ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 грудня 2020 року

м. Київ
справа № 826/4753/16
провадження № К/9901/14426/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко  Н.В., суддів: Берназюка  Я.О., Желєзного І.В.,   розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Басарі» до Кабінету Міністрів України про визнання незаконним та скасування пункту 22 у Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від             13 квітня 2011 року № 461 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від               8 вересня 2015 року № 750) та пункту 22 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від                      13 квітня 2011 року № 466, за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Басарі» на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва у складі колегії суддів: Катющенка В.П., Кармазіна О.А., Скочок Т.О. від 30 жовтня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Пилипенко О.Є.,  Беспалова О.О., Бужак Н.П. від 16 квітня 2019 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ТОВ «Басарі» звернулось до суду з позовом до Кабінету Міністрів України про визнання незаконним та скасування пункту 22 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 461 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 8 вересня 2015 року № 750), та пункту 22 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від                13 квітня 2011 року № 466.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 жовтня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від              16 квітня 2019 року, у задоволення позовних вимог ТОВ «Басарі» було відмовлено.

3. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що   відповідач дотримався встановленого чинним законодавством порядку затвердження оскаржуваних нормативно-правових актів. 
Відповідач при внесенні змін до Порядку № 461 та Постанови № 466 діяв у порядку, спосіб, визначений законом, та в межах наданої йому компетенції.
Пункт 22 Порядку № 466, і пункт 22 Порядку 461 в редакції постанов Кабінету Міністрів України від 26 серпня 2015 року № 747 та від 8 вересня 2015 року № 750 відповідно, відтворюють положення частини 2 статті 39-1 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності», тобто, відповідають зазначеному Закону.     

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ТОВ «Басарі» звернулось із касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 жовтня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2019 року та ухвалити нову постанову, якою задовольнити її позовні вимоги в повному обсязі.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 13 квітня 2011 постановою Кабінету Міністрів України № 466 було затверджено Порядок виконання підготовчих та будівельних робіт, який визначає механізм набуття права на виконання підготовчих та будівельних робіт. 
26 серпня 2015 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 747 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року                  № 466», зокрема внесено зміни у пункт 22 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, а саме: у разі виявлення органом державного архітектурно-будівельного контролю недостовірних даних (встановлення факту, що на дату реєстрації декларації інформація, яка зазначалася в ній, не відповідала дійсності, та/або виявлення розбіжностей між даними, зазначеними у декларації), наведених у зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такої декларації підлягає скасуванню органом державного архітектурно-будівельного контролю.
Постановою Кабінету Міністрів України № 461 від 13 квітня 2011 року затверджено Порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, який визначає механізм прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів.
8 серпня 2015 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 750 «Про внесення змін до Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів», зокрема внесено зміни у пункт 22 Порядку, а саме: у разі виявлення органом державного архітектурно-будівельного контролю недостовірних даних (встановлення факту, що на дату реєстрації декларації інформація, яка зазначалася в ній, не відповідала дійсності, та/або виявлення розбіжностей між даними, зазначеними у декларації), наведених у зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такої декларації підлягає скасуванню органом державного архітектурно-будівельного контролю.

6. Вважаючи вказані зміни у нормативно-правових актах незаконними, ТОВ «Басарі» звернулось з позовом до суду.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

