ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

16 листопада 2020 року 	м. Дніпро	справа № 215/1633/20	

Третій апеляційний адміністративний суд 
у складі колегії суддів: головуючого - судді  Добродняк І.Ю. (доповідач),
                               суддів:  Бишевської Н.А., Семененка Я.В.,     
розглянувши в порядку письмового провадження в місті Дніпрі
апеляційну скаргу   ОСОБА_1 
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 червня 2020 року (головуючий суддя Верба І.О.)
у справі  № 215/1633/20
за позовом    ОСОБА_1 
до  Криворізького міського голови Вілкула Юрія Григоровича
про  визнання бездіяльності протиправною, - 

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до голови Виконавчого комітету Криворізької міської ради Вілкула Юрія Григоровича, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Криворізького міського голови Вілкула Юрія Григоровича, яка виявилась у невжитті заходів для забезпечення фундаментального права на загальнообов`язкове державне соціальне страхування до правової позиції статей 1, 3, 19, 46, 48, 68, 92 Конституції України;
- визнати протиправною бездіяльність Криворізького міського голови Вілкула Юрія Григоровича, яка виявилась у непопереджені виникнення негативних суспільних наслідків, пов`язаних з непідкоренням основному Закону України на соціальний захист гарантованого статтями 1, 22, 46, 92 Конституції України та постановити окрему ухвалу згідно статті 249 КАС України;
- визнати протиправною бездіяльність Криворізького міського голови Вілкула Юрія Григоровича, яка виявилась у порушенні правової форми розгляду скарги від 08.11.2019 порядку статей 18, 29 Закону України «Про звернення громадян», частин 1, 2, 8 статті 11 Закону України «Про державну службу»;
- визнати протиправною бездіяльність Криворізького міського голови Вілкула Юрія Григоровича, яка виявилась у порушенні права бути присутнім при розгляді скарги від 08.11.2019.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивач подав заяву від 08.11.2019, якою просив,зокрема, забезпечити конституційні гарантії, однак відповідач по суті бездіяв і не забезпечив право громадянина на попередження за можливістю страждань і болю. Нормативно-правових актів відповідача на заяву від 08.11.2019 позивач не отримав. Відповідач не забезпечив права позивача на ліквідацію перешкод на забезпечення права громадянина на попередження за можливості страждань і болю, не вжив системи заходів, спрямованих на усунення правових та інших причин порушення права викривати недоліки в роботі відповідача для відстоювання своїх прав і законних інтересів, не попередив виникнення негативних суспільних наслідків, пов`язаних з цим правом і відсутності необхідної для позивача інформації, а також окремо не повідомив про дату, та час та місце розгляду заяви від 08.11.2019. Як зазначив позивач, своєю бездіяльністю відповідач унеможливив реалізацію, відповідно до законодавства, права на отримання інформації, порушивши низку чинних правових норм. Згідно Закону України «Про місцеве самоврядування в України» всі питання управління об`єктами комунальної власності належить до компетенції місцевих органів самоврядування.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду  від 12.06.2020 в задоволенні позову відмовлено.
Суд першої інстанції встановив, що скарга позивачем подана неналежному адресату,  тобто позивачем не додержано встановленого порядку подання скарги, у зв`язку з чим відсутні підстави для тверджень про допущення відповідачем протиправної бездіяльності, пов`язаної із розглядом скарги від 08.11.2019. 
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить  скасувати рішення суду першої інстанції, постановити окрему ухвалу згідно 249 КАС України.
Апеляційна скарга фактично мотивована незгодою з висновками суду першої інстанції, позивач зазначає, що відповідачем порушено порядок розгляду скарги позивача, який потребував застосування управлінських функцій відповідача.
Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому просить залишити без задоволення апеляційну скаргу, а рішення суду - залишити без змін. Відповідач зазначає, що скарга ОСОБА_1 від 08.11.2019 не потребувала вирішення безпосередньо керівником, оскільки не належить до документів, чітко обумовлених переліком пункту 263 Інструкції, натомість порушені в ній питання віднесені до повноважень та функціональних обов`язків управління охорони здоров`я виконкому Криворізької міської ради (надалі - Управління), оскільки стосуються права на охорону здоров`я. Звернення позивача  заступником міського голови було передано для розгляду саме Управлінню, як те унормовано ст. 5 Закону України «Про звернення громадян» у поєднанні з Інструкцією та Регламентом. Також відповідач зазначає, що законом не встановлюється обов`язкового повідомлення заявника про час та місце розгляду скарги. Заявник на власний розсуд розпоряджається таким правом. У спірній скарзі ОСОБА_1 не заявляв про таке бажання.
ОСОБА_1 подано пояснення, що на його неодноразові звернення протиправно не доведено розмежування компетенції, порядку взаємодії між установи виконавчої влади, системи місцевого самоврядування району, міста для врегулювання питань надання адміністративних послуг.
Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України  суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, апеляційний суд вважає, що апеляційна скарга  підлягає задоволенню, з огляду на таке. 
Як встановлено судом та підтверджено матеріалами справи, 08.11.2019 позивач - ОСОБА_1 подав скаргу голові виконкому міської ради Вілкулу Ю. (м. Кривий Ріг, вул.Молодіжна,1), в якій просив:
- дисциплінарного стягнення начальнику Управління праці та соціального захисту населення виконкому міської ради у м. Кривому Розі і начальнику Управління праці та соціального захисту і населення виконавчого комітету Тернівської районної у м. Кривий Ріг ради за непідкорення ст. ст. 19, 21, 22, 33, 46, 48, 68 Конституції України, ст. 1 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії», ч. 1 ст. 11 Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права держави, ст. 3, ч. ч. 1, 2, 8 ст. 11 Закону України «Про державну службу»;
- дисциплінарного стягнення в.о. головному лікарю Криворізького медико-діагностичного центру «Криворізька міська поліклініка № 5» ДОР ОСОБА_2 і начальнику Управління охорони здоров`я м. Кривого Рогу ОСОБА_3 за непідкорення ст.  ст.  3, 19, 21, 22, 28, 49, 68 Конституції України, Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я», ч. ч. 1, 2, 8 ст. 11 Закону України «Про державну службу» та використовує бюджетні кошти за непризначенням;
- дисциплінарного стягнення голові виконавчого комітету Покровської районної у м. Кривий Ріг ради ОСОБА_4 за непідкорення ст. ст. 3, 19, 21, 22, 33, 46, 48, 68 Конституції України, Закону України «Основи соціального захисту бездомних громадян і безпритульних дітей», ч. ч. 1, 2, 8 Закону України «Про державну службу»;
- дисциплінарного стягнення директору Комунальної установи «Будинок нічного перебування» Криворізької міської ради ОСОБА_5 за непідкорення ст. ст.  3, 19, 21, 22, 33, 46 Конституції України, Закону України «Основи соціального захисту бездомних громадян і безпритульних дітей», ч. ч. 1, 2, 8 ст. 11 Закону України «Про державну службу»;
- звернутися до відповідних державних установ відповідно до ст. ст. 3, 6, 34, 40, 46, 48, 55, 68 Конституції України та до суду, до Конституційного Суду України для вжиття системи заходів, спрямованих на усунення правових, соціальних та інших причин незабезпечення ОСОБА_1 належним загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням і повідомити вихідний номер звернень;
- звернутися до Кабінету Міністрів України як вищого органу виконавчої влади з проханням надати роз`яснення відповідно до забезпечення основних організаційних та правових засад оформлення трудових відносин фізичних осіб, які надають соціальні послуги та відповідно гарантування ОСОБА_1 загальнообов`язкового державного соціального страхування та надати копії роз`яснення і звернень;
- повідомити вхідний номер звернення та надати рішення;
- частково загладити моральні страждання ОСОБА_1 сумою у 600 розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб, а саме: 1924 грн х 600 = 1154400 грн. (а.с.17).
