П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

_______________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

11 листопада 2020 р.	м.Одеса	Справа № 540/1071/20	
Головуючий в 1 інстанції: Ковбій О.В.
          
П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: 
судді-доповідача – Федусика А.Г.,
суддів: Єщенка О.В. та Шевчук О.А.,
розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі справу за апеляційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 20 липня 2020 року по справі за позовом ОСОБА_1 та ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В:

В квітні 2020 року ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулись до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області  (далі Держгеокадастр)  про визнання наказів Держгеокадастру від 17 лютого 2020 року №№1997-СГ, 2001-СГ "Про відмову у затвердженні документації із землеустрою та наданні у власність земельної ділянки" протиправними та зобов`язання Держгеокадастр затвердити поданий проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність ОСОБА_2 орієнтовною площею 6.7700 га, кадастровий номер земельної ділянки 6520984500:02:001:0070, та ОСОБА_1 орієнтовною площею 6.8500 га, кадастровий номер 6520984500:02:001:0069, для ведення фермерського господарства.
В обґрунтування позову було зазначено, що Держгеокадастр наказами від 17 лютого 2020 року №№1997-СГ та 2001-СГ відмовило позивачам у затверджені проекту землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок, розташованих на території Трифонівської сільської ради Великоолександрівського району Херсонської області, посилаючись на невідповідність виду поданої на затвердження розробленої документації із землеустрою із наданим дозволом на її розроблення. Позивачі вважають таку відмову незаконною та такою, що суперечить діючому законодавству.
Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 20 липня 2020 року адміністративний позов було задоволено.
Не погоджуючись з даним рішенням суду відповідач подав апеляційну скаргу.
В апеляційній скарзі зазначено, що рішення судом першої інстанції ухвалене з порушенням норм матеріального та процесуального права, у зв`язку з чим апелянт просив його скасувати та відмовити в позові.
Розглянувши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на таке.
Судом першої інстанції було встановлено, що 30 та 31 травня 2019 року позивачі звернулись із заявами до Держгеокадастру стосовно затвердження документації із землеустрою та передачі у власність земельних ділянок для ведення фермерського господарства на території Трифонівської сільської ради Великоолександрівського району Херсонської області з врахуванням висновків колегії суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду в адміністративній справі № 821/471/18 та  рішення Конституційного Суду України 22 вересня 2005 року №5-рп/2005  у справі про постійне користування земельними ділянками.
Листом Держгеокадастру від 19 червня 2019 року № Д-338/0-225/6-19 позивачів повідомлено про те, що їх заяви залишено без розгляду та запропоновано звернутися із зазначеного питання з відповідними заявами через відділ надання адміністративних послуг виконавчого комітету Херсонської міської ради.
Вважаючи залишення вказаних заяв без розгляду протиправним, ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулись з позовом до суду.
Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05 лютого 2020 у справі № 540/1387/19 позов ОСОБА_1 та ОСОБА_2 задоволено в повному обсязі та, зокрема, зобов`язано Держгеокадастр розглянути по суті вказані заяви від 30 травня 2019 року та від 31 травня 2019 року стосовно затвердження проектної документації із землеустрою та передачі у власність земельних ділянок для ведення фермерського господарства на території Трифонівської сільської ради Великоолександрівського району Херсонської області.
На виконання вказаної постанови відповідач розглянув вказані заяви позивачів та в березні 2020 року вони отримали копії наказів Держгеокадастру від 17 лютого 2020 року №№ 1997-СГ та 2001-СГ, якими їм відмовлено у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок, розташованих на території Трифонівської сільської ради Великоолександрівського району Херсонської області, на підставі  статті 50 Закону України "Про землеустрій"  та у зв`язку з невідповідністю виду поданої на затвердження розробленої документації із землеустрою із наданим дозволом на її розроблення, що і стало підставою для звернення з даним позовом до суду.
Задовольняючи позов суд першої інстанції виходив з того, що сама документація являє собою певний набір текстових та графічних матеріалів, що створюють технічні умови для реалізації права особи на землю. В даному випадку, зміни в  законі, в розрізі даних конкретних правовідносин, не мали наслідком скасування прав позивачів на землю, а лише змінили назву комплекту документів, необхідного для реалізації такого права. З урахуванням того, що право осіб на зазначені ними земельні ділянки існувати не перестало, всі передбачені  законом висновки  та погодження ними отримані, а будь-які інші документи, відсутність яких в розробленій документації з землеустрою створювало б технічні перешкоди в реалізації відповідного права відповідачем не зазначено, суд першої інстанції дійшов висновку, що посилання відповідача на невідповідність виду поданої документації із наданим дозволом на її розроблення є відмовою, вчиненою з формальних підстав та без дотримання принципів, передбачених ч.2  ст.2 КАС України, зокрема, в частині пропорційності, розсудливості та добросовісності.
Колегія суддів вважає ці висновки суду першої інстанції правильними та такими, що відповідають вимогам статей 2, 6, 8, 9, 73, 74, 75, 76, 77, 78 КАС України.
