ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 826/2353/18                                                          Суддя (судді) першої інстанції: Добрянська Я.І.
                                                                                                    Суддя-доповідач: Губська Л.В.

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 листопада 2020 року                                                                                            м. Київ
          
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: 
Головуючого судді:                                                  Губської Л.В., 
суддів:                                                                      Карпушової О.В., Степанюка А.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 липня 2020 року у справі за адміністративним позовом Державного підприємства «Національна енергетична компанія «Укренерго» до Державної аудиторської служби України, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю «Охоронне агентство «Альфа-ком», Товариство з обмеженою відповідальністю «НВП «ЕНЕРГОРІШЕННЯ», про визнання протиправною та скасування вимоги в частині,-
В С Т А Н О В И В:
Державне підприємство «Національна енергетична компанія «Укренерго» звернулось до суду з даним позовом, в якому просило визнати протиправною та скасувати вимогу Державної аудиторської служби України від 09.01.2018 № 05-14/13 щодо усунення порушень законодавства в частині пункту 29 та пункту 30 частково (в частині 615 м контрольних кабелів на суму 19 683, 90 грн).
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що за наслідком проведеної відповідачем ревізії фінансово-господарської діяльності позивача за період з 01.08.2015 по 31.07.2017, були виявлені порушення, які висвітлені в акті ревізії від 28.11.2017 № 05-21/7. На підставі цього акту, відповідач направив вимогу від 09.01.2018 № 05-14/13 про усунення порушень законодавства. Позивач не погоджується із пунктом 29 вимоги від 09.01.2018 № 05-14/13, оскільки вважає, що відсутня матеріальна шкода (збитки), та у позивача відсутнє будь-яке право на втручання в господарську діяльність ТОВ «Охоронне агентство «Альфа-ком». 
В частині пункту 30 спірної Вимоги позивач зазначає, що в ході проведення ревізії посадові особи відповідача зазначали, що роботи з прокладання кабелю, який постачається комплектно з вимикачем враховані в розцінці М 8-8-9 «Монтаж вимикача електричного, комплект 3 фази». Вважає, що даний висновок не обґрунтований та не відповідає дійсності, так як склад робіт по розцінці М 8-8-9 «Монтаж вимикача електричного, комплект 3 фази» взагалі не містить робіт з прокладання кабелю, який постачається комплектно. Крім того, технічною частиною до збірника 8 «Електротехнічні установки» ДСТУ Б Д.2.3-8:2012 також не передбачено прокладання кабелю у складі монтажу вимикача, а отже відсутні підстави на виключення вартості робіт з прокладання 615 м контрольних кабелів з кошторису та визначення суми збитків, і з цих підстав пункт 30 вимоги в частині завдання матеріальної шкоди (збитків) Північній електроенергетичній системі (відокремлений підрозділ Державного підприємства «Національна енергетична компанія «Укренерго» без статусу юридичної особи) на суму 19 683, 90 грн є необґрунтованим, безпідставним та підлягає скасуванню.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 липня 2020 року адміністративний позов задоволено, при цьому суд першої інстанції виходив з того, що відповідач як суб`єкт владних повноважень не довів перед судом правомірність свого рішення, в той же час, надані позивачем пояснення та докази вказують на обгрунтованість позовних вимог.
Не погоджуючись з судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити.
Свої доводи обґрунтовує тим, що в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених під час перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені при перевірці збитки. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Отже, на переконання відповідача, спірна вимога не породжує для позивача прав та обов`язків, у зв`язку з чим її не може бути оскаржено.
Також апеляційна скарга містить обґрунтування щодо порушень, виявлених під час ревізії, з якими не погоджується позивач.
Так, стосовно пункту 29 спірної вимоги апелянт зазначає, що позивачем здійснено оплату вартості матеріальних цінностей ТОВ «Охоронне агентство «Альфа-Ком», які були безпідставно включені до актів приймання виконаних робіт форми КБ-2в, зокрема, наявність яких бухгалтерським обліком не доведено, та за які підрядником, фактично не підтверджено витрат (тобто матеріальні цінності, фактично не оприбутковувались, не списувались, не обліковувались у звітних періодах, в яких виконувались зазначені роботи).
