Постанова
Іменем України
 
02 грудня 2020 року 
м. Київ
 
справа № 127/10502/18
провадження № 61-14449св19 
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Стрільчука В. А. (суддя-доповідач), 
суддів: Жданової В. С., Ігнатенка В. М., Карпенко С. О., Тітова М. Ю.,
 
учасники справи:
позивач- керівник Вінницької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Регіонального фонду підтримки підприємництва по Вінницькій області,
відповідачі: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , 
 
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу заступника прокурора Вінницької області на ухвалу Вінницького апеляційного суду від 27 червня 2019 року у складі колегії суддів: Сала Т. Б., Ковальчука О. В., Якименко М. М.,
 
ВСТАНОВИВ:
 
Короткий зміст позовних вимог, заперечень на позов і судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій. 
 
У травні 2019 року керівник Вінницької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Регіонального фонду підтримки підприємництва (далі - РФПП) по Вінницькій областізвернувся до суду з позовом до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 про відшкодування матеріальних збитків, завданих внаслідок вчинення кримінального правопорушення, посилаючись на те, що у зв`язку із зловживанням відповідачами службовим становищем спричинено шкоду інтересам держави в особі РФПП по Вінницькій області на суму 59 950 грн. Ухвалою Вінницького міського суду Вінницької області від 23 березня 2018 року, яка набрала законної сили 31 березня 2018 року, у справі № 127/21991/17 ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звільнено від кримінальної відповідальності, передбаченої частинами другою, третьою статті 191 Кримінального кодексу України, у зв`язку із закінченням строків давності на підставі статті 49 Кримінального кодексу України. При цьому матеріали кримінального провадження відносно ОСОБА_3 було виділено в окреме провадження у зв`язку з її розшуком. В добровільному порядку відповідачі не відшкодували заподіяну шкоду. Враховуючи викладене, керівник Вінницької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі РФПП по Вінницькій області просив стягнути солідарно з ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та ОСОБА_3 на користь РФПП по Вінницькій області кошти на відшкодування шкоди, завданої кримінальним правопорушенням, в сумі 59 950 грн.
 
У відзивах на позовну заяву представник ОСОБА_1 - адвокат Аліфанова Л. І. та представник ОСОБА_2 - адвокат Вдовиченко М. І. просили відмовити в задоволенні позову, посилаючись на те, що РФПП по Вінницькій області є недержавною установою, тому керівник Вінницької місцевої прокуратури не мав повноважень на подання позову. Позивач не надав доказів на підтвердження розміру заподіяної шкоди, вини відповідачів, а також наявності причинно-наслідкового зв`язку між завданою шкодою та протиправними діями відповідачів, тому позовні вимоги є недоведеними та безпідставними. Крім цього, позивачем пропущена позовна давність, що є самостійною підставою для відмови в позові.
 
Рішенням Вінницького міського суду Вінницької області від 20 березня 2019 року у складі судді Федчишена С. А. в задоволенні позову відмовлено. Судові витрати компенсовано за рахунок держави.
 
Рішення місцевого суду мотивоване тим, що керівник Вінницької місцевої прокуратури обґрунтовував наявність у нього повноважень на представництво інтересів держави тим, що засновником РФПП по Вінницькій області є Вінницька обласна рада та Український фонд підтримки підприємництва, а його фінансування здійснюється за рахунок коштів обласного бюджету. Тому відсутність відшкодування завданих збитків є порушенням прав територіальних громад, сіл, селищ, міст Вінницької області. При цьому позивач не надав документів (розрахунку, первинних документів, актів перевірок тощо), які б підтверджували розмір дійсної прямої шкоди, завданої РФПП по Вінницькій області відповідачами. Тому позовні вимоги є не доведеними. Події, на які посилається позивач як на підставу для відшкодування відповідачами матеріальних збитків, відбулися у 2004-2006 роках, однак позовну заяву керівник Вінницької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі РФПП по Вінницькій області подав до суду лише 04 травня 2018 року, тобто зі спливом позовної давності, тому позов задоволенню не підлягає.
 
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, заступник прокурора Вінницької області оскаржив його в апеляційному порядку.
 
Ухвалою Вінницького апеляційного суду від 27 червня 2019 року апеляційну скаргу заступника прокурора Вінницької області задоволено частково. Рішення Вінницького міського суду Вінницької області від 20 березня 2019 року скасовано. Позов керівника Вінницької місцевої прокуратури в інтересах держави РФПП по Вінницькій області до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 про відшкодування матеріальних збитків, завданих внаслідок вчинення кримінального правопорушення, залишено без розгляду.
 
