ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

08 грудня 2020 року 	м. Дніпро	справа № 160/2465/20	

Третій апеляційний адміністративний суд 
у складі колегії суддів: головуючого - судді  Добродняк І.Ю. (доповідач),
                               суддів:  Бишевської Н.А., Семененка Я.В.,     
за участю секретаря судового засідання Волкової К.В. 
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпрі
апеляційну скаргу  Інспекції з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 01 вересня 2020 року (головуючий суддя Сидоренко Д.В.)
у справі  № 160/2465/20
за позовом   акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Дніпрогаз»
до  Інспекції з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради
про  визнання протиправною та скасування постанови №ОМС-ДН 3851/1705/НП/СПТД/ФС від 20.01.2020, - 
ВСТАНОВИВ:

  Акціонерне товариства «Оператор газорозподільної системи «Дніпрогаз» звернулось до суду з позовом до Інспекції з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради, в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову Інспекції з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради №ОМС-ДН 3851/1705/НП/СПТД/ФС від 20.01.2020.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що спірна постанова винесена посадовою особою органу місцевого самоврядування з порушенням норм діючого законодавства, з перевищенням наданих законом повноважень. Крім того, позивач зазначає, що адміністративно-господарські санкції накладені всупереч визначеного законом порядку; позивачем не вчинено порушень законодавства, які є підставою для застосування санкцій; відповідач не наділений повноваженнями для винесення оскаржуваної постанови.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 01.09.2020 позов задоволено.
Суд встановив, що на час виникнення спірних правовідносин, органи місцевого самоврядування набули необхідних повноважень в частині здійснення на відповідних територіях контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення, а також отримали можливість притягувати до відповідальності суб`єктів господарювання, які використовують найману працю за порушення ними вимог законодавства про працю. Законодавством передбачено, що штрафи можуть бути накладені, в тому числі, на підставі акту про неможливість проведення інспекційного відвідування.   При цьому штраф застосовується у стократному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої  законом  на момент виявлення порушення. 
Суд дійшов висновку, що в даному випадку моментом виявлення порушення є дата складання акту про неможливість проведення інспекційного відвідування/невиїзного інспектування №ОМС-ДН3851/1705/НП, тобто 29.11.2019, тому відповідачем розмір штрафу в розмірі 472300,00 грн. безпідставно обрахований виходячи з місячного розміру мінімальної заробітної плати на рівні 4723,00 грн. (з 1 січня 2020 року), у зв`язку з помилковим трактуванням моменту виявлення порушення, а саме датою притягнення до відповідальності.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить  скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позову. Скаржник зазначає, що у законодавстві відсутнє визначення щодо того, що саме слід розуміти під моментом виявлення правопорушення, що зумовлює різне його тлумачення. Згідно п.10 Порядку формування єдиної справи розпорядчих документів, що приймаються органом державного нагляду (контролю) під час здійснення заходу державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, затвердженого Наказом економічного розвитку і торгівлі України від 03.07.2017 № 961, документи всередині єдиної справи групуються в хронологічному порядку відповідно до їх надходження таким чином, щоб на початку справи був розміщений документ, який надійшов останнім. Після завершення  єдиної справи здійснюється її систематизація, тобто розміщення документів за хронологією надходження або створення (з січня по грудень). 
Посилаючись також на п.4 Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2013 № 509, відповідач зазначає, що  при розгляді справи про накладення штрафу уповноважена посадова особа розглядає всі документи, наявні в єдиній справі. Саме під час розгляду справи – 20.01.2020 уповноваженою особою досліджувались матеріали справи та було виявлено порушення – ненадання інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування та ненадання документів на письмову вимогу від 22.11.2019.  Отже, моментом виявлення порушення  слід вважати дату розгляду справи про накладення штрафу – 20.01.2020, тому у на момент виявлення порушення штраф склав 472300,00 грн. 
В судовому засіданні представник відповідача підтримав доводи, викладені в апеляційній скарзі. 
