ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 жовтня 2020 р.	Справа № 638/20265/19	
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Рєзнікової С.С.,
Суддів: Мельнікової Л.В. ,  Бегунца А.О. ,
за участю секретаря судового засідання Машури Г.І.
          розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Дзержинського районного суду м. Харкова від 15.06.2020 року, головуючий суддя І інстанції: Цвіра Д.М., пр. Перемоги, 52в, м. Харків, 61202, повний текст складено 15.06.20 року по справі № 638/20265/19
          за позовом            ОСОБА_1  
          до           Лікаря загальної гігієни відділу санітарно-епідеміологічного нагляду Управління державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства в м.Харкові Головного управління Держпродспоживслужби Лукіна Іллі Сергійовича                   
          про скасування постанови про накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу,
ВСТАНОВИВ:
Позивач, ОСОБА_1 , звернувся до Дзержинського районного суду з адміністративним позовом до лікаря загальної гігієни відділу санітарно-епідеміологічного нагляду Управління державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства в м. Харкові Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області Лукіна Іллі Сергійовича, в якому просив суд:
- визнати протиправною та скасувати постанову №245 від 17.12.2019 про накладення на ОСОБА_1 адміністративного стягнення у вигляді штрафу 425,00 грн. за порушення санітарного законодавства.
В обґрунтування заявлених позовних вимог позивачем зазначено про протиправність оскаржуваної постанови, у зв`язку з тим, що санітарні норми під час перебування дітей у дошкільному навчальному закладі жодного разу не порушувалися, а тому відсутні підстави для її притягнення до адміністративної відповідальності за ст.42 КУпАП.
Рішенням Дзержинського районного суду м. Харкова від 15.06.2020 позов залишено без задоволення.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивачем подано апеляційну скаргу, згідно з якою апелянт просить суд скасувати оскаржуване рішення та прийняти постанову про задоволення позовних вимог в повному обсязі, посилаючись на невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи.
Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить суд апеляційної інстанції залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.
29.10.2020 відповідачем подано до суду апеляційної інстанції клопотання про розгляд справи за його відсутності.
Відповідно до ч. 4 ст. 229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.
Колегія суддів заслухавши суддю-доповідача, перевіривши в межах доводів апеляційної скарги рішення суду першої інстанції вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з наступних підстав.
Як свідчать матеріали справи, на підставі Наказу Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області від 04.11.2019 № 3232 «Про проведення перевірки за зверненням» з метою розгляду звернень громадянки ОСОБА_2 від 24.10.2019 та 30.10.2019, в яких зазначалось про грубе порушення санітарних норм у КЗ «Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 127 Харківської міської ради» проведено перевірку фактів, викладених у зверненнях ОСОБА_2 щодо порушень вимог санітарних норм при функціонуванні КЗ «Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 127 Харківської міської ради».
За результатами перевірки складено Довідку від 13.11.2019, якою встановлено наступні обставини. В ДНЗ № 127 переведено з ДНЗ № 178 4 групи в кількості 68 дітей за списками.
Група І молодша ДНЗ № 178 в кількості 8 дітей за списком переведена до гр. № 1 ДНЗ № 127, в якій 18 дітей за списком, всього в гр. № 1 - 26 дітей за списками. Станом на 13.11.2019 року в групі № 1 з 26 дітей за списком фактично присутні - 16 дітей, в групі в наявності: ліжка - 18; шафи для роздягання - 20; шафи для рушників - 20; столів - 9 (місць- 18), стільців - 20.
Згідно фактичного відвідування дітей в даній групі меблів вистачає, проте, згідно кількості за списком дітей, меблів для всіх не вистачає, що не відповідає вимогам розділу VII Санітарно - гігієнічні вимоги до утримання приміщень та обладнання «Санітарного регламенту для дошкільних навчальних закладів», затвердженого наказом Міністерства охорони здоров`я України від 24.03,2016 № 234.