Судове рішення апеляційного суду мотивоване тим, що прокурор звернувся до суду з позовом після отримання 02 травня 2108 року довідки РФПП по Вінницькій області, за змістом якої прокурору повідомлено, що діяльність РФПП по Вінницькій області щодо опрацювання судових процесів унеможливлена у зв`язку з фактичним припиненням фінансування Вінницькою обласною радою. Однак вказана довідка не свідчить про неможливість РФПП по Вінницькій області звернутися до суду з позовом про відшкодування збитків, заподіяних злочином, оскільки відповідно до пункту 6 частини першої статті 5 Закону України «Про судовий збір» позивачі у справах про відшкодування матеріальних збитків, завданих внаслідок вчинення кримінального правопорушення, звільняються від сплати судового збору під час розгляду справи в усіх судових інстанціях. Крім того, ця справа є малозначною, тому інтереси РФПП по Вінницькій області в суді може представляти як його керівник, так і повнолітня особа, яка має цивільну процесуальну дієздатність, на підставі довіреності, що не зобов`язує РФПП по Вінницькій області укладати угоди з адвокатами. Прокурор не обґрунтував наявність обставин для його звернення до суду в інтересах держави - неналежне здійснення суб`єктом владних повноважень захисту інтересів держави, а недостатнє фінансування органу державної влади не свідчить про виключний випадок, за наявності якого прокурор може представляти інтереси держави. Оскільки позовну заяву в інтересах РФПП по Вінницькій області подано прокурором, який не має повноважень на ведення справи, то суд дійшов висновку про необхідність залишення позовної заяви без розгляду на підставі пункту 2 частини першої статті 257, частини першої статті 377Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України). 
 
Короткий зміст та узагальнені доводи касаційної скарги, позиції інших учасників справи.
 
24 липня 2019 року заступник прокурора Вінницької області подав до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Вінницького апеляційного суду від 27 червня 2019 року, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просив скасувати оскаржуване судове рішення та направити справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
 
Касаційна скарга мотивована тим, що апеляційний суд неповно з`ясував обставини справи і не звернув уваги на те, що РФПП по Вінницькій області не вживалися будь-які заходи для стягнення коштів на відшкодування шкоди, завданої кримінальним правопорушенням. За наявності ухвали Вінницького міського суду Вінницької області від 23 березня 2018 року, яка набрала законної сили 31 березня 2018 року, у справі № 127/21991/17 директор РФПП по Вінницькій області звернувся з листом до прокуратури, а не з позовом до суду, що свідчить про те, що керівництво фонду самоусунулося від дієвого захисту порушених інтересів держави. Звертаючись до суду з позовом, прокурор дотримав вимоги частини четвертої статті 56 ЦПК України та в позовній заяві навів обґрунтування того, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначив РФПП по Вінницькій області як орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Закон України «Про прокуратуру» та положення ЦПК України не містять жодної норми, яка б зобов`язувала прокурора надавати докази неналежного здійснення органом, уповноваженим здійснювати функції у спірних правовідносинах, своїх повноважень щодо захисту інтересів держави та доказів неможливості такого звернення самостійно. Прокурор повинен обґрунтувати лише наявність підстав для представництва. Тому висновок апеляційного суду про те, що позовну заяву в інтересах РФПП по Вінницькій області подано прокурором, який не має повноважень на ведення справи, є помилковим. Крім того, в порушення вимог статті 381 ЦПК України за результатами розгляду справи судом апеляційної інстанції постановлено ухвалу, а не постанову.
 
У вересні 2019 року  ОСОБА_1 та представник ОСОБА_2 - адвокат Вдовиченко М. І.  подали відзиви на касаційну скаргу, в яких просили залишити її без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін, зазначивши про його законність і обґрунтованість та безпідставність доводів скарги.
 
Рух справи в суді касаційної інстанції.
 
Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного цивільного суду                            від 06 серпня  2019 року відкрито касаційне провадження в цій справі та витребувано її матеріали з Вінницького міського суду Вінницької області.
 
19 серпня 2019 року справа № 127/10502/18 надійшла до Верховного Суду.
 
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 24 листопада 2020 року справу призначено до судового розгляду.
 
Позиція Верховного Суду.
 
Згідно з частиною третьою статті 3 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
 
08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ». Пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом. 
 