Означена скарга фактично  направлена до  Тернівської районної у місті ради, внаслідок чого разом із супровідним листом виконавчого комітету Тернівської районної у місті ради від 12.11.2019 № С-1015 перенаправлена за належністю для її розгляду та вирішення до виконавчого комітету Криворізької міської ради (отримана виконкомом Криворізької міської ради 15.11.2019 - а.с.16).
Як зазначено представниками відповідача у письмовому відзиві на позов та відзиві на апеляційну скаргу, письмова відповідь на звернення позивача від 08.11.2019 підготовлена компетентним органом та надіслана позивачу поштовим зв`язком за вих. № 17/18/2631 від 29.11.2019.
Судом з цього приводу встановлено, що  листом від 29.11.2019 за вих. № 17/18/2631 Управління охорони здоров`я виконавчого комітету Криворізької міської ради повідомило   ОСОБА_1 на його звернення до Тернівської районної у місті ради від 07.11.2019, що з ряду питань  вже надано відповіді, а саме: від 23.09.2019 № С-2206 ГЛ, від 01.11.2019 № С-2529-ГЛ, від 04.10.2019 № 17/18/2169. Копії цих відповідей додані до листа від 29.11.2019 (а.с.19-25).
Одночасно, як вбачається із заяви (запиту) ОСОБА_1 від 12.12.2019 на ім`я голови  Тернівської районної у місті ради (а.с.4), позивач подавав скарги Криворізькому міському голові від 07.11.2019 і від 08.11.2019.
Отже, наявні в матеріалах справи документи  підтверджують факт надання позивачеві відповідь на його звернення  від 07.11.2019, разом з тим, докази надання відповіді по суті поставлених ОСОБА_1 питань у скарзі від 08.11.2019 відсутні.
Статтею  ст.40 Конституції України   закріплено право усіх осіб направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових осіб і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
У відповідності до ч.1 ст.1 Закону України «Про звернення громадян» від 02.10.1996 №393/96-ВР громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення. 
У статті 3 Закону України «Про звернення громадян» визначено, що під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.
Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об`єднань громадян, посадових осіб.
У відповідності до ч.1 ст.5 Закону України «Про звернення громадян» звернення адресуються органам державної влади і місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форм власності, об`єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань. 
Згідно  з ч. 1, ч. 3 ст. 7 Закону України «Про звернення громадян», звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов`язковому прийняттю та розгляду.
Якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об`єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п`яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення. У разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін повертається громадянину з відповідними роз`ясненнями.
Порядок розгляду звернень у формі заяв та скарг, встановлений статтями 15, 16 вищевказаного Закону.
За приписами  ст. 15 Закону України «Про звернення громадян» органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов`язані об`єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).
Відповідно до ст. 18 Закону України «Про звернення громадян», громадянин, який звернувся із заявою чи скаргою до органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, засобів масової інформації, посадових осіб, має право:
- особисто викласти аргументи особі, що перевіряла заяву чи скаргу, та брати участь у перевірці поданої скарги чи заяви;
- знайомитися з матеріалами перевірки;
- подавати додаткові матеріали або наполягати на їх запиті органом, який розглядає заяву чи скаргу;
- бути присутнім при розгляді заяви чи скарги;
- користуватися послугами адвоката або представника трудового колективу, організації, яка здійснює правозахисну функцію, оформивши це уповноваження у встановленому законом порядку;
- одержати письмову відповідь про результати розгляду заяви чи скарги;
- висловлювати усно або письмово вимогу щодо дотримання таємниці розгляду заяви чи скарги;
- вимагати відшкодування збитків, якщо вони стали результатом порушень встановленого порядку розгляду звернень.