Група молодша ДНЗ № 178 в кількості 13 дітей за списком переведена до гр. № 5 ДНЗ № 127, в якій 16 дітей за списком, всього в гр. № 5 - 29 дітей за списками. Станом на 13.11.2019 року в групі № 5 з 29 дітей за списком фактично присутні - 16 дітей, в групі в наявності: ліжка — 24; шафи для роздягання - 30; шафи для рушників - 30; столів - 15 (місць-30), стільців - 30. Згідно фактичного відвідування дітей в даній групі меблів вистачає, проте згідно кількості за списком дітей, для всіх не вистачає ліжок, що не відповідає вимогам розділу VII Санітарно - гігієнічні вимоги до утримання приміщень та обладнання «Санітарного регламенту для дошкільних навчальних закладів», затвердженого наказом Міністерства охорони здоров`я України від 24.03.2016 № 234.
Група старша № 2 ДНЗ № 178 в кількості 25 дітей за списком переведена до музичної зали ДНЗ № 127. Станом на 13.11.2019 року в групі старшій № 2 з 25 дітей за списком фактично присутні - 16 дітей, в групі в наявності: ліжка - 23; шафи для роздягання - 20; шафи для рушників - 20; столів - 11 (місць-22), стільців - 25. Згідно фактичного відвідування дітей в даній групі меблів вистачає, проте згідно кількості за списком дітей, меблів для всіх не вистачає, що не відповідає вимогам розділу VII Санітарно - гігієнічні вимоги до утримання приміщень та обладнання «Санітарного регламенту для дошкільних навчальних закладів», затвердженого наказом Міністерства охорони здоров`я України від 24.03.2016 №234.
Група середня ДНЗ № 178 в кількості 21 дітей за списком переведена до гр. № З ДНЗ №127, в якій 20 дітей за списком, всього в гр. № 3 - 41 дитина за списками. Станом на 13.11.2019 року в групі № 3 з 41 дитини за списками фактично присутні - 12 дітей, в групі в наявності: ліжка - 25; шафи для роздягання - 30; шафи для рушників - 35; столів - 15 (місць - 30), стільців - 30. Згідно фактичного відвідування дітей в даній групі меблів вистачає, проте згідно кількості за списком дітей, меблів для всіх не вистачає, що не відповідає вимогам розділу VII Санітарно - гігієнічні вимоги до утримання приміщень та обладнання «Санітарного регламенту для дошкільних навчальних закладів», затвердженого наказом Міністерства охорони здоров`я України від 24.03.2016 № 234 (а.с. 39).
Позивач скористався своїм правом на подання заперечень на Довідку від 13.11.2019.
На підставі довідки від 13.11.2019 та письмових заперечень позивача від 03.12.2019, Головним спеціалістом відділу санітарно-епідеміологічного нагляду Управління державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства в м. Харкові ГУ Держпродспоживслужби Рапотою Н.В. 04.12.2019 складено протокол про правопорушення санітарних норм відносно ОСОБА_1 та повідомлено, що справу за фактами порушення санітарного законодавства буде розглянуто 17.12.2019 (а.с. 44).
З метою усунення виявлених порушень Головним спеціалістом відділу санітарно-епідеміологічного нагляду Управління державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства в м. Харкові ГУ Держпродспоживслужби Рапотою Н.В. складено припис, відповідно до якого доручено ОСОБА_1 до 16.12.2019 забезпечити виконання таких заходів: 1.Забезпечити наповнюваність груп у закладі відповідно до вимог ст.14 ЗУ «Про дошкільну освіту». 2.Забезпечити заклад достатньою кількістю меблів, закріпити меблі за кожною дитиною окремо та промаркувати їх цифровим маркуванням відповідно до списків груп дітей відповідно до вимог п.п. 8, 9, 11 розділу VII «Санітарного регламенту для дошкільних навчальних закладів», затвердженого наказом МОЗ України від 24.03.2016 №234. Також позивача попереджено про відповідальність за невиконання або несвоєчасне виконання припису (а.с.40).
