним Указу Президента України «Про утворення військово-цивільної адміністрації» від 28 липня 2020 року № 297/2020 - відмовити.
Рішення Верховного Суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо таку скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення Верховного Суду може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Рішення складене та підписане 19 жовтня 2020 року. 

...........................

...........................

...........................

...........................

...........................

В.М. Соколов,
М.В. Білак, 
 Л.О. Єресько, 
 А.Г. Загороднюк, 
 Н.М. Мартинюк, 
Судді Верховного Суду