Порушення, викладене у пункті 30 спірної вимоги вмотивоване тим, що наявність у складі робіт застосованої розцінки М 8-8-9 «Монтаж вимикача електричного, комплект 3 фази робіт з приєднання кабелів, які поставлені комплектно до обладнання, передбачає їх попередню прокладку, та відповідно унеможливлює додаткове застосування розцінки М 8-147-10 «Кабель до 35 кВ, що прокладається по установленим конструкціям і лоткам».
Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін та зазначає про безпідставність доводів, викладених в апеляційній скарзі.
Згідно п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України справу розглянуто в порядку письмового провадження.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
Так, судом першої інстанції установлено і підтверджується матеріалами справи, що у період з 29.08.2017 до 21.11.2017 Державною аудиторською службою України проведено планову виїзну ревізію фінансово-господарської діяльності Державного підприємства «Національна енергетична компанія «Укренерго» за період з 01.08.2015 по 31.07.2017, результати якої оформлені актом № 05-21/7 від 28.11.2017.
Проведеною ревізією виявлено низку порушень фінансово-господарської діяльності, у зв`язку з чим відповідачем було складено та направлено на адресу позивача вимогу від 09.01.2018 № 05-14/13 щодо усунення порушень законодавства.
Так, пунктами 29 та 30 цієї вимоги виявлено наступні порушення, 
29) На порушення вимог пункту 6.4.3 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 «Правила визначення вартості будівництва» затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 № 293 та пункту 13 Положення (стандарту) бухгалтерського обліку 18 «Будівельні контракти», затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 28.04.2001 № 205, ТОВ «Альфа-Ком» при виконанні робіт завищено вартість матеріалів на суму 25 452, 23 грн, що призвело до безпідставного завищення вартості виконаних робіт, які прийнято та оплачено ВП «Північна ЕС», чим завдано матеріальної шкоди (збитків) на зазначену суму.
30) На порушення вимог пункту 6.4.3 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 «Правила визначення вартості будівництва» затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 № 293 та пункту 13 Положення (стандарту) бухгалтерського обліку 18 «Будівельні контракти», затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 28.04.2001 № 205, ТОВ «Енергорішення» через зайве включення розцінок М8-102-1 «Монтаж центральної шафи керування (постачання комплектно з вимикачем» у кількості 1 од. та М8-147-10 «Кабель до 35 кВ, що прокладається по установлених конструкціях і лотках (постачання комплектно з вимикачем)» у кількості 285 м вартість ремонтно-будівельних робіт завищено на 38 680, 60 грн, які прийнято та оплачено ВП «Північна ЕС», чим завдано матеріальної шкоди (збитків) на зазначену суму.
Незгода позивача із названими порушеннями, обумовила його звернення до суду із цим позовом про скасування вимоги у відповідній частині.
Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно з ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач як суб`єкт владних повноважень не довів перед судом правомірність свого рішення, в той же час, надані позивачем пояснення вказують на наявність підстав для його скасування. 
Колегія суддів не може погодитись з таким висновком з огляду на наступне.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначаються Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII (далі - Закон № 2939-ХІІ), частиною першої статті 1 якого, установлено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення № 43), встановлено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (пункт 7 Положення № 43).
Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 2939-ХІІ головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування (частина друга статті 2 Закону № 2939-ХІІ).
За визначенням, наведеним у частині першій статті 3 Закону № 2939-ХІІ державний фінансовий аудит є різновидом державного фінансового контролю і полягає у перевірці та аналізі органом державного фінансового контролю фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю. Результати державного фінансового аудиту та їх оцінка викладаються у звіті.
За змістом пунктів 1, 7, 10 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контролю надається право перевіряти у підконтрольних установах грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (грошових сум, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що Держаудитслужба та її територіальні органи мають право здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та, у разі виявлення порушень законодавства, пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, контролюючий орган має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не вжито заходів щодо усунення виявлених під час здійснення перевірки порушень законодавства.