Статтею 19 Закону України «Про звернення громадян»  передбачено, що органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об`єднання громадян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов`язані:
- об`єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги;
- у разі прийняття рішення про обмеження доступу громадянина до відповідної інформації при розгляді заяви чи скарги скласти про це мотивовану постанову;
- на прохання громадянина запрошувати його на засідання відповідного органу, що розглядає його заяву чи скаргу;
- скасовувати або змінювати оскаржувані рішення у випадках, передбачених законодавством України, якщо вони не відповідають закону або іншим нормативним актам, невідкладно вживати заходів до припинення неправомірних дій, виявляти, усувати причини та умови, які сприяли порушенням;
- забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих у зв`язку з заявою чи скаргою рішень;
- письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення;
- вживати заходів щодо відшкодування у встановленому законом порядку матеріальних збитків, якщо їх було завдано громадянину в результаті ущемлення його прав чи законних інтересів, вирішувати питання про відповідальність осіб, з вини яких було допущено порушення, а також на прохання громадянина не пізніш як у місячний термін довести прийняте рішення до відома органу місцевого самоврядування, трудового колективу чи об`єднання громадян за місцем проживання громадянина;
- у разі визнання заяви чи скарги необґрунтованою роз`яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення;
- не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам;
- особисто організовувати та перевіряти стан розгляду заяв чи скарг громадян, вживати заходів до усунення причин, що їх породжують, систематично аналізувати та інформувати населення про хід цієї роботи.
У разі необхідності та за наявності можливостей розгляд звернень громадян покладається на посадову особу чи підрозділ службового апарату, спеціально уповноважені здійснювати цю роботу, в межах бюджетних асигнувань. Це положення не скасовує вимоги абзацу дев`ятого частини першої цієї статті.
Згідно з ст. 20 Закону України «Про звернення громадян» звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п`ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення.
При цьому, загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п`яти днів.
Аналіз зазначених вище норм права, дає підстави зробити висновок, що громадяни України мають право звернутися, зокрема, до органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків і таке право кореспондується із обов`язками відповідних органів здійснити розгляд таких звернень, з урахуванням їх функціональних обов`язків.
Законом визначається, що за результатами розгляду, зокрема скарги суб`єкта звернення, суб`єктом владних повноважень надається письмова відповідь. Така відповідь має містити аргументовану, несуперечливу, переконливу інформацію, що відповідає дійсності та стосується суті звернення. 
В спірному випадку, реалізувавши своє право на звернення до суб`єкта владних повноважень, позивач подав до Тернівської районної у місті Кривому Розі ради скаргу від 08.11.2019, адресовану голові виконкому Криворізької міської ради Вілкулу Ю., яка була перенаправлена за належністю для розгляду та вирішення до виконавчого комітету Криворізької міської ради.
Висновок суду першої інстанції, що ця скарга розглянута компетентним органом у межах повноважень, з наданням  конкретної відповіді, є помилковим з огляду на встановлені вище судом апеляційної інстанції обставини. 
Виходячи зі змісту наданих позивачеві відповідей листами Управління охорони здоров`я від 29.11.2019 №  17/18/2631; від 23.09.2019 № С-2206 ГЛ; від 01.11.2019 № С-25296 ГЛ; від 04.10.2019 №  17/18/2169, суд апеляційної інстанції вважає, що наявні в матеріалах справи докази не підтверджують той факт, що відповідач раніше надавав відповіді по суті питань, що стали підставою для звернення позивача зі скаргою від 08.11.2019.
З приводу наведених в рішенні суду першої інстанції мотивів, за яких суд дійшов висновку про відмову в задоволенні позову, а саме: недодержання позивачем встановленого порядку подання скарги, оскільки ця скарга подана не адресату, апеляційний суд зазначає, що скарга ОСОБА_1 від 08.11.2019   відповідно до ч. 3 ст. 7 Закону України «Про звернення громадян» направлена виконкомом Тернівської районної у місті Кривому Розі ради за належністю до виконкому Кріворізької міської ради, отже підлягала розгляду по суті. 
