ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 жовтня 2020 року

м. Київ
справа № 2040/7746/18
провадження №К/9901/6953/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко  Н.В., суддів: Берназюка  Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області про визнання неправомірним рішення та зобов`язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Харківській області на постанову Другого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Калиновського В.А., Кононенко З.О., Спаскіна О.А. від 11 лютого 2019 року, 

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області про визнання неправомірним рішення та зобов`язання вчинити певні дії, в якому просила:
- визнати неправомірним рішення Головного управління Держгеокадастру у Харківській області, про відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтованою площею 0,12 га, що розташована за межами населеного пункту на території Дергачівської міської ради Дергачівського району Харківської області у власність для ведення садівництва, яке викладено в листі від 16 липня 2018 року № Н-7789/0-5885/0/95-18;
- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Харківській області, у встановлений чинним законодавством термін, надати дозвіл на розробку проекту землевпорядної документації щодо відведення земельної ділянки орієнтованою площею 0,12 га, що розташована за межами населеного пункту на території Дергачівської міської ради Дергачівського району Харківської області у власність для ведення садівництва відповідно до раніше поданої заяви, яка зберігається у справі     № Н-7789/0-5885/0/95-18.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2018 року у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 було відмовлено.

3. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, виходив з того, що дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не є рішенням, без якого не може бути реалізоване право на отримання земельної ділянки у власність. Отже, відмова відповідача у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, навіть якщо вона, на думку позивача, є протиправною, не має наслідком порушення прав та інтересів позивача, що має намір отримати земельну ділянку.

4. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2019 року рішення Харківського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2018 року скасовано та прийнято нову постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено частково.
Визнано неправомірним рішення Головного управління Держгеокадастру у Харківській області про відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтованою площею 0,12 га, що розташована за межами населеного пункту на території Дергачівської міської ради Дергачівського району Харківської області у власність для ведення садівництва, яке викладено в листі від 16 липня 2018 року № Н-7789/0-5885/0/95-18.
Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Харківській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтованою площею 0,12 га, що розташована за межами населеного пункту на території Дергачівської міської ради Дергачівського району Харківської області у власність для ведення садівництва. 
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

5. Задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що підставою відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Підставою для відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки стало те, що державний акт на право користування землею Б № 074353 виданий «Пільговому контингенту Ленінського району м. Харкова», проте в доданих до заяви матеріалах відсутня інформація щодо того, чи є СТ «Ріта» правонаступником «Пільгового контингенту Ленінського району м. Харкова» та належним користувачем відповідної земельної ділянки.
Оскільки перелік підстав відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є вичерпними, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що підстави ненадання дозволу, які наведені у листі відповідача не передбачені частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України, а отже є незаконними.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Головне управління Держгеокадастру у Харківській області звернулось із касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Другого апеляційного адміністративного суду від                          11 лютого 2019 та залишити в силі рішення Харківського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2018 року. 

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 18 червня 2018 року ОСОБА_2 за дорученням ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області із заявою стосовно надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель сільськогосподарського призначення державної власності для ведення індивідуального садівництва в Садівничому товаристві «Ріта», земельна ділянка               № НОМЕР_1 , орієнтовною площею 0,12 га, яка розташована за межами населеного пункту на території Дергачівської міської ради Дергачівського району Харківської області для подальшого надання земельної ділянки у власність.
До заяви були надані:
1. викопіювання з кадастрової карти (плану) або інші графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки;
2. копія паспорту;
3. копія ідентифікаційного коду;
4. викопіювання з генерального плану садового товариства;
5. довідка із садового товариства; 
6. копія акта на постійне користування;
7. копія свідоцтва про державну реєстрацію садового товариства;
8. копія статуту садового товариства;
9. копія довіреності;
10. копі паспорта, коду;
11. завірена копія заяви;
12. копія ухвали суду;
13. рішення № 331/6;
14. рішення № 331/5;
15. рішення №222/1.

