ПОСТАНОВА 
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
 
23 грудня 2020 року
м. Київ
 
справа № 377/739/17
провадження № 61-734св18
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - судді Фаловської І. М., 
суддів: Ігнатенка В. М., Карпенко С. О. (судді-доповідача), Стрільчука В. А., Тітова М. Ю.,
 
учасники справи:
позивач - ОСОБА_1 , 
відповідач - Управління соціального захисту населення Славутицької міської ради Київської області,
 
розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Славутицького міського суду Київської області від 18 жовтня 2017 року, ухвалене у складі судді 
Малишенко Т. О., та ухвалу апеляційного суду Київської області від 5 грудня 
2017 року, постановлену колегією у складі суддів: Яворського М. А., 
Кашперської Т. Ц., Фінагеєва В. О.,
 
ВСТАНОВИВ:
 
Короткий зміст позовних вимог
У вересні 2017 року ОСОБА_1 звернулась з позовом до Управління соціального захисту населення (далі - УСЗН) Виконавчого комітету Славутицької міської ради Київської області про відшкодування шкоди.
В обґрунтування позову вказувала, що у зв`язку з виконанням службових обов`язків з ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС з 1986 року до 
1991 рік на роботах в зоні іонізуючого випромінювання її здоров`ю завдано шкоду, внаслідок чого їй встановлено інвалідність 2 групи (довічно), що підтверджується витягом із акта огляду МСЕК серії 2-18 АБ № 152056 від 28 червня 1994 року. 
Відповідно до статті 1189 ЦК України, частини першої пункту першого статті 15 ЦПК України, Віденської конвенції про цивільну відповідальність за ядерну шкоду 
від 25 травня 1963 року, Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» вона має право на відшкодування ядерної шкоди, завданої ушкодженням її здоров`я на роботах з ліквідації наслідків ядерної аварії на ЧАЕС. 
Згідно з довідкою № 04/01/-15/01 від 16 лютого 2016 року відповідач частково у розмірі 120 грн виплатив їй щорічну допомогу на оздоровлення за 2015 рік за шкоду, завдану здоров`ю під час ліквідації наслідків ядерної аварії на ЧАЕС, яка частиною четвертою статті 48 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» визначена у розмірі 5 мінімальних заробітних плат.
Розмір шкоди внаслідок порушеного права на відшкодування ядерної шкоди, завданої ушкодженням здоров`я, за 2015 рік становить 6 770 грн 
(1 378 грн х 5 - 120 грн), які просила стягнути з відповідача.
Короткий зміст судових рішень судів першої і апеляційної інстанцій та мотиви їх прийняття
Рішенням Славутицького міського суду Київської області від 18 жовтня 
2017 року у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що   УСЗН Славутицької міської ради Київської області не є суб`єктом, відповідальним за ядерну шкоду. Виплату позивачу щорічної допомоги на оздоровлення за              2015 рік у сумі 120 грн суд першої діяльності визнав правомірною, проведеною відповідно до норм діючого законодавства.
Ухвалою апеляційного суду Київської області від 5 грудня 2017 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 відхилено, рішення Славутицького міського суду Київської області від 18 жовтня 2017 року залишено без змін.
Залишаючи без змін рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції погодився з його висновками та вважав їх такими, що відповідають обставинам справи та вимогам закону. 
Суд апеляційної інстанції зазначив, що нормами законів, які діяли на час виникнення спору, встановлено спеціальні правила застосування статті 48 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», відповідно до яких при здійсненні передбачених нею виплат застосовуються їх розміри, встановлені Кабінетом Міністрів України, тобто по-іншому врегульовано спірні відносини шляхом встановлення механізму реалізації вказаної норми Закону. 
Суд апеляційної інстанції  погодився з висновком суду першої інстанції про те, що УСЗН Славутицької міської ради Київської області не є суб`єктом, відповідальним за ядерну шкоду в розумінні Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку»; спеціальним законом є Закон України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», що визначає та закріплює основні положення щодо реалізації конституційного права громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, на охорону їхнього життя і здоров`я, створення єдиного порядку визначення категорій зон радіоактивно забруднених територій, умов проживання і трудової діяльності на них, соціального захисту потерпілого населення.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та узагальнені доводи особи, яка її подала
27 січня 2018 року ОСОБА_1 подала до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення процесуального права, просила скасувати рішення Славутицького міського суду Київської області 
від 18 жовтня 2017 року та ухвалу апеляційного суду Київської області 
від 5 грудня 2017 року і ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.
