ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 листопада 2020 року	Львів	Справа № 500/1663/20 пров. № А/857/11778/20	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого судді                                                       Святецького В.В.          
суддів                                                                            Гудима Л.Я., Довгополова О.М.
з участю секретаря судового засідання                     Копанишин Х.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу виконавчого комітету  Тернопільської міської ради на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 02 вересня 2020 року в справі №500/1663/20 (суддя Баранюк А.З., м. Тернопіль) за позовом ОСОБА_1 до виконавчого комітету  Тернопільської міської ради про визнання протиправною відповіді та зобов`язання повторно розглянути запит,- 
ВСТАНОВИВ:

У липні 2020 року ОСОБА_1 звернулася в суд з позовом до виконавчого комітету  Тернопільської міської ради, в якому просила: а) визнати протиправною відповідь виконавчого комітету  Тернопільської міської ради від 22.04.2020 №5965/08-ф щодо ненадання публічної інформації на запит позивача про доступ до публічної інформації від 18.04.2020;
б) зобов`язати виконавчий комітет Тернопільської міської ради повторно розглянути запит від 18.04.2020 про надання публічної інформації щодо наявності на території міста Тернопіль вільних земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову жилого будинку, господарських будівель і споруд.
Рішенням від 02 вересня 2020 року Тернопільський окружний адміністративний суд позовні вимоги задовольнив повністю.
Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції, виконавчий комітет  Тернопільської міської ради подав апеляційну скаргу, оскільки вважає, що рішення прийняте з порушенням норм матеріального та процесуального права, з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи. 
В обґрунтування апеляційної скарги скаржник вказує на те, що суд першої інстанції не надав належної правової оцінки тим обставинам, що відповідач надав позивачу відповідь листом від 23.04.2020 №5091/08 та повідомив, що загальної інвентаризації земель Тернопільської міської територіальної громади не проведено, а тому вказати інформацію стосовно місця розташування окремих земельних ділянок не є можливим. Проте, з урахуванням наявної інформації, відповідно до ст. 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» Тернопільською міською радою затверджено «План зонування території міста Тернополя», а також детальні плани територій житлових районів, якими визначено проектні території під забудову, в тому числі для садибної забудови (Ж-1) під розташування одноквартирних житлових будинків у мікрорайонах «Кутівці», «Пронятин» та «Південний».
Таким чином, на переконання апелянта, виконавчий орган Тернопільської міської ради надав за запитом ОСОБА_1 від 16.04.2020 наявну інформацію.  
З огляду на викладене, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні адміністративного позову повністю.
ОСОБА_1 правом подання письмового відзиву на апеляційну скаргу не скористалася, що в силу вимог ч. 4 ст. 304 КАС України не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.
Учасники справи викликалися в судове засідання, проте у зв`язку з їх неявкою фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється відповідно до ч. 4 ст. 229 Кодексу адміністративного судочинства України. 
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи та доводи скарги, апеляційний суд вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
Суд встановив та матеріалами справи підтверджується, що 18 квітня 2020 року позивач направила до виконавчого комітету Тернопільської міської ради запит на отримання публічної інформації, який містить прохання надати інформацію про наявність на території міста Тернопіль вільних земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову жилого будинку, господарських будівель і споруд з місцями (орієнтирами) розташування.
Листом від 22.04.2020 №5965/08-ф виконавчий комітет Тернопільської міської ради надав відповідь, якою повідомив ОСОБА_1 , що станом на даний час загальну інвентаризацію земель міста Тернополя повністю не проведено, у зв`язку із цим, відсутня інформація щодо місця розташування окремих земельних ділянок, які можуть бути передані громадянам України у відповідності до норм безоплатної передачі відповідно до ст.121 Земельного Кодексу України для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд у виконавчих органах міської ради. Також зазначено, що матеріали затверджених міською радою містобудівних документацій оприлюднені на офіційному веб-сайті Тернопільської міської ради, з якими можна ознайомитися на зазначеному сайті або безпосередньо в приміщенні управління містобудування, архітектури та кадастру Тернопільської міської ради.
Не погоджуючись з такою відповіддю відповідача, позивач звернулася до суду з даним позовом.
Задовольняючи повністю адміністративний позов, суд першої інстанції керувався тим, що відповідь відповідача не відповідає вимогам чинного законодавства України, оскільки є неповною, так як за відсутності повністю проведеної інвентаризації земель міста у відповідача принаймні наявна часткова інформація щодо місця розташування окремих земельних ділянок.
Надаючи правову оцінку обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, враховуючи межі перегляду, передбачені ст. 308 КАС України, апеляційний суд зазначає наступне.
Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. 
Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
За змістом частин першої, другої  статті 7 Закону України «Про інформацію» від 2 жовтня 1992 року №2657-XII   (далі -  Закон № 2657-XII) право на інформацію охороняється законом. Держава гарантує всім суб`єктам інформаційних відносин рівні права і можливості доступу до інформації.
Ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом.
За приписами статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 № 2939-VI (далі - Закон № 2939-VI) публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
Право на доступ до публічної інформації гарантується, з поміж іншого, обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом (пункт 1 частини першої  статті 3 Закону № 2939-VI).
Відповідно до  статті 13 Закону № 2939-VI  розпорядниками інформації для цілей цього  Закону  визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.