16 липня 2018 року відповідачем була розглянута заява позивача та надано письмову відповідь за № Н-7789/0-5885/0/95-18, якою відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та проінформовано позивача про те, що відповідно до частини 1 статті 23 Земельного кодексу України від 18 грудня 1990 року (втрата чинності 1 січня 2002 року) право володіння або право постійного користування землею посвідчується державними актами, які видаються і реєструються сільськими, селищними, районними, міськими радами народних депутатів. Також відповідачем було зазначено про те, що державний акт на право користування землею Б № 074353 виданий «Пільговому контингенту Ленінського району м. Харкова».
Також Головним управлінням було повідомлено про те, що в доданих до заяви матеріалах відсутня інформація щодо того, чи є СТ «Ріта» правонаступником «Пільгового контингенту Ленінського району м. Харкова» та належним користувачем відповідної земельної ділянки.

8. Не погоджуючись із таким рішенням відповідача, ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

9. Касаційна скарга обґрунтована тим, що суд під час розгляду справи про оскарження акту органу державної влади має дослідити такі питання: чи прийнято вказаний акт у відповідності до вимог чинного законодавства та в межах компетенції, наданої цьому органу; чи порушено вказаним актом права позивача.
Обов`язковим елементом, який входить до предмета доказування та підлягає доведенню позивачем в суді є наявність порушеного, невизнаного або оспорюваного права рішеннями, діями або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень.
Для звернення до суду за захистом своїх прав, свобод чи законних інтересів позивач має довести, що діями суб`єкта владних повноважень таке право, законний інтерес порушено, не визнано або піддано оспорюванню.
Якщо особа вважає, що її суб`єктивне право у певних правовідносинах не може бути реалізованим належним чином, або на неї протиправно поклали певний обов`язок, така особа має право звернутися за судовим захистом.
Скаржник зазначає, що у позивача не виникло жодних прав стосовно земельної ділянки, щодо якої він звернувся до відповідача із клопотаннями про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.
Ненадання відповідачем в даному випадку дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не перешкоджає розробці проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оскільки здійснення замовлення на виготовлення проектної документації можливе без отримання дозволу на її відведення.
Позивачем не надано жодних належних, допустимих та достатніх доказів на підтвердження того, що суб`єкт владних повноважень - Головне управління порушив будь-який із принципів, згідно з якими судом здійснюється контроль за діяльністю суб`єктів владних повноважень та які перелічені у статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

10. Представником позивача ОСОБА_2. подано відзив на касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Харківській області на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2019 року, в якому він просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

11. Відповідно до частини 6 статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 вказаного Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Кабінету міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 вказаного Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені зазначеною статтею.

12. Згідно із частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 вказаного Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанції

13. В силу частини 1 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України Суд переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження.

14. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. 
При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.

15. При цьому колегія суддів акцентує увагу на тому, що ухвалення рішення є результатом певної правової процедури, яка йому передує. Тобто, відповідно до статті 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянам передбачає визначену земельно-правову процедуру, яка включає такі послідовні стадії:
1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;
2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);
3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті            186-1 ЗК України;
4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;
5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення.

16.  Аналіз наведених норм права, якими врегульовано процедуру безоплатного отримання земельних ділянок, свідчить про те, що всі дії відповідних суб`єктів земельно-правової процедури є взаємопов`язаними, послідовними і спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки у власність.

17.  Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого «земельного» питання. У світлі вимог частини другої статті 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим.

18. Верховний Суд у складі суддів Судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав, у постанові від 17 грудня 2018 року у справі № 509/4156/15-а, сформував висновок про те, що відмова органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою фактично створює перешкоди для подальшого позитивного вирішення питання на користь особи, яка замовила і розробила проект землеустрою всупереч відмові у наданні такого дозволу, а тому може бути предметом судового оскарження.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

19. За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення суду апеляційної інстанції є законним і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; в них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки суду щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,  

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Харківській області залишити без задоволення, а постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2019 року - без змін.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та  оскарженню не підлягає.  

Суддя-доповідач          Н.В.  Коваленко
судді                                                                                                          Я.О.  Берназюк
                                                                                                               І.В.  Желєзний