Представник позивача проти задоволення апеляційної скарги заперечує, просить залишити рішення суду першої інстанції без змін. В поданому суду письмовому відзиві на апеляційну скаргу позивач зазначає, що нормативні акти, на які посилається відповідач в апеляційній скарзі, не доводять твердження відповідача, що моментом виявлення порушення слід вважати дату розгляду справи про накладення штрафу, оскільки в цей день виносилась лише оскаржувана постанова за фактом порушення, який в дійсності був виявлений посадовими особами відповідача 29.11.2019 та зафіксований ними в акті про неможливість проведення інспекційного відвідування/невиїзного інспектування. На спростування твердження відповідача позивач наводить положення п.14 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю,  затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 №823, та п.2 Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженого  постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2013 року №509, згідно яким акт про неможливість проведення інспекційного відвідування/невиїзного інспектування є самостійною підставою для накладення штрафу. 
Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, апеляційний суд вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке. 
Як встановлено судом та підтверджено матеріалами справи, наказом Інспекції з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради №735-ОД від 14.11.2019 «Про проведення інспекційного відвідування АР «Дніпрогаз» наказано після внесення до Реєстру інспекційних відвідувань та рішень інспектора праці про відвідування роботодавця, інспекторами праці інспекції з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради Афоніну В.В. та Пачуріній К.С. провести з 22.11.2019 інспекційне відвідування із здійсненням державного контролю за додержанням законодавства про працю з питань оформлення трудових відносин АТ «Дніпрогаз» за період з 01.01.2018 по 01.01.2019.
22.11.2019 начальником Інспекції з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради видано направлення на проведення інспекційного відвідування №7/7-1553.
Того ж дня 22.11.2019 інспекторами праці  Інспекції з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради складено вимогу про надання документів №ОМС-ДН3851/1705/НД, якою зобов`язано позивача у строк до 11 години 00 хвилин 29.11.2019 надати необхідні документи для проведення інспекційного відвідування, яке вручене повноважному представнику 22.11.2019.
Листом вих.№491007-2-Сл-8614-1119 від 28.11.2019 позивач повідомив начальника інспекції про відсутність правових підстав для надання документів, які містять персональні дані та іншої інформації з обмеженим доступом.   
29.11.2019 інспекторами праці Афоніним В.В. та Пачуріною К.С. складено акт про неможливість проведення інспекційного відвідування №ОМС-ДН3851/1705/НП, згідно якому інспекційне відвідування неможливо провести у зв`язку із створенням перешкод у діяльності інспектора праці: ненадання інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування та ненадання для ознайомлення книг, реєстрів та документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, що містять інформацію / відомості з питань, які є предметом інспекційного відвідування, невиїзного інспектування, їх завірених об`єктом відвідування копій або витягів.
Рішенням щодо розгляду справи про накладення штрафу №ОМС-ДН3851/1705/НП/СП від 23.12.2019 вирішено розглянути 20.01.2020 о 15:30 год. за адресою: м.Дніпро, вул.Старокозацька, 52, каб.328-329 справу про накладення штрафу на підставі акту про неможливість інспекційного відвідування від 29.11.2019 №ОМС-ДН3851/1705/НП.
Листом вих.№7/1-1845 від 24.12.2019 відповідач повідомив керівника АТ «Дніпрогаз», що акт про неможливість інспекційного відвідування від 29.11.2019 №ОМС-ДН3851/1705/НП отримано уповноваженою особою 19.12.2019, розгляд справи про накладення штрафу на підставі акту про неможливість інспекційного відвідування відбудеться 20.01.2020 о 15:30 за адресою: м.Дніпро, вул. Староказацька, б.52, каб.328-329.
20.01.2020  начальником інспекції прийнято постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами №ОМС-ДН3851/1705/НП/СПТД/ФС, згідно з якою на Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Дніпрогаз» накладено штраф у розмірі 472300,00 грн. на підставі  абз.7 ч.2 ст.256 Кодексу законів про працю України.
З огляду на фактичні обставини справи, норми законодавства, що регулюють спірні правовідносини, апеляційний суд погоджується з судом першої інстанції про наявність підстав для задоволення позову.
Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Спірним у цій справі згідно доводів апеляційної скарги є питання визначення моменту виявлення порушення законодавства про працю, що впливає на розмір застосованого штрафу. 
Згідно до ст.259 КЗпП України державний  нагляд  та  контроль  за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Центральні органи виконавчої влади здійснюють контроль за додержанням законодавства про працю на підприємствах, в установах і організаціях, що перебувають у їх функціональному підпорядкуванні, крім органів доходів і зборів, які мають право з метою перевірки дотримання податкового законодавства здійснювати такий контроль на всіх підприємствах, в установах і організаціях незалежно від форм власності та підпорядкування.