Касаційна скарга мотивована ухваленням судами попередніх інстанцій судових рішень на підставі неповного дослідження обставин справи, які мають значення для правильного її рішення.
На думку заявника, суди неправильно застосували частину четверту 
статті 48 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», тому дійшли помилкового висновку про відсутність підстав для стягнення допомоги на оздоровлення у розмірі 6 770 грн.
Позиція інших учасників справи
21 червня 2018 року відповідач подав до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, в якому зазначив, що рішення судів попередніх інстанцій ухвалені з правильним застосуванням норм матеріального права та без порушення процесуального права; не погодився з твердженням позивача, що щорічна допомога на оздоровлення є компенсацією за шкоду, завдану здоров`ю особам, які стали особами з інвалідністю внаслідок Чорнобильської катастрофи. Просив врахувати, що ОСОБА_1 у 2015 році зверталась з адміністративним позовом до УСЗН Славутитицької міської ради про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії (справа № 377/947/15-а) до Славутицького міського суду Київської області щодо розміру допомоги на оздоровлення за 2015 рік. 
У вказаній адміністративній справі суди встановили правомірність дій управління щодо виплати ОСОБА_1 щорічної допомоги на оздоровлення за 2015 рік у розмірі 120 грн. Крім того, чинне законодавство не визначає суб`єктом відповідальності за ядерну шкоду управління соціального захисту населення. Просить у задоволенні касаційної скарги ОСОБА_1 відмовити.
Провадження у суді касаційної інстанції 
Ухвалою Верховного Суду від 7 березня 2018 року відкрито касаційне провадження у справі і ухвалою цього ж суду від 3 грудня 2020 року справу призначено до судового розгляду. 
Встановлені судами першої і апеляційної інстанцій обставини справи 
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що ОСОБА_1  є учасником ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, їй встановлена 2 група інвалідності з причини профзахворювання, пов`язаного з роботами з ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, що підтверджується довідкою МСЕК 
серії 2-18 АБ № 152056 від 28 червня 1994 року.
13 липня 1994 року Київською обласною державною адміністрацією ОСОБА_1 видано посвідчення особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи, категорія 1 серія НОМЕР_1 .
З довідки б/н, виданої ОСОБА_1 , суди встановили, що вона перебуває на обліку в УСЗН Славутицької міської ради Київської області та відповідно до 
статті 48 Закону України «Про статус та соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» їй перераховано допомогу на оздоровлення за 2015 рік у розмірі 120 грн.
Згідно з довідкою № 04/01-15/01 від 16 лютого 2016 року, виданою УСЗН Славутицької міської ради Київської області ОСОБА_1 як постраждалому внаслідок Чорнобильської катастрофи 1 категорії та особі з інвалідністю ІІ групи, щорічна допомога на оздоровлення за 2015 рік у розмірі 5 мінімальних заробітних плат відповідно до частини четвертої статті 48 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» № 796-ХІІ від 28 лютого 1991 року (у редакції від 19 грудня 1991 року, із змінами і доповненнями від 1 липня 1992 року) не виплачена.
Позиція Верховного Суду, мотиви, з яких виходить суд, та застосовані норми права
8 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року 
№ 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».
Частиною другою розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
За таких обставин розгляд касаційної скарги ОСОБА_1 на рішення Славутицького міського суду Київської області від 18 жовтня 2017 року та ухвалу апеляційного суду Київської області від 5 грудня 2017 року здійснюється Верховним Судом в порядку та за правилами ЦПК України в редакції Закону 
від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII, що діяла до 8 лютого 2020 року.
Згідно з частиною третьою статті 3 ЦПК України провадження у цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи. 
Відповідно до частини другої статті 389 ЦПК України у редакції, чинній на час подання касаційної скарги, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до статті 400 ЦПК України у тій же редакції під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими. Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції. 
Вивчивши матеріали цивільної справи та перевіривши доводи касаційної скарги і відзиву на неї, суд дійшов таких висновків.
Відповідно до статті 1189 ЦК України особливості відшкодування ядерної шкоди встановлюються законом.
Згідно зі статтею 72 Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» відповідальність за ядерну шкоду є абсолютною - тобто настає незалежно від встановлення вини оператора (установи, що експлуатує ядерну установку). Жодна особа, крім оператора, не несе відповідальності за ядерну шкоду, за винятком випадків, передбачених цим Законом.