Так, Державне підприємство «Національна енергетична компанія «Укренерго» оскаржує вимогу Держаудитслужби від 09 січня 2018 року № 05-14/13 щодо усунення порушень законодавства в частині пункту 29 та пункту 30 (в частині 615 м контрольних кабелів на суму 19  683, 90 грн), які вказують про завдання матеріальної шкоди (збитків), що призвело до безпідставних витрат бюджетних коштів та недоотримання доходів державним бюджетом.
Вирішуючи спір, суд першої інстанцій виходив з того, що вимога органу державного фінансового контролю може бути оскаржена підконтрольною організацією, оскільки обов`язковість її приписів породжує у підконтрольної установи певні обов`язки, невиконання яких може вплинути на фінансово-господарську діяльність підприємства. Проте такі висновки є помилковими та не відповідають завданню адміністративного судочинства, з огляду на таке.
Так, аналіз наведених приписів норм чинного законодавства свідчить про те, що проведення перевірки органом державного фінансового контролю здійснюється з метою корегування роботи підконтрольного суб`єкта та приведення його діяльності відповідно до вимог законодавства. Наслідком такої перевірки є надіслання об`єкту такої перевірки вимоги, яка містить інформацію про виявлені порушення. Одночасно, з метою коригування діяльності підприємства, у такій вимозі може бути зазначено і спосіб усунення виявлених порушень і лише в цій частині така вимога є обов`язковою до виконання. Водночас відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, здійснюється шляхом звернення до суду з окремим позовом про їх стягнення або відшкодуванням їх підприємством у добровільному порядку.
Це означає, що приписи вимоги, в яких зазначено суми збитків, не мають зобов`язального характеру для об`єкта контролю, оскільки не є виконавчим документом, на підставі якого ці кошти можуть бути стягнуто інакше, ніж за рішенням суду.
Отже, вимога контролюючого органу в частині усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, є обов`язковою до виконання лише у частині, яка не передбачає можливості примусового стягнення сум завданих збитків, відшкодування яких здійснюється через суд або у добровільному порядку. Тому така вимога в частині, де зазначено конкретні суми збитків, не є рішенням, що безпосередньо породжує права та/чи обов`язки для підприємства, що було об`єктом перевірки.
Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься), і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.
Такий висновок щодо застосування норми права у подібних правовідносинах висловила Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21.11.2018 в справі № 820/3534/16 та у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27.11.2019 в справі № 1440/1820/18, від 10.12.2019 в справі № 808/6509/13-а.
З огляду на викладене, колегія суддів знаходить слушними доводи апелянта про те, що суд першої інстанцій, надаючи правову оцінку фінансовим порушенням, виявленим під час проведення ревізії Державного підприємства «Національна енергетична компанія «Укренерго», дійшов помилкового висновку про можливість оскарження документу, в якому лише наведено перелік порушень законодавства, які необхідно усунути через те, що державі завдано матеріальну шкоду та безпідставно скасовано вимогу Держаудитслужби, з мотивів безпідставності доводів та висновків ревізії.
Відтак, оскаржувана вимога не може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства за позовом даної установи. Звернення з даним позовом про визнання незаконними та скасування деяких пунктів вимоги, яка за своїм змістом спрямована на відшкодування збитків, є неналежним способом захисту порушеного права.
За таких обставин, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції рішення ухвалено при неповному з`ясуванні усіх обставин справи, при цьому, висновки суду не відповідають фактичним обставинам, тому воно підлягає скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову у задоволенні позову.
Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Згідно п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи.
Керуючись ст.ст. 139, 242, 250, 308, 315, 317, 321, 322 КАС України, суд, - 
П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України -  задовольнити.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 липня 2020 року - скасувати.
Прийняти постанову, якою у задоволенні адміністративного позову Державного підприємства «Національна енергетична компанія «Укренерго» до Державної аудиторської служби України, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю «Охоронне агентство «Альфа-ком», Товариство з обмеженою відповідальністю «НВП «ЕНЕРГОРІШЕННЯ», про визнання протиправною та скасування вимоги в частині - відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги до Верховного Суду.

Головуючий-суддя:                                                                      Л.В. Губська

Судді:                                                                                          О.В. Карпушова

                                                                                                    А.Г. Степанюк