Порядком здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю,  затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 №823 в редакції, що діяла на час виникнення спірних правовідносин, встановлено, що цей Порядок визначає процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об`єкт відвідування), з урахуванням особливостей, визначених  Конвенцією Міжнародної організації праці № 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованої Законом України від 8 вересня 2004 р.  № 1985-IV,  Конвенцією Міжнародної організації праці № 129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві, ратифікованої Законом України від 8 вересня 2004 р.  № 1986-IV, та  Законом України  «Про основі засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Відповідно до п. 2 Порядку №823 заходи державного контролю за додержанням законодавства про працю здійснюються у формі інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань, що проводяться інспекторами праці Держпраці та її територіальних органів.
Заходи контролю за додержанням законодавства про працю здійснюються інспекторами праці виконавчих органів міських рад міст обласного значення та сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад (з питань своєчасної та у повному обсязі оплати праці, дотримання мінімальних державних гарантій в оплаті праці, оформлення трудових відносин) (далі - виконавчі органи рад) у формах, визначених абзацом першим цього пункту.
Згідно п.6 цього Порядку під час підготовки до проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування інспектор праці, якщо тільки він не вважатиме, що це завдасть шкоди інспекційному відвідуванню або невиїзному інспектуванню, може одержати інформацію та/або документи, що стосуються предмета інспекційного відвідування або невиїзного інспектування, а також шляхом проведення аналізу наявної (загальнодоступної) інформації про стан додержання об`єктом відвідування законодавства про працю.
Документи, одержані під час підготовки до проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування, що містять інформацію про порушення об`єктом відвідування вимог законодавства про працю, долучаються до матеріалів інспекційного відвідування або невиїзного інспектування.
Відповідно до п.8 Порядку № 823 про проведення інспекційного відвідування інспектор праці повідомляє об`єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі.
Про проведення інспекційного відвідування з питань виявлення неоформлених трудових відносин інспектор праці повідомляє об`єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі, якщо тільки він не вважатиме, що таке повідомлення може завдати шкоди інспекційному відвідуванню.
Відповідно до п.12 Порядку №823 вимога інспектора праці про надання об`єктом відвідування для ознайомлення документів та/або їх копій або витягів з документів, пояснень, доступу до всіх видів приміщень, організації робочого місця, внесена в межах повноважень, є обов`язковою для виконання.
За правилами п.16 Порядку №823 у разі створення об`єктом відвідування перешкод у діяльності інспектора праці (відмова у допуску до проведення відвідування (ненадання інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування; перешкода в реалізації інших прав, передбачених  пунктом 11  цього Порядку), відсутності об`єкта відвідування або уповноваженої ним особи за місцезнаходженням (адресою, зазначеною в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, інших документах, що стали підставою для проведення відвідування), відсутності документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, перевищення строків проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування, визначених  пунктом 10  цього Порядку, складається акт про неможливість проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування із зазначенням відповідних підстав, який у разі можливості підписується об`єктом відвідування або іншою уповноваженою ним особою.
Копія акта, зазначеного у  пункті 16  цього Порядку, надсилається органам, яким підпорядкований об`єкт відвідування (за наявності), для вжиття заходів з усунення перешкод і забезпечення присутності об`єкта відвідування за своїм місцезнаходженням (п.17 Порядку № 823).
Отже ненадання інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування,  документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, визначається законодавством як відмова у допуску до проведення відвідування і створення перешкод в діяльності інспектора праці, що є підставою для складення  акту про неможливість проведення інспекційного відвідування.
Відповідно до абз.6 ч.2  ст.265 КЗпП України  юридичні та фізичні особи - підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу в разі: недопущення до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю, створення перешкод у її проведенні  у трикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення.
Згідно абз.7 ч.2  ст.265 КЗпП України  вчинення дій, передбачених абзацом шостим цієї частини, при проведенні перевірки з питань виявлення порушень, зазначених в абзаці другому цієї частини, - у стократному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення.