7. Касаційна скарга обґрунтована тим, що ТОВ «Басарі» в своєму позові не оскаржує право Кабінету Міністрів України в межах наданої йому компетенції приймати дані постанови. ТОВ «Басарі» не оскаржував, що при прийнятті даних постанов був порушений порядок їх прийняття. ТОВ «Басарі» в своєму позові не оскаржував, що при прийнятті даних постанов вони не були погодженні відповідними державними органами.
Підставою ж позову слугувало саме незаконність даних Порядків за їх суттю та їх невідповідність законодавству України.
Так, Кабінет Міністрів України затвердив пункт 22 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єкту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 461 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 8 вересня 2015 року № 750), та пункт 22 Порядку виконання підготовчих га будівельних робіт затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від                 13 квітня 2011 року № 466 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 26 серпня 2015 року № 747), перебачивши в них скасування декларацій, відповідно, про початок будівельних робіт та про готовність до експлуатації. Зазначений порядок є незаконним.
Згідно з Порядком, відповідач надав право Державній архітектурно-будівельній інспекції  право скасовувати власні рішення про реєстрацію декларацій.
Право органу влади скасовувати власні рішення порушує правову позицію Конституційного Суду України у справі №7рп-2009, згідно пункту 5 якого: «Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами».
Оскаржуваний Порядок, таким чином, порушує статтю 69 Закону України «Про Конституційний суд» щодо обов`язковості рішень Конституційного Суду України.
У касаційній скарзі вказано також, що всупереч статті 19 Конституції України, Порядок не визначає повноваження та способу. Порядок копіює статтю 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», доповнюючи її лише таким текстом, однаковим в обох постановах: «Орган державною архітектурно-будівельного контролю скасовує реєстрацію декларації шляхом видачі відповідного розпорядчого акту. Запис про реєстрацію декларації з реєстру виключається Держархбудінспекцією не пізніше наступного робочого дня, з дня повідомлення органом державного архітектурно-будівельного контролю про таке скасування».
Відповідач подав ДАБІ право привласнити йому компетенцію суду, щодо визнання будівництва самочинним. Власним рішенням, без розгляду справи у суді, ДАБІ може скасувати декларацію про введення до експлуатації при цьому ними же зареєстровану, що автоматично призводить до втрати права власності на підставі частини 2 статті 376 ЦК України. Але ж позасудове позбавлення права власності порушує гарантії статті 41 Конституції України.

8. Відзиву на касаційну скаргу ТОВ «Басарі» на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 жовтня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2019 року Кабінетом міністрів України не подано.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

9. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

10. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;                      10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

11. Повноваження Кабінету Міністрів України у спірних правовідносинах регламентовано Конституцією України, законами України «Про Кабінет Міністрів України», «Про управління об`єктами державної власності», «Про основи національної безпеки» (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).

12. Статтею 113 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади та у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

13. Відповідно до статті 3 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права та законності.

14. Згідно з положеннями статті 4 вказаного Закону Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

15. Приписами статті 117 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

16. Відповідно до частин 1, 2  статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.
Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанції

17. Відповідно до частини 2 статті 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» У разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такого повідомлення або декларації підлягає скасуванню інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Про скасування повідомлення або декларації замовник письмово повідомляється протягом трьох робочих днів з дня скасування. 

18. 26 серпня 2015 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 747 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року                № 466», зокрема внесено зміни у пункт 22 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, а саме: у разі виявлення органом державного архітектурно-будівельного контролю недостовірних даних (встановлення факту, що на дату реєстрації декларації інформація, яка зазначалася в ній, не відповідала дійсності, та/або виявлення розбіжностей між даними, зазначеними у декларації), наведених у зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такої декларації підлягає скасуванню органом державного архітектурно-будівельного контролю.
8 серпня 2015 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 750 «Про внесення змін до Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів», зокрема внесено зміни у пункт 22 Порядку, а саме: у разі виявлення органом державного архітектурно-будівельного контролю недостовірних даних (встановлення факту, що на дату реєстрації декларації інформація, яка зазначалася в ній, не відповідала дійсності, та/або виявлення розбіжностей між даними, зазначеними у декларації), наведених у зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такої декларації підлягає скасуванню органом державного архітектурно-будівельного контролю.

19. Вищезазначене свідчить про те, що і пункт 22 Порядку № 466, і пункт 22 Порядку 461 в редакції постанов Кабінету Міністрів України від 26 серпня 2015 року № 747 та від 8 вересня 2015 року № 750 відповідно, відтворюють положення частини 2 статті 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», тобто, відповідають зазначеному Закону.     

20. Враховуючи вищезазначене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що  відповідач при внесенні змін до Порядку № 461 та Постанови № 466 діяв у порядку, спосіб визначений законом та в межах наданої йому компетенції, а пункт 22 Порядку № 466, і пункт 22 Порядку 461 в редакції постанов Кабінету Міністрів України від 26 серпня 2015 року № 747 та від 8 вересня 2015 року № 750 відповідно, відповідають  Закону положенням частини 2 статті 39-1 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності», а тому відсутні підстави для визнання їх незаконними та скасування. 

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

21. За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; в них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки судів щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,  

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Басарі» залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 жовтня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2019 року - без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та  оскарженню не підлягає.  
             
Суддя-доповідач                                                                          Н.В.  Коваленко
судді                                                                                               Я.О.  Берназюк
                                                                                                        І.В. Желєзний