П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
30 вересня 2020 року
м. Київ
Справа № 420/3956/20
Провадження № 11-240заі20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 10 червня 2020 року (суддя Соколов В. М.) у справі № 420/3956/20 за позовом   ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, Офісу Президента України, треті особи: голова Одеської обласної державної адміністрації Куций Максим Васильович (далі - голова Облдержадміністрації, Облдержадміністрація відповідно), Облдержадміністрація, голова Одеської обласної ради Паращенко Сергій Володимирович (далі - голова Облради, Облрада відповідно), Облрада, голова Лиманської районної державної адміністрації Одеської області Приймак Василь Михайлович (далі - голова Лиманської РДА, Лиманська РДА відповідно), Лиманська РДА, голова Лиманської районної ради Одеської області Тефтул Геннадій Олександрович (далі - голова Лиманської райради, Лиманська райрада відповідно), Лиманська райрада, виконуюча обов`язки голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області Чеботарьова Ольга Миколаївна (далі - в. о. голови Трояндівської сільради, Трояндівська сільрада відповідно), Трояндівська сільрада, Фермерське господарство «Назари», ОСОБА_2 , про визнання протиправною бездіяльності й зобов`язання вчинити певні дії та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог
1.   У травні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Президента України та Офісу Президента України, у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність відповідачів щодо відсутності контролю за протиправною бездіяльністю голови Облдержадміністрації, голови Облради щодо відсутності контролю у зв`язку з протиправною бездіяльністю голови Лиманської РДА, голови Лиманської райради щодо відсутності контролю у зв`язку з наявною протиправною бездіяльністю в. о. голови Трояндівської сільради в частині порушення Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», зокрема ненадання у встановлений п`ятнадцятиденний строк (після припинення 13 лютого 2019 року повноважень ОСОБА_3 як голови Трояндівської сільради) до Верховної Ради України клопотання про призначення позачергових виборів голови Трояндівської сільради;
- зобов`язати Офіс Президента України здійснити організаційні заходи щодо зобов`язання Облдержадміністрації, Лиманської РДА, Облради, Лиманської райради, Трояндівської сільради подати до Верховної Ради України клопотання про призначення позачергових виборів голови Трояндівської сільради у зв`язку з припиненням 13 лютого 2019 року повноважень ОСОБА_3 як голови цієї сільради. 
2.   Одеський окружний адміністративний суд ухвалою від 14 травня 2020 року передав цю справу на розгляд Верховного Суду як суду першої інстанції на підставі статті 29 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції
3.   Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 10 червня 2020 року позовну заяву разом із доданими до неї документами повернув позивачу на підставі пункту 6 частини четвертої статті 169 КАС України.
4.   Судове рішення мотивовано тим, що позивач об`єднав в одне провадження кілька вимог, що підсудні різним судам і відсутні законні підстави для їхнього роз`єднання в окремі провадження.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
5.   Не погодившись із таким судовим рішенням,  ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що суд першої інстанції ухилився від дослідження характеру спірних правовідносин, предмета доказування та складу учасників цієї адміністративної справи.
6.   На думку скаржника, оскільки вимоги до Президента України відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції, суд зобов`язаний був відкрити провадження в частині вказаних вимог, а вимоги, заявлені до Офісу Президента України, передати на підставі пункту 2 частини першої статті 29 КАС України на розгляд Одеського окружного адміністративного суду.
7.   На підставі викладеного  ОСОБА_1 просить скасувати оскаржувану ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, вимоги позовної заяви, заявлені до Президента України, направити до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції для продовження розгляду, а вимоги, заявлені позивачем до Офісу Президента України, направити до Одеського окружного адміністративного суду.
Позиція інших учасників справи 
8.   На момент розгляду справи відповідачі відзивів на апеляційну скаргу ОСОБА_1  до Великої Палати Верховного Суду не надіслали.
Рух апеляційної скарги
9.   Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 31 серпня 2020 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою  ОСОБА_1 та призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі частини третьої статті 311 КАС України, оскільки предметом перегляду в цій справі є ухвала суду першої інстанції про повернення позовної заяви з усіма доданими до неї документами позивачу, а також ураховуючи характер спірних правовідносин, який не вимагає участі сторін.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновку суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи 
10.        Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
11.        Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
12.        За приписами частини першої статті 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи: 1) подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; 2) має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); 3) відповідає позовна заява вимогам, установленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; 4) належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; 5) позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням установленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); 6) немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
13.        Відповідно до частини третьої статті 27 КАС України, норми якої регулюють правила виключної підсудності, підсудність окремих категорій адміністративних справ визначається цим Кодексом.
14.        Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
15.        Зазначений перелік справ, які підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції, є вичерпним.
16.        Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (пункт 2 частини першої).
17.        Статтею 20 КАС України, якою закріплено правила розмежування предметної юрисдикції адміністративних судів, визначено перелік справ, які підсудні місцевим загальним судам як адміністративним, та справ, які підсудні окружним адміністративним судам.
18.        Зі змісту позовної заяви  ОСОБА_1 убачається, що позивач об`єднав позовні вимоги як до Президента України, які з урахуванням положень частини четвертої статті 22 КАС України підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції, так і до Офісу Президента України, які підсудні окружному адміністративному суду.
19.        За правилами частини першої статті 172 КАС України в одній позовній заяві може бути об`єднано декілька вимог, пов`язаних між собою підставою виникнення або поданими доказами, основні та похідні позовні вимоги.