Згідно з частиною другою статті 389 ЦПК України в редакції, чинній на час подання касаційної скарги, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
 
Відповідно до частини першої статті 400 ЦПК України в редакції, чинній на час подання касаційної скарги, під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
 
Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
 
Згідно з частинами другою-четвертою статті 10 ЦПК України суд розглядає справи відповідно до Конституції України, законів України, міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. Суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України. Суд застосовує при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколи до неї, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.
 
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
 
Прецедентна практика Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) виходить з того, що, реалізуючи пункт 1 статті 6 Конвенції щодо доступності правосуддя та справедливого судового розгляду, кожна держава-учасниця цієї Конвенції вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких - не допустити судовий процес у безладний рух (рішення ЄСПЛ від 16 грудня 1992 року у справі «Жоффр де ля Прадель проти Франції»).
 
За приписами частин першої, другої статті 2 ЦПК України завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави. Суд та учасники судового процесу зобов`язані керуватися завданням цивільного судочинства, яке превалює над будь-якими іншими міркуваннями в судовому процесі.
 
У статті 8 Конституції України закріплено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права, а норми Конституції України є нормами прямої дії.
 
Згідно з пунктом 1 частини другої статті 129 Конституції України основними засадами судочинства є рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом.
 
Процесуальний порядок провадження у цивільних справах визначається ЦПК України та іншими законами України, якими встановлюється зміст, форма, умови реалізації процесуальних прав і обов`язків суб`єктів цивільно-процесуальних правовідносин та їх гарантій.
 
Пунктом 2 частини першої статті 257 ЦПК України передбачено, що суд постановляє ухвалу про залишення позову без розгляду, якщо позовну заяву від імені заінтересованої особи подано особою, яка не має повноважень на ведення справи.
 
Відповідно до частини першої статті 377 ЦПК України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню в апеляційному порядку повністю або частково з закриттям провадження у справі або залишенням позову без розгляду у відповідній частині з підстав, передбачених статтями 255 та 257 цього Кодексу.
 
Апеляційним судом встановлено, що в цій справі прокурор звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі РФПП по Вінницькій області.
 
Згідно зі статтею 17 Закону України «Про розвиток та державну підтримку малого і середнього підприємництва в Україні» Український фонд підтримки підприємництва, інші загальнодержавні, регіональні та місцеві фонди підтримки підприємництва є юридичними особами. Порядок створення та функціонування Українського фонду підтримки підприємництва, інших загальнодержавних фондів підтримки підприємництва визначається Кабінетом Міністрів України. Засновниками регіональних та місцевих фондів підтримки підприємництва можуть бути Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, Український фонд підтримки підприємництва, інші загальнодержавні фонди підтримки підприємництва, юридичні та фізичні особи. Фонди підтримки підприємництва - неприбуткові організації, основними функціями яких є сприяння реалізації державної політики у сфері розвитку малого і середнього підприємництва шляхом залучення та ефективного використання фінансових ресурсів, фінансування цільових програм та проектів. Фінансова державна підтримка здійснюється фондами відповідно до статті 16 цього Закону. Кошти Українського фонду підтримки підприємництва, інших загальнодержавних, регіональних та місцевих фондів підтримки підприємництва формуються за рахунок бюджетних коштів, добровільних внесків фізичних і юридичних осіб, у тому числі іноземних. Кошти Українського фонду підтримки підприємництва, інших загальнодержавних, регіональних та місцевих фондів підтримки підприємництва спрямовуються виключно на фінансування розвитку та підтримки малого і середнього підприємництва. Порядок використання таких коштів встановлюється Кабінетом Міністрів України. 
 
Постановою Кабінету Міністрів України від 27 серпня 1995 року № 687 «Про Український фонд підтримки підприємництва» з метою сприяння реалізації державної політики підтримки підприємництва, створення економічних і організаційно-правових умов для його розвитку прийнято пропозицію Міністерства економіки про перетворення Українського національного фонду підтримки підприємництва і розвитку конкуренції в Український фонд підтримки підприємництва. Встановлено, що Український фонд підтримки підприємництва є некомерційною організацією і не має за мету своєї діяльності отримання прибутку. Український фонд підтримки підприємництва є юридичною особою, має самостійний баланс і діє на підставі законодавства та свого Статуту, що затверджується Державною службою з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва. Для реалізації основних завдань Фонду використовуються кошти, передбачені Державним бюджетом на фінансову підтримку підприємництва.
 