Відповідно до частини восьмої статті 73 Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» відповідальність за шкоду, спричинену Чорнобильською катастрофою, встановлюється законом.
Таким чином, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що в цьому випадку Управління соціального захисту населення Славутицької міської ради Київської області не є суб`єктом відповідальності за ядерну шкоду в розумінні Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку».
Спеціальним законом, що регулює спірні правовідносини, є Закон України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», що згідно з преамбулою визначає та закріплює основні положення щодо реалізації конституційного права громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, на охорону їхнього життя і здоров`я, створення єдиного порядку визначення категорій зон радіоактивно забруднених територій, умов проживання і трудової діяльності на них, соціального захисту потерпілого населення.
Відповідно до статті 13 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» держава бере на себе відповідальність за завдану шкоду громадянам та зобов`язується відшкодувати її за пошкодження здоров`я або втрату працездатності громадянами та їх дітьми, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.
Формою відшкодування ядерної шкоди, отриманої внаслідок Чорнобильської катастрофи, є, зокрема, призначення та виплата громадянам, віднесеним до категорії осіб, які постраждали внаслідок цієї катастрофи, щорічної допомоги на оздоровлення.
Цивільний процесуальний кодекс (далі - ЦПК) України передбачає, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства (частина перша статті 19).
Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів у будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а, по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
Пункт 2 частини першої статті 4 КАС України визначає публічно-правовий спір, зокрема, як спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
Отже, до справ адміністративної юрисдикції віднесені публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб`єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій.
Відповідачем у цій справі є УСЗН Славутицької міської ради Київської області, яке діє в цих правовідносинах як суб`єкт владних повноважень, що здійснює владні управлінські функції на основі законодавства.
У справі, що переглядається, позивач просить стягнути з відповідача 6 770 грн збитків у результаті порушення її права на відшкодування ядерної шкоди, заподіяної ушкодженням здоров`я на Чорнобильській АЕС.
Підставами для звернення з позовом до суду стали протиправні дії (бездіяльність) відповідача у сфері публічно-правових відносин зокрема, щодо нарахування та виплати ОСОБА_1 щорічної допомоги на оздоровлення за 2011 рік на підставі Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» у меншому розмірі - 120 грн замість 6 770 грн (п`яти мінімальних заробітних плат), передбаченому 
статтею 48 вказаного Закону.
Відповідно до частини першої статті 48 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» 
від 28 лютого 1991 року № 796-XII щорічна допомога на оздоровлення постраждалим від наслідків аварії на Чорнобильській АЕС виплачується в порядку та в розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України.
У постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 752/20801/17 (провадження 
№ 14-530цс18) Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що установлена статтею 48 Закону № 796-XII компенсація за шкоду, заподіяну здоров`ю, особам, які стали особами з інвалідністю внаслідок Чорнобильської катастрофи, інших ядерних аварій та випробувань, учасникам ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, інших ядерних аварій, ядерних випробувань, військових навчань із застосуванням ядерної зброї, сім`ям у зв`язку із втратою годувальника та щорічна допомога на оздоровлення, є гарантованою державою соціальною виплатою і виплачуються за рахунок коштів Державного бюджету України. Цю виплату проводять відповідні уповноважені державні органи (центри з нарахування та здійснення соціальних виплат, структурні підрозділи з питань соціального захисту населення районних і районних у м. Києві держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах (у разі їх утворення) рад. Спір стосовно виплати компенсації та допомоги, передбаченої статтею 48 Закону № 796-XII, яку виплачують органи державної влади у встановленому Законом порядку, є публічно-правовим, виник з публічно-правових відносин, за участю органу державної влади як суб`єкта владних повноважень, тому повинен розглядатися у порядку адміністративного судочинства. У зв`язку з цим Велика Палата Верховного Суду відступила від правового висновку Верховного Суду України, викладеного, зокрема, 
у постановах від 5, 10, 12 липня, 16 серпня 2017 року у справах № 6-1094цс17, № 6-1113цс17, № 6-1096цс17, № 6-782цс17 відповідно, про те, що з огляду на положення статей 1 та 15 ЦПК України, статті 2 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) не вважається публічно-правовим і розглядається у порядку цивільного судочинства спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування та суб`єктом приватного права - фізичною особою, в якому фізична особа звернулася до суду за захистом права не публічного, а цивільного, зокрема права на відшкодування завданої шкоди. У такому випадку це спір про цивільне право, хоч в спорі й бере участь суб`єкт публічного права.