20.        Водночас відповідно до частини п`ятої цієї статті не допускається об`єднання в одне провадження кількох вимог, щодо яких законом визначена виключна підсудність різним судам.
21.        Пунктом 6 частини четвертої статті 169 КАС України передбачено, що позовна заява повертається позивачеві, якщо порушено правила об`єднання позовних вимог (крім випадків, у яких є підстави для застосування положень статті 172 цього Кодексу). 
22.        За частиною шостою статті 172 КАС України суд вправі за клопотанням учасника справи або з власної ініціативи до початку розгляду справи по суті роз`єднати позовні вимоги, виділивши одну або декілька об`єднаних вимог у самостійне провадження, якщо це сприятиме виконанню завдання адміністративного судочинства. 
23.        Отже, визначальною умовою для роз`єднання позовних вимог є та обставина, що таке роз`єднання сприятиме виконанню завдання адміністративного судочинства. 
24.        Зазначений припис спрямований на те, щоб суб`єкт правовідносин міг з дотриманням принципів адміністративного судочинства і конкретних обставин скористатися правом на судовий захист. 
25.        Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАСУкраїни). 
26.        Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку про те, що суд вправі з власної ініціативи до початку розгляду справи по суті роз`єднати позовні вимоги, виділивши одну або декілька об`єднаних вимог у самостійне провадження для забезпечення виконання завдань адміністративного судочинства, тобто, зокрема, для своєчасного вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Проте таке роз`єднання можливе лише у тому випадку, якщо кожна з виділених вимог може бути предметом розгляду у тому суді, який роз`єднав позовні вимоги. 
27.        Указаному кореспондує припис абзацу другого частини шостої статті 172 КАС України, згідно з яким розгляд позовних вимог, виділених у самостійне провадження, здійснює суддя, який прийняв рішення про роз`єднання позовних вимог. 
28.        КАС України імперативно врегульовує питання підсудності адміністративних справ, установлюючи певні категорії справ, які підлягають розгляду Верховним Судом як судом першої інстанції та не підлягають розгляду іншими адміністративними судами в разі об`єднання у позові вимог, що хоч і пов`язані між собою, але їх розгляд віднесено до підсудності інших адміністративних судів як судів першої інстанції.
29.        Оскільки позивач об`єднав у позовній заяві вимоги, щодо яких законом визначена виключна підсудність різним судам, висновок Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду про повернення позовної заяви  ОСОБА_1 є правильним.
30.        Велика Палата Верховного Суду констатує, що згідно з принципом правової визначеності позивач має знати наслідки об`єднання ним кількох позовних вимог, щодо яких законом визначена виключна підсудність різним судам, для яких Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду у такому поєднанні не є судом, встановленим законом.
31.        Таким чином, метою обмеження Верховним Судом у складі судді Касаційного адміністративного суду права  ОСОБА_1 було забезпечення дотримання цим судом вимог процесуального закону щодо розгляду справи належним судом задля ефективного виконання завдання адміністративного судочинства, визначеного КАС України.
32.        Оскільки внаслідок власних помилок і допущених порушень норм процесуального права  ОСОБА_1  об`єднав в одному позові вимоги, які у такому поєднанні не підсудні Касаційному адміністративному суду у складі Верховного Суду, то жодне розумне очікування на розгляд такого позову у  ОСОБА_1 виникнути не могло. 
33.        При цьому суд першої інстанції обґрунтовано зазначив, що згідно із частиною восьмою статті 169 КАС України повернення позовної заяви не позбавляє позивача права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом, а тому не є обмеженням доступу позивача до правосуддя.
34.        Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 16 травня 2019 року у справі № 9901/8/19 (провадження № 11-52заі19), від 27 червня 2019 року у справі № 9901/189/19 (провадження № 11-462заі19) та від 22 серпня 2019 року у справі № 9901/458/19 (провадження № 11-860ав19).
35.        Велика Палата Верховного Суду вважає безпідставними посилання позивача в апеляційній скарзі на те, що Верховний Суд зобов`язаний був відкрити провадження в частині вимог до Президента України, а заявлені до Офісу Президента України вимоги передати на підставі пункту 2 частини першої статті 29 КАС України на розгляд Одеського окружного адміністративного суду, оскільки, як правильно зазначив суд першої інстанції, відсутні законні підстави для роз`єднання судом указаних вимог в окремі провадження. 
36.        Інші доводи, наведені в апеляційній скарзі, правильність висновків суду першої інстанції також не спростовують.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
37.        Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
38.        На підставі статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
39.        Оскільки суд першої інстанції ухвалив судове рішення з дотриманням вимог процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга ОСОБА_1 задоволенню не підлягає.
Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу  ОСОБА_1  залишити без задоволення.
2. Ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 10 червня 2020 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                 О. С. Золотніков
Судді:                                     Н. О. Антонюк                                                       Л. М. Лобойко
                                                Т. О. Анцупова                                                      О. Б. Прокопенко
                                                В. В. Британчук                                                         В. В. Пророк
                                                Ю. Л. Власов                                                              Л. І. Рогач
                                                М. І. Гриців                                                            О. М. Ситнік
                                                Ж. М. Єленіна                                                       О. С. Ткачук
                                                О. Р. Кібенко                                                               В. Ю. Уркевич
                                                В. С. Князєв                                                          О. Г. Яновська