Таким чином, в разі встановлення судом вини відповідачів у заподіянні шкоди, яку просив стягнути прокурор і яка є наслідком їх незаконних дій, порушуються інтереси держави, і ці інтереси повинні бути захищені. Отже, прокурор звернувся до суду саме з метою захисту інтересів держави шляхом стягнення збитків на користь РФПП по Вінницькій області.
 
Відповідно до усталеної практики ЄСПЛ сторонами цивільного розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (пункт 35 рішення ЄСПЛ від 15 січня 2009 року у справі «Менчинська проти Російської Федерації», пункт 33 рішення ЄСПЛ від 01 квітня 2010 року у справі «Корольов проти Російської Федерації»).
 
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
 
Тлумачення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики ЄСПЛ, свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави у суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).
 
У Рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини). Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й у діяльності приватних підприємств, товариств. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
 
Таким чином, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
 
Відповідно до частин третьої та четвертої статті 56 ЦПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.
 
Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України «Про прокуратуру» в редакції, чинній на час пред`явлення прокурором позову, передбачено, що на прокуратуру покладаються функції, зокрема представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.
 
Згідно з положеннями частин третьої та четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» в редакції, чинній на час пред`явлення прокурором позову, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
 
Отже, винятковими випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
 
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
 
Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
 
Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
 
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
 
Верховний Суд України у постанові від 13 червня 2017 року у справі № п/800/490/15 (провадження № 21-1393а17) зазначив, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.
 
Однак суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Частиною сьомою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Господарсько-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.
 
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
 
Частина четверта статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.
 
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.
 
У Рішенні від 05 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
 
Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
 
Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді має наслідком залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення в разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки не усунуті.
 
Якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для залишення позову без розгляду. 
 
Такі правові висновки викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19).
 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги.
 
В цій справі підставою представництва інтересів держави прокурор зазначив нездійснення РФПП по Вінницькій області впродовж тривалого часу захисту інтересів держави у спірних правовідносинах.
 
Крім того, звертаючись до суду з позовом з дотриманням вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру», частини четвертої статті 56 ЦПК України, керівник Вінницької місцевої прокуратури обґрунтував наявність у нього підстав для представництва інтересів держави в суді, визначив, у чому полягає порушення таких інтересів, та орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
 
Також матеріали справи містять довідку РФПП по Вінницькій області, яка надана на запит керівника Вінницької місцевої прокуратури, за змістом якої прокурору повідомлено, що діяльність РФПП по Вінницькій області щодо опрацювання судових процесів унеможливлена у зв`язку з фактичним припиненням фінансування Вінницькою обласною радою.
 
Відкриваючи провадження в цій справі, суд першої інстанції встановив, що позов подано і оформлено прокурором у порядку, визначеному ЦПК України. Жодних недоліків позовної заяви в частині відсутності обґрунтування прокурором підстав для здійснення представництва інтересів держави суд першої інстанції не виявив і позовну заяву прокурора як з цих, так і з інших підстав без руху не залишив. Натомість за результатами розгляду справи по суті місцевий суд ухвалив рішення від 20 березня 2019 року, яким в задоволенні позову відмовлено.
 
Переглядаючи справу в апеляційному порядку, апеляційний суд не звернув уваги на те, що керівником Вінницької місцевої прокуратури було виконано вимоги законодавства щодо обґрунтованості звернення до суду з позовом в інтересах держави та здійснено відповідне повідомлення РФПП по Вінницькій області. Тому висновок суду апеляційної інстанції про необхідність залишення позовної заяви без розгляду на підставі пункту 2 частини першої статті 257, частини першої статті 377 ЦПК України не може вважатися законним та обґрунтованим.
 
Відповідно до статті 6 ЦПК України суд зобов`язаний здійснювати правосуддя на засадах рівності усіх учасників судового процесу перед законом і судом незалежно від будь-яких ознак.
 
Згідно з частинами першою-третьою статті 12 ЦПК України цивільне судочинство здійснюється на засадах змагальності сторін. Учасники справи мають рівні права щодо здійснення всіх процесуальних прав та обов`язків, передбачених законом. Кожна сторона повинна довести обставини, які мають значення для справи і на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень, крім випадків, встановлених цим Кодексом.
 
Апеляційний суд не обґрунтував належним чином своїх висновків, не спростував доводів позивача по суті заявлених ним вимог, не встановив повністю фактичних обставин справи, від яких залежить правильне вирішення спору, не перевірив доводів апеляційної скарги, не дослідив належним чином наданих сторонами доказів і дійшов помилкового висновку про скасування рішення місцевого суду та залишення позовної заяви без розгляду.
 