Також суд апеляційної інстанції звертає увагу, що міський голова є головною посадовою особою територіальної громади міста (ст.12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»). Міський голова очолює виконавчий комітет міської ради, головує на її засіданнях.
Повноваження міського голови визначені ст.42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Відповідно до ч.4 ст.42 цього Закону міський голова, зокрема,: п.7) здійснює керівництво апаратом ради та її виконавчого комітету; п.14) представляє територіальну громаду, раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності, громадянами, а також у міжнародних відносинах відповідно до законодавства; п.18) забезпечує на відповідній території додержання законодавства щодо розгляду звернень громадян та їх об`єднань.
Відповідно до пп. 1 п. «б» ч.1 ст.38 цього ж Закону до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження: забезпечення вимог законодавства щодо розгляду звернень громадян, здійснення контролю за станом цієї роботи на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форм власності.
Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради (ч.2 ст.54 Закону).
Таким чином, питання, зазначені у скарзі позивача від 08.11.2019, підлягали розгляду відповідачем в межах його повноважень.   
Виходячи з наведених правових норм, суті поданої позивачем скарги  від 08.11.2019,  апеляційний суд вважає, що  відповідач допустив протиправну бездіяльність, яка   виразилась у не розгляді скарги  позивача від 08.11.2019 по суті звернення, тому правильним і ефективним способом захисту порушених прав позивача є зобов`язання відповідача розглянути скаргу ОСОБА_1 від 08.11.2019 та надати обґрунтовану відповідь, згідно вимог чинного законодавства.
Приймаючи до уваги, що фактично відповідачем не розглянуто скаргу позивача, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про необґрунтованість та передчасність вимог позивача в частині   оскарження бездіяльності відповідача, що виявилося у невжитті заходів для забезпечення фундаментального права на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, відповідно до ст. ст. 1, 3, 19, 46, 48, 68, 92 Конституції України; у непопереджені виникнення негативних суспільних наслідків, пов`язаних з непідкоренням основному Закону України на соціальний захист гарантованого статтями 1, 22, 46, 92 Конституції України, а також у порушенні права ОСОБА_1 бути присутнім при розгляді скарги (запиту) від 08.11.2019. 
Крім того, стосовно позовної вимоги визнати протиправною бездіяльність виконавчого відповідача, яка виявилася у порушенні права ОСОБА_1 бути присутнім при розгляді скарги (запиту) від 08.11.2019, суд зазначає, що позивач у своїй скарзі від 08.11.2019 не виказав свого прохання бути повідомленим про час, дату та місце розгляду його скарги та бути присутнім при її розгляді, тому у відповідача відповідний обов`язок, передбачений ст.19   Закону України «Про звернення громадян»,  не виник. 
Виходячи з вищенаведеного, суд першої інстанції під час розгляду даної справи не повно дослідив обставини, які мають значення для справи, що призвело до помилкового висновку про відмову в задоволенні позову в повному обсязі. Наведене вище відповідно до ст.317 КАС України є підставою для скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення про часткове задоволення позову.  
Керуючись ст.ст. 311, 315, 317, 321, 322  Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.  
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 червня 2020 року у справі № 215/1633/20 скасувати, прийняти нове рішення. 
Позов задовольнити частково.  
Визнати протиправною бездіяльність Криворізького міського голови Вілкула Юрія Григоровича у не розгляді скарги   ОСОБА_1 від 08.11.2019.
Зобов`язати Криворізького міського голову Вілкула Юрія Григоровича розглянути скаргу ОСОБА_1 від 08.11.2019 та надати відповідь згідно вимог чинного законодавства.
В решті позову відмовити. 
Постанова апеляційного суду набирає законної сили відповідно до ст.325 КАС України, може бути оскаржена до касаційного суду у випадках та строки, встановлені ст.ст.328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України.
  
Головуючий - суддя                                                                      І.Ю. Добродняк 

                               суддя                                                                      Н.А. Бишевська 

                               суддя                                                                      Я.В. Семененко