На виконання припису 16.12.2019 позивачем надіслано лист на ім`я Начальника Управління державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства в м. Харкові ГУ Держпродспоживслужби, в якому зазначено, що наповнюваність груп ДНЗ №127 та забезпеченість приміщень закладу освіти меблями відповідає чинному законодавству (а.с.41).
17.12.2019 на підставі довідки від 13.11.2019 та протоколу про порушення санітарних норм від 04.12.2019 лікарем із загальної гігієни відділу санітарно - епідеміологічного нагляду Управління державного нагляду за дотриманням і санітарного законодавства в м. Харкові Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області Лукіним Іллею Сергійовичем  винесена постанова № 245, якою ОСОБА_1 визнано винною у порушенні п.п. 8, 9, 11 розділу VII «Санітарного регламенту для дошкільних навчальних закладів», затвердженого наказом МОЗ України від 24.03.2016 №234, ст. 22 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» від 24.02.1994 №4004-ХІ, ст. 14 Закону України «Про дошкільну освіту» від 11.07.2001 №2628-ІІІ, та на підставі ст.42 КУпАП накладено стягнення у виді штрафу в розмірі 425,00 грн. (а.с. 45).
Підставою для прийняття постанови слугував факт переповнення груп, наявність недостатньої кількості меблів, що унеможливило закріплення дитячих меблів за кожною дитиною окремо та промаркування їх цифровим маркуванням відповідно до списків дітей.
Приймаючи рішення про відмову в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем належними, допустимим та достатніми доказами доведено правомірність притягнення позивача до адміністративної відповідальності за порушення санітарних норм, зокрема доведено наявність складу порушення санітарного законодавства та дотримано процедуру притягнення позивача до адміністративної відповідальності за ст.42 КУпАП.
Колегія суддів не погоджується з вказаним висновком суду першої інстанції та зазначає наступне.
Статтею 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до преамбули Закону України від 05.04.2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (надалі - Закон № 877-V), цей Закон визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
Статтею 6 Закону № 877-V визначено, що підставою для здійснення позапланового заходу є, зокрема, звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.
Положеннями ст. 7 Закону № 877-V визначено види розпорядчих документів органів державного нагляду (контролю).
Відповідно до ч. 6 ст. 7 6 Закону № 877-V, за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.
Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.
В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом.
Якщо суб`єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями.
Зауваження суб`єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід`ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю).
У разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис.
Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю).
Крім того, процедура притягнення до адміністративної відповідальності за порушення санітарного законодавства регламентована «Інструкцією про порядок накладення і стягнення штрафів за порушення санітарного законодавства», затвердженою Наказом МОЗ України від 14.04.1995 №64 (надалі – Інструкція).
Згідно з п.п. 2.1, 2.3 Інструкції, порушення справи починається зі складання протоколу про порушення санітарних норм (надалі - протокол). Підставою для складання протоколу є факт порушення санітарного законодавства або невиконання постанов, розпоряджень, приписів, висновків посадових осіб держсанепідслужби, який фіксується в протоколі або попередньо може бути відмічений також в інших актах органів та установ державної санітарно-епідеміологічної служби України (акти перевірок дотримання санітарного законодавства, протоколи лабораторно-інструментальних досліджень, результати (висновки) державної санітарно-гігієнічної експертизи тощо), а також інших службових документах (наприклад, доповідних). Ці документи, а також скарги та заяви, що надійшли від органів, установ та громадян можуть прилучатися до протоколу.
Складати акт і протокол мають право посадові особи держсанепідслужби.
Тобто, вказаними нормами передбачено, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт.
Колегія суддів звертає увагу, що результати проведеної перевірки відомостей звернення громадянки ОСОБА_2 від 24.10.2019 та 30.10.2019, в яких зазначалось про грубе порушення санітарних норм у КЗ «Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 127 Харківської міської ради» складено Довідку від 13.11.2019, а не визначений нормами ч. 6 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» розпорядчий документ акт.