В силу вищенаведених положень статті 400 ЦПК України у Верховного Суду відсутні процесуальні можливості з`ясувати дійсні обставини справи, що перешкоджає цьому суду ухвалити нове рішення у справі.
 
У рішенні ЄСПЛ у справі «Кузнєцов та інші проти Російської Федерації» зазначено, що одним із завдань вмотивованого рішення є продемонструвати сторонам, що вони були почуті, вмотивоване рішення дає можливість стороні апелювати проти нього, нарівні з можливістю перегляду рішення судом апеляційної інстанції. Така позиція є усталеною у практиці ЄСПЛ (рішення у справах «Серявін та інші проти України», «Проніна проти України») і з неї випливає, що ігнорування судом доречних аргументів сторони є порушенням статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
 
Суд апеляційної інстанції не виклав у судовому рішенні в достатній мірі мотиви, на яких воно базується, адже право на захист може вважатися ефективним тільки тоді, якщо зауваження сторін насправді «заслухані», тобто належним чином судом вивчені усі їх доводи, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (рішення ЄСПЛ у справах «Мала проти України»; «Суомінен проти Фінляндії»).
 
Згідно зі статтею 258 ЦПК України судовими рішеннями є: 1) ухвали; 2) рішення;                3) постанови; 4) судові накази. Процедурні питання, пов`язані з рухом справи в суді першої інстанції, клопотання та заяви осіб, які беруть участь у справі, питання про відкладення розгляду справи, оголошення перерви, зупинення або закриття провадження у справі, залишення заяви без розгляду, а також в інших випадках, передбачених цим Кодексом, вирішуються судом шляхом постановлення ухвал. Розгляд справи по суті судом першої інстанції закінчується ухваленням рішення суду. Перегляд судових рішень в апеляційному та касаційному порядку закінчується прийняттям постанови. У випадках, передбачених цим Кодексом, судовий розгляд закінчується постановленням ухвали чи видачею судового наказу.
 
Відповідно до частин першої, другої статті 381 ЦПК України суд апеляційної інстанції за результатами розгляду апеляційної скарги приймає постанову за правилами статті 35 і глави 9 розділу III цього Кодексу з особливостями, зазначеними у статті 382 цього Кодексу. Процедурні питання, пов`язані з рухом справи, клопотання та заяви учасників справи, питання про відкладення розгляду справи, оголошення перерви, зупинення провадження у справі, а також в інших випадках, передбачених цим Кодексом, вирішуються судом апеляційної інстанції шляхом постановлення ухвал в порядку, визначеному цим Кодексом для постановлення ухвал суду першої інстанції. 
 
Аналіз вказаних норм свідчить про те, що суд апеляційної інстанції за результатами розгляду апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції приймає такий вид судового рішення як постанову.
 
Апеляційний суд в цій справі наведеного не врахував, постановив ухвалу, а не постанову, та залишив позов без розгляду без належних правових підстав.
 
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 409 ЦПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
 
Відповідно до пункту 1 частини третьої, частини четвертої статті 411 ЦПК України в редакції, чинній на час подання касаційної скарги, підставою для скасування судового рішення та направлення справи на новий розгляд є порушення норм процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази. Справа направляється на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, якщо порушення норм процесуального права допущені тільки цим судом. У всіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
 
Оскільки апеляційним судом порушено вищенаведені норми процесуального права, що призвело до неможливості встановити фактичні обставини, які мають значення для правильного вирішення справи, ухвалене ним судове рішення не може вважатися законним і обґрунтованим, а тому підлягає скасуванню з передачею справи на новий апеляційний розгляд.
 
Під час нового розгляду суду належить врахувати викладене, розглянути справу в установлені законом розумні строки з додержанням вимог матеріального і процесуального права, дослідити та належним чином оцінити подані сторонами докази, дати правову оцінку доводам і запереченням сторін і ухвалити законне та справедливе судове рішення відповідно до встановлених обставин і вимог закону.
 
Керуючись статтями 400, 409, 411, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду
 
ПОСТАНОВИВ:
 
Касаційну скаргу заступника прокурора Вінницької області задовольнити частково.
 
Ухвалу Вінницького апеляційного суду від 27 червня 2019 року скасувати, справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
 
Головуючий	В. А. Стрільчук  	
Судді:	В. С. Жданова   	
 	В. М. Ігнатенко	
 	  С. О. Карпенко  	
 	М. Ю. Тітов