З матеріалів справи вбачається, що розпорядженням Великоолександрівської районної державної адміністрації Херсонської області від 18 січня 2008 року №45 надано дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право на земельні ділянки на території Трифонівської сільської ради у розмірі 8,40 умовних кадастрових гектар із земель наданих у постійне користування голові фермерського господарства «Вікторія» ОСОБА_2 , для передачі безоплатно у власність громадянам України – членам фермерського господарства «Вікторія», для ведення фермерського господарства кожному: ОСОБА_3 та ОСОБА_1 .
Вказаним розпорядженням також визначено: громадянам, зазначеним у п.1 цього розпорядження, замовити проект землеустрою по передачі у власність земельних ділянок із земель, наданих у постійне користування голові фермерського господарства «Вікторія» та оформити державні акти на право власності на землю.
Також, розпорядженням Великоолександрівської районної державної адміністрації Херсонської області від 27 березня 2008 №265 надано дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право на земельні ділянки на території Трифонівської сільської ради у розмірі 8,40 умовних кадастрових гектар для передачі безоплатно у власність голові фермерського господарства «Вікторія» для ведення фермерського господарства із земель, наданих у постійне користування голові фермерського господарства «Вікторія» ОСОБА_2 .
Пунктом 2 вказаного розпорядження визначено: громадянці ОСОБА_2 замовити технічну документацію із землеустрою по передачі у власність земельної ділянки із земель, наданих у постійне користування фермерському господарству «Вікторія» та оформити державний акт на право власності на землю.
За заявами ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та ОСОБА_4 відповідним підприємством у 2013 році був розроблений проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок загальною площею 20,4000 га сільськогосподарського призначення у власність голові та членам фермерського господарства «Вікторія» ОСОБА_2 ОСОБА_1 та ОСОБА_3 для ведення фермерського господарства із земель наданих раніше в постійне користування ФГ «Вікторія» та розташованих на території Трифонівської сільської ради Великоолександрівського району Херсонської області.
У ході виготовлення проекту землеустрою, на виконання вимог частини восьмої  статті 118 Земельного кодексу України  та в порядку, встановленому  статтею 186-1 Земельного кодексу України, отримано погодження компетентних органів, які відображені у Висновках про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність від 09 квітня 2009 року № 98, від 25 липня 2013 року № 610 П, від 02 жовтня 2013 року №195 (а.с.23-26). Земельним ділянкам присвоєно кадастрові номери та здійснено державну реєстрацію земельних ділянок у Державному земельному кадастрі (а.с.28-29).
У 2017 році для затвердження розробленого проекту землеустрою ОСОБА_2 ОСОБА_1 та ОСОБА_3 звернулись із відповідними заявами до Держгеокадастру.
Листом від 22 вересня 2017 року №Д-11394/0-3680/6-17 відповідач відмовив в задоволенні клопотань вказаних осіб про затвердження проекту землеустрою.
Пізніше, 30 та 31 травня 2019 року ОСОБА_1 та ОСОБА_2 відповідно звернулись із заявами до Держгеокадастру стосовно затвердження документації із землеустрою та передачі у власність земельної ділянки (6,7700 га ОСОБА_2 та 6,8500 ОСОБА_1 ) для ведення фермерського господарства на території Трифонівської сільської ради Великоолександрівського району Херсонської області.
Листом Держгеокадастру від 19 червня 2019 року №Д-338/0-225/6-19 позивачів повідомлено про те, що заяви від 30 та 31 травня 2019 року залишено без розгляду та запропоновано звернутися із зазначеного питання з відповідними заявами через відділ надання адміністративних послуг виконавчого комітету Херсонської міської ради.
Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05 лютого 2020 у справі № 540/1387/19 позов ОСОБА_1 та ОСОБА_2 задоволено в повному обсязі та, зокрема, зобов`язано Держгеокадастр розглянути по суті вказані заяви від 30 травня 2019 року та від 31 травня 2019 року стосовно затвердження проектної документації із землеустрою та передачі у власність земельних ділянок для ведення фермерського господарства на території Трифонівської сільської ради Великоолександрівського району Херсонської області.
Положеннями статті 116 ЗК України передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться, зокрема, у разі приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян.
Відповідно до ч.1 ст.118 ЗК України (порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами) громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених  статтею 122  цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
Відповідний орган місцевого самоврядування або орган виконавчої влади в місячний термін розглядає клопотання і надає дозвіл підприємствам, установам та організаціям на розробку проекту приватизації земель (ч.4 ст.118 ЗК України).
Зі змісту ч.6 та 7 ст.118 ЗК України вбачається, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
Як було зазначено, за заявами позивачів відповідним підприємством у 2013 році був розроблений проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
Згідно до ч.9 ст.118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного  висновку  такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
З наведеного вбачається, що діюче законодавством, як порядок погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність встановлено розгляд відповідного проекту повноваженим органом, в даному випадку, виконавчої влади. 
Так, розглянувши заяви позивачів від травня 2019 року, Держгеокадастр відмовив у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок, розташованих на території Трифонівської сільської ради Великоолександрівського району Херсонської області, на підставі  статті 50 Закону України "Про землеустрій"  у зв`язку з невідповідністю виду поданої на затвердження розробленої документації із землеустрою із наданим дозволом на її розроблення.
Колегія суддів вважає вказані посилання безпідставними та зазначає, що з метою отримання у власність спірних земельних ділянок позивачами було розроблено технічну документацію із землеустрою щодо передачі (відведення) у власність земельної ділянки.