Стаття 10-1 Закону № 2939-VI  визначає, що публічна інформація у формі відкритих даних - це публічна інформація у форматі, що дозволяє її автоматизоване оброблення електронними засобами, вільний та безоплатний доступ до неї, а також її подальше використання. Розпорядники інформації зобов`язані надавати публічну інформацію у формі відкритих даних на запит, оприлюднювати і регулярно оновлювати її на єдиному державному веб-порталі відкритих даних та на своїх веб-сайтах.
Згідно з пунктом 5-1 частини першої  статті 15 Закону № 2939-VI  розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати перелік наборів даних, що оприлюднюються у формі відкритих даних.
Відповідно до  постанов Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2016 року №867 «Деякі питання оприлюднення публічної інформації у формі відкритих даних»  та  від 21 жовтня 2015 року №835 «Про затвердження Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних»  передбачено, що розпорядники інформації оприлюднюють у формі відкритих даних інформацію про перелік земельних ділянок, що пропонуються для здійснення забудови.
Згідно з ч. 5  ст. 24 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності"  спеціально уповноважені органи з питань містобудування та архітектури і центральний орган виконавчої влади з питань земельних відносин та його територіальні органи забезпечують відкритість, доступність та повноту інформації про наявність на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці земель державної та комунальної власності, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову, про наявність обмежень і обтяжень земельних ділянок, містобудівні умови та обмеження в містобудівному і державному земельному кадастрах.
До моменту внесення відповідної інформації до містобудівного та державного земельного кадастрів виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації або відповідний місцевий орган виконавчої влади зобов`язані надавати за запитами фізичних та юридичних осіб письмову інформацію про наявність земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову.
З огляду на зазначені норми, колегія суддів погоджується з судом першої інстанції, що передусім саме ці органи згідно з їхньою компетенцією зобов`язані володіти інформацією про земельні ділянки комунальної або державної форми власності, не надані у користування, що можуть бути використані під забудову для реалізації права на безоплатне отримання у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд. Вони також залишаються розпорядниками цієї інформації після її внесення до містобудівного та державного земельного кадастрів, якщо вона є у їхньому фактичному володінні.
За змістом п. 2 ч. 1  ст. 5 Закону № 2939-VI  доступ до інформації забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію.
Відповідно до ч. 1  ст. 13 Закону № 2939-VI  запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.
Згідно з ч. 1  ст. 22 Закону № 2939-VI  розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках:
розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;
інформація, що запитується, належить до категорії (інформації з обмеженим доступом відповідно до ч. 2  ст. 6 цього Закону;
особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені  ст. 21 цього Закону  фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком;
не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених ч. 5  ст. 19 цього Закону.
Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що для надання вищенаведеної інформації відповідно до вимог  Закону № 2939-VI, запитувані відомості повинні бути зафіксовані в офіційному документі, створеному в процесі здійснення своєї діяльності суб`єктом владних повноважень.
Згідно роз`яснень, наведених у довідці ВАС України від 01.06.2013 про вивчення та узагальнення практики застосування адміністративними судами положень Закону України «Про доступ до публічної інформації», за визначенням «публічна інформація» можна виокремити такі ознаки публічної інформації, зокрема, як: 1) готовий продукт інформації, який отриманий або створений лише в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством; 2) заздалегідь відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація; 3) така інформація знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації.  
Тобто, інформацію, яку бажала отримати позивач щодо переліку земельних ділянок, що пропонується для здійснення забудови, можливо отримати лише після проведення інвентаризації земель, які входять у межі Тернопільської міської ради, якої останньою проведено не було. Доказів протилежного суду надано не було.
Відповідно до пункту 2 Порядку проведення інвентаризації земель, затвердженого  постановою Кабінету Міністрів України від 05 червня 2019 № 476  (далі - Порядок) інвентаризація земель проводиться з метою встановлення місця розташування об`єктів землеустрою, їх меж, розмірів, правового статусу, виявлення земель, що не використовуються, використовуються нераціонально або не за цільовим призначенням, виявлення і консервації деградованих сільськогосподарських угідь і забруднених земель, встановлення кількісних та якісних характеристик земель, необхідних для ведення Державного земельного кадастру, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і прийняття на їх основі відповідних рішень органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.
Пунктом 4 Порядку визначено, що інвентаризація земель проводиться з урахуванням принципів плановості, достовірності та повноти даних, послідовності і стандартності процедур, доступності використання інформаційної бази, узагальнення даних з додержанням єдиних засад та технології їх оброблення.
Жоден нормативно-правовий акт, в тому числі і вказаний Порядок не вказує органу місцевого самоврядування на обов`язковість проведення інвентаризації земель, таким чином залишаючи за органом місцевого самоврядування право на самостійне визначення доцільності та необхідності проведення інвентаризації земель.
Враховуючи наведені норми та обставини справи, колегія суддів погоджується з аргументами апеляційної скарги, що оскільки на момент звернення позивача із відповідним запитом інвентаризація земельних ділянок, розташованих на території Тернопільської міської ради не здійснювалась, та як наслідок перелік вільних земельних ділянок, які пропонуються під забудову не було сформовано, дана інформація не відображена чи задокументована на будь-яких носіях та не утворена в процесі виконання відповідних повноважень суб`єктами владних повноважень, відтак, така відсутня у відповідача. А тому останній позбавлений можливості надати повний та достовірний перелік земельних ділянок під забудову, про що у встановлений законодавством строк повідомив позивача у відповіді на її запит.
          