Відповідно до ч. 1 ст. 72 КАС України, доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Згідно з ч.ч. 1, 2 ст. 74 КАС України, суд не бере до уваги докази, які одержані з порушенням порядку, встановленого законом.
Обставини справи, які за законом мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування.
Колегія суддів зазначає, що довідка від 13.11.2019 складена за результатами проведення перевірки, з урахуванням вимог ч. 6 ст. 7 Закону № 877-V, не може вважатись належним доказом по справі, оскільки винесена Управлінням державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства в м. Харкові Головного управління Держпродспоживслужби з порушенням порядку її прийняття, відтак не може слугувати належним доказом вчинення позивачем порушення санітарного законодавства.
Колегія суддів зазначає, що порушення визначеного законом порядку здійснення певних процедур підриває основи правової держави та не може бути допустимим для існування в рамкам правового суспільства, оскільки руйнує правовий порядок в державі і створює умови для різного роду зловживань з боку суб`єктів владних повноважень і ставить їх у більш вигідне становище порівняно з фізичними чи юридичними особами.
У статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" зазначається, що суди при розгляді справ застосовують Конвенцію та практику Суду як джерело права.
Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskalv. Poland), п. 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (див. там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (див., mutatis mutandis, рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pinc v. The Czech Republic), заява № 36548/97, п. 58, ECHR 2002-VIII). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), п. 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (див., серед інших джерел, mutatis mutandis, зазначене вище рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pinc v. The Czech Republic), п. 58, а також рішення у справі «Ґаші проти Хорватії» (Gashi v. Croatia), заява № 32457/05, п. 40, від 13 грудня 2007 року, та у справі «Трґо проти Хорватії» (Trgo v. Croatia), заява № 35298/04, п. 67, від 11 червня 2009 року, також Рішення у справі «Рисовський проти України» (Rysovskyy v. Ukraine) від 20 жовтня 2011 року, заява № 29979/04, п.71).
Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (див. рішення ЄСПЛ у справі Суомінен проти Фінляндії (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 1 липня 2003 року).
Враховуючи, що відповідачем допущено порушення оформлення розпорядчого документу органу державного нагляду (контролю), а саме довідки від 13.11.2019, висновки якої слугували підставою для притягнення позивача до адміністративної відповідальності, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для скасування постанови №245 від 17.12.2019 про накладення на ОСОБА_1 адміністративного стягнення у вигляді штрафу 425,00 грн. за порушення санітарного законодавства.
Відповідно до п.п. 1, 3, 4 ч. 1 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни судового рішення є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Враховуючи, що судом першої інстанції під час прийняття рішення неповно з`ясувано обставини, що мають значення для справи, а висновки викладені в рішенні суду першої інстанції не відповідають обставинам справи, колегія суддів дійшла висновку про скасування рішення суду першої інстанції з прийняттям постанови про задоволення позовних вимог.
Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 271, 272, 286, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1  задовольнити.
Рішення Дзержинського районного суду м. Харкова від 15.06.2020 року по справі №638/20265/19  скасувати.
Прийняти постанову, якою позов ОСОБА_1 до Лікаря загальної гігієни відділу санітарно-епідеміологічного нагляду Управління державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства в м.Харкові Головного управління Держпродспоживслужби Лукіна Іллі Сергійовича про скасування постанови про накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу задовольнити.
Скасувати постанову Лікаря загальної гігієни відділу санітарно-епідеміологічного нагляду Управління державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства в м.Харкові Головного управління Держпродспоживслужби Лукіна Іллі Сергійовича №245 від 17.12.2019 про накладення на ОСОБА_1 адміністративного стягнення у вигляді штрафу 425,00 грн. за порушення санітарного законодавства.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню.

Головуючий суддя 		С.С. Рєзнікова	
Судді	   	Л.В. Мельнікова    А.О. Бегунц   	
Повний текст постанови складено  30.10.2020 року