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що спір про відшкодування шкоди, передбаченої статтею 48 Закону № 796-XII, є публічно-правовим, оскільки виник з публічно-правових відносин за участю органу державної влади як суб`єкта владних повноважень, предметом якого є соціальні виплати, тому повинен розглядатися у порядку адміністративного судочинства.
У спірних правовідносинах УСЗН наділене повноваженнями приймати рішення, що впливають на можливість реалізації позивачем її права на виплату щорічної допомоги на оздоровлення і мають обов`язковий характер для інших суб`єктів владних повноважень.
Враховуючи те, що спір стосовно недоотриманої різниці допомоги на оздоровлення є публічно-правовим, виник з публічно-правових відносин за участю органу державної влади як суб`єкта владних повноважень, колегія суддів дійшла висновку, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про розгляд за правилами цивільного судочинства позовних вимог про стягнення збитків у розмірі 6 770 грн недоплаченої допомоги на оздоровлення на 2015 рік як інваліду другої групи з числа ліквідаторів в результаті аварії на Чорнобильській АЕС.
Такий висновок узгоджується із правовими позиціями Верховного Суду, викладеними у постановах від 6 листопада 2019 року у справі № 377/323/16-ц (провадження № 61-25746св18) та від 6 листопада 2019 року у справі 
№ 377/293/16-ц (провадження № 61-31539св18).
Проте наведене залишилося поза увагою судів, які, належним чином не дослідивши питання юрисдикційності спору, помилково розглянули справу в порядку цивільного судочинства, чим порушили норми процесуального права.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 255 ЦПК України суд своєю ухвалою закриває провадження у справі, якщо справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Відповідно до змісту частини другої статті 414 ЦПК України порушення правил юрисдикції загальних судів, визначених статтями 19-22 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення незалежно від доводів касаційної скарги.
Частиною першою статті 414 ЦПК України передбачено, що судове рішення, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню в касаційному порядку повністю або частково із закриттям провадження у справі або залишенням позову без розгляду у відповідній частині з підстав, передбачених статтями 255 та 257 цього Кодексу.
За таких обставин, не обговорюючи питання правильності застосування судами норм матеріального права, колегія суддів дійшла висновку про невідповідність судових рішень вимогам статті 263 ЦПК України та їх ухвалення з порушенням норм процесуального права, що є підставою для скасування судових рішень із закриттям провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої 
статті 255 ЦПК України.
На виконання вимог частини першої статті 256 ЦПК України в чинній редакції Кодексу Верховний Суд роз`яснює позивачу про віднесення розгляду справи до юрисдикції адміністративного суду та наявність у неї права протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови звернутися до Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
Щодо судових витрат
Згідно з частиною тринадцятою статті 141 ЦПК України у разі, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанцій, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.
Відповідно до частини п`ятої статті 142 ЦПК України у разі закриття провадження у справі або залишення позову без розгляду відповідач має право заявити вимоги про компенсацію здійснених ним витрат, пов`язаних з розглядом справи, внаслідок необґрунтованих дій позивача.
Враховуючи незаявлення наразі відповідачем вимоги про компенсацію здійснених ним витрат, пов`язаних з розглядом справи, внаслідок необґрунтованих дій позивача, новий розподіл судових витрат Верховним Судом не здійснюється.
Керуючись пунктом 1 частини першої статті 255 та статтею 409 ЦПК України, статтею 414 ЦПК України у редакції, чинній на час подання касаційної скарги, статтею 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду
ПОСТАНОВИВ :
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Славутицького міського суду Київської області від 18 жовтня 2017 року та ухвалу апеляційного суду Київської області від 5 грудня 2017 року скасувати.
Провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Управління соціального захисту населення виконавчого комітету Славутицької міської ради Київської області про відшкодування ядерної шкоди, завданої ушкодженням здоров`я, закрити.
Повідомити ОСОБА_1 , що розгляд справи за її позовом віднесено до юрисдикції адміністративних судів.
Роз`яснити ОСОБА_1 право протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови звернутись до Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий Судді: | І. М. Фаловська В. М. Ігнатенка С. О. Карпенко  В. А. Стрільчук  М. Ю. Тітов