У свою чергу, абз.2 ч.2 ст.265 КЗпП України  передбачає відповідальність за фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту), оформлення працівника на неповний робочий час у разі фактичного виконання роботи повний робочий час, установлений на підприємстві, та виплати заробітної плати (винагороди) без нарахування та сплати єдиного внеску а загальнообов`язкове державне соціальне страхування та податків.
Механізм накладення на суб`єктів господарювання та роботодавців штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, передбачених  частиною другою  статті 265 Кодексу законів про працю України  та  частинами другою - сьомою  статті 53 Закону України  «Про зайнятість населення»  визначено Порядком накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженим  постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2013 року №509.
Відповідно до п.2 Порядку № 509 штрафи накладаються на підставі, зокрема, акта про неможливість проведення інспекційного відвідування/невиїзного інспектування.
Відповідно до п.3 Порядку №509 справа про накладення штрафу (далі - справа) розглядається у 45-денний строк з дня, що настає за днем одержання уповноваженою посадовою особою документів, зазначених в  абзацах третьому - сьомому  пункту 2 цього Порядку. Про дату одержання документів, зазначених в  абзацах третьому - сьомому  пункту 2 цього Порядку, уповноважена посадова особа письмово повідомляє суб`єкту господарювання та роботодавцю не пізніше ніж через п`ять днів після їх отримання рекомендованим листом чи телеграмою, телефаксом, телефонограмою або шляхом вручення повідомлення їх представникам, про що на копії повідомлення, яка залишається в уповноваженої посадової особи, що надіслала таке повідомлення, робиться відповідна позначка, засвідчена підписом такого представника.
Згідно з п.4 Порядку №509 під час розгляду справи досліджуються матеріали і вирішується питання щодо наявності підстав для накладення штрафу. За результатами розгляду справи уповноважена посадова особа на підставі документів, зазначених в  абзацах третьому - сьомому  пункту 2 цього Порядку, складає постанову про накладення штрафу.
Виходячи з наведених правових норм в їх сукупності, суд апеляційної інстанції погоджується з судом першої інстанції, що моментом виявлення порушення у вигляді недопущення до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю або створення перешкод у її проведенні, є момент отримання інформації про таке порушення уповноваженими особою чи органом, який проводить перевірку, із відповідною фіксацією вказаних порушень. При  цьому саме акт є офіційним документом, який фіксує відповідні факти і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог законодавства.
Таким чином, в даному випадку момент виявлення порушення є дата складання акту про неможливість проведення інспекційного відвідування/невиїзного інспектування №ОМС-ДН3851/1705/НП, тобто 29.11.2019.
Відповідно до ст.8 Закону України «Про Державний бюджет України на 2019 рік» у 2019 році мінімальну заробітну плату установлено на рівні у місячному розмірі: з 1 січня - 4173 гривні. 
Отже, сума штрафу мала бути обрахована виходячи з місячного розміру мінімальної заробітної плати в розмір 4173,00 грн.
Проте відповідачем, розмір штрафу в розмірі 472300,00 грн. безпідставно обрахований виходячи з місячного розміру мінімальної заробітної плати на рівні 4723,00 грн. відповідно до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік».
Наведене вище в сукупності свідчить, що оскаржувана  постанова не відповідає визначеним у ч.2  ст.2 КАС України критеріям для оцінювання рішення суб`єкта владних повноважень, що є достатньою підставою для задоволення позовних вимог. 
Суд першої інстанції під час розгляду даної справи дослідив обставини, які мають значення для справи, ухвалив законне та обґрунтоване рішення про задоволення позову.
Передбачені ст.317 КАС України підстави для скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення відсутні.  
Керуючись ст.ст. 310, 315, 316, 321, 322  Кодексу адміністративного судочинства України, суд –

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Інспекції з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради залишити без задоволення.  
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративний суд від 01 вересня 2020 року у справі №160/2465/20 залишити без змін.  
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, може бути оскаржена до касаційного суду в порядку та строки, встановлені ст.ст.328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України.
   
Головуючий - суддя                                                                      І.Ю. Добродняк 

                               суддя                                                                      Н.А. Бишевська 

                               суддя                                                                      Я.В. Семененко