Положеннями статті 1 Закону України "Про землеустрій" (далі Закон, в редакції станом на час винесення спірних наказів) визначено, що документація із землеустрою (землевпорядна документація) - затверджені в установленому порядку текстові та графічні матеріали, якими регулюється використання та охорона земель державної, комунальної та приватної власності, а також матеріали обстеження і розвідування земель, авторського нагляду за виконанням проектів тощо.
За змістом статті 25 Закону вбачається, що документація із землеустрою розробляється у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації.
Також, згідно вказаної статті, одним з видів документації із землеустрою є - проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок, який (проект), на думку колегії суддів і було розроблено позивачами та затверджено у відповідних інстанціях, що свідчить про безпідставність відмови відповідача в затверджені відповідного проекту у зв`язку з невідповідністю виду поданої на затвердження розробленої документації із землеустрою із наданим дозволом на її розроблення.
Крім того, відмовляючи в затвердженні проекту, відповідач посилався на статтю 50 Закону, яка водночас жодним чином не обґрунтовує вказану відмову, оскільки регламентує питання складання проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, підстави такого складання та зміст розроблених проектів. 
Окремо, стосовно способу захисту порушених прав позивачів колегія суддів зазначає, що ефективним та ґрунтовним способом поновлення порушених прав позивачів є зобов`язання відповідача саме затвердити проект землеустрою.
З приводу вказаного колегія суддів зазначає про відсутність в даних спірних правовідносинах у відповідача дискреційних повноважень під час вирішення спірного питання.
Згідно Рекомендацій Комітету Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Отже, дискреційні повноваження, це повноваження суб`єкта владних повноважень, закріплені у законодавстві, обирати у конкретній ситуації між альтернативами управлінськими рішеннями, кожне з яких є правомірним, разом з тим, з аналізу спірних правовідносин вбачається, що повноваження відповідача в даному випадку не мають ознак дискреційності, оскільки визначальною обставиною є те, що у кожному конкретному випадку та за відповідності проекту діючому законодавству (зокрема технічним вимогам), повноваження відповідача та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки – прийняти рішення про затвердження проекту. За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними. 
Таким чином, враховуючи все вищезазначене у сукупності, колегія суддів приходить до висновку про обґрунтованість позовних вимог ОСОБА_1 та ОСОБА_2 про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
Крім того, з прохальної частини позовної заяви вбачається наявність клопотання позивачів про встановлення судового контролю за виконанням рішення суду.
Положеннями статті 382 КАС України передбачено, що суд, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі, може зобов`язати суб`єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення.
За наслідками розгляду звіту суб`єкта владних повноважень про виконання рішення суду або в разі неподання такого звіту суддя своєю ухвалою може встановити новий строк подання звіту, накласти на керівника суб`єкта владних повноважень, відповідального за виконання рішення, штраф у сумі від двадцяти до сорока розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб.
Половина суми штрафу стягується на користь позивача, інша половина - до Державного бюджету України.
Враховуючи загальну тривалість перебігу правовідносин, що склались навколо отримання позивачами права власності на земельні ділянки із земель, наданих у постійне користування, в тому числі внаслідок очевидно безпідставної відмови відповідача у вирішенні цього питання, та з огляду на положення ст.382 КАС України, колегія суддів приходить до висновку про необхідність зобов`язання Держгеокадастру подати П`ятому апеляційному адміністративному суду звіт про виконання даної постанови протягом чотирнадцяти днів з дня отримання копії даної постанови, оскільки положеннями ч.9 ст.118 ЗК України передбачено для відповідного органу виконавчої влади або місцевого самоврядування саме такий строк для розгляду питання затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Доводи апеляційної скарги, яким була дана оцінка в мотивувальній частині рішення, ґрунтуються на суб`єктивній оцінці фактичних обставин справи та доказів. Зазначені доводи не містять посилань на конкретні обставини чи факти або на нові докази, які б давали підстави для скасування рішення суду першої інстанції.
Таким чином, на підставі встановлених в ході судового розгляду обставин, суд першої інстанції правильно дійшов висновку щодо спірних правовідносин.
Враховуючи все вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції порушень матеріального і процесуального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують. За таких обставин, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
З огляду на залишення рішення суду першої інстанції без змін відповідно до приписів  статті 139 КАС України  підстави для розподілу судових витрат відсутні.
Керуючись статтями 308, 309, 315, 321, 322, 325 КАС України, суд -

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області - залишити без задоволення, а рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 20 липня 2020 року – без змін.
Зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Херсонській області подати П`ятому апеляційному адміністративному суду звіт про виконання цієї постанови протягом чотирнадцяти днів з дня отримання копії даної постанови.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення у випадках, передбачених підпунктами а), б), в), г) пункту 2 частини 5  статті 328 КАС України.

Головуючий суддя 	 	Федусик А.Г.	
Судді	    	Єщенко О.В.    Шевчук О.А.