          При цьому, відповідач надав інформацію про детальні плани територій житлових районів, якими визначено проектні території під забудову, в тому числі для садибної забудови (Ж-1) під розташування одноквартирних житлових будинків у мікрорайонах «Кутівці», «Пронятин» та «Південний».

Таким чином, висновки суду першої інстанції про невідповідність наданої виконавчим комітетом Тернопільської міської ради відповіді від 22.04.2020 №5965/08-ф вимогам чинного законодавства України є помилковими та такими, що не ґрунтуються на фактичних обставинах справи та нормах  матеріального права. 

За таких обставин колегія суддів вважає безпідставними позовні вимоги щодо визнання протиправною  відповіді виконавчого комітету  Тернопільської міської ради від 22.04.2020 №5965/08-ф щодо ненадання публічної інформації на запит позивача про доступ до публічної інформації від 18.04.2020 та зобов`язання повторно розглянути запит.  

Статтею 242 Кодексу адміністративного судочинства (КАС)  України визначено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.  Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до  ч.1 ст. 317 КАС України  підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Враховуючи вищенаведене, апеляційний суд визнає, що суд першої інстанції, вирішуючи даний публічно-правовий спір, неповно дослідив обставини справи, допустився помилки в частині застосування норм матеріального та процесуального права, а тому дійшов помилкового висновку  щодо наявності правових підстав для задоволення позову. 

Таким чином, колегія суддів визнає правильним апеляційну скаргу задовольнити, скасувати рішення суду першої та ухвалити постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог повністю.  

Керуючись ст. ст. 243,  310, 315, 317, 321, 322 , 325, 328, 329 КАС України, апеляційний суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу виконавчого комітету  Тернопільської міської ради задовольнити.
Скасувати рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 02 вересня 2020 року в справі №500/1663/20 та ухвалити постанову, якою в задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку лише з підстав, визначених в статті 328 КАС України, протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя	 	В. В. Святецький 	
судді	 	Л. Я. Гудим 	
 	 	О. М. Довгополов  	
Повне судове рішення складено 19.11.2020.