ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 грудня 2020 року 
м. Київ
справа № 520/9952/18
адміністративне провадження № К/9901/21023/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Тацій Л.В., 
суддів: Мороз Л.Л., Стеценка С.Г., -
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області (далі - департамент ДАБІ) на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 12  березня 2019 року (прийняте судом у складі судді Старосєльцевої О.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2019 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Лях О.П., суддів: Григорова А.М., Бегунца  А.О.) у справі за позовом Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» (далі - ПАТ «Укрзалізниця») до департаменту ДАБІ про визнання протиправними дій, -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У листопаді 2018 року ПАТ «Укрзалізниця» звернулося до суду з адміністративним позовом, у якому просив визнати протиправними дії Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі департаменту ДАБІ про визнання протиправними дій з приводу проведення перевірки об`єкту «Будівля переїзного посту та вбиральня за адресою: Харківська область, м. Куп`янськ, вул. Студентська, біля зупинки «Естакадна» Південної залізниці, 151 км. Перегону Куп`янськ - Сортувальний - Куп`янськ Південний".
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 12 березня 2019 року позов задоволено.
Визнано протиправними дії Державної архітектурно будівельної інспекції України в особі департаменту ДАБІ з приводу проведення позапланової перевірки об`єкту «Будівля переїзного посту та вбиральня за адресою: Харківська область, м.  Куп`янськ, вул. Студентська, біля зупинки «Естакадна» Південної залізниці, 151 км. Перегону Куп`янськ - Сортувальний - Куп`янськ Південний» на підставі письмового звернення, складеного від імені ОСОБА_1 01.06.2018 року. 
Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 10 червня 2019 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, зазначив, що у спірних правовідносинах судом виявлено факт проведення владним суб`єктом заходу державного нагляду (контролю) на підставі сфальшованої  заяви фізичної особи - громадянина, тобто на  підставі юридично неіснуючого звернення.
Доказів дійсності подання заявником звернення, яке б давало підстави для призначення позапланової перевірки ПАТ владний суб`єкт до суду не подав, а звернення, котре має нездоланний і непереборний дефект походження (у тому числі і унаслідок відмови особи від авторства), не може бути кваліфіковано судом у якості такої підстави.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
25 липня 2019 року Департамент звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить судові рішення, постановлені у цій справі, скасувати та ухвалити нове - про відмову у задоволенні позову.
У скарзі зазначає, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій є безпідставними, протиправними та такими, що ухвалені з порушенням норм матеріального та процесуального права.
Судами неправомірно покладено в основу рішення про задоволення позовних вимог висновок про те, що звернення ОСОБА_1 , за фактом звернення якого була проведена відповідна перевірка, не відповідає вимогам Закону України «Про звернення громадян», а в свою чергу допитаний у судовому засіданні як свідок ОСОБА_1 зазначив, що не звертався з відповідним зверненням до уповноважених осіб.
Посилається на те, що якщо допуск до проведення перевірки відбувся, в подальшому предметом розгляду в суді має бути лише суть виявлених порушень у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, дотримання якого контролюється контролюючим органом. Суб`єкт містобудування, який вважає порушеним порядок та підстави призначення органом державного архітектурно-будівельного контролю перевірки щодо нього має захищати свої права шляхом недопуску посадових осіб контролюючого органу до такої перевірки та з наступним оскарженням наказу до суду як акта індивідуальної дії.
Також у скарзі йдеться про те, що позивач звернувся з позовом до департаменту ДАБІ, проте на порушення вимог статті 48 КАС було фактично замінено відповідача на Державну архітектурно-будівельну інспекцію України в особі департаменту ДАБІ.
Крім того, із посиланням на постанову Верховного суду від 03 грудня 2018 року у справі №  817/226/16, зазначає, що департамент ДАБІ не є належним відповідачем у справі.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 25 липня 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Мороз Л.Л., Стеценко С.Г., скаргу передано судді-доповідачу.
Верховний Суд ухвалою від 09 вересня 2019 року відкрив касаційне провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
У зв`язку з одержанням звернення від фізичної особи - громадянина ОСОБА_1 від 01.06.2018 Державною архітектурно-будівельною інспекцією України в особі Департаменту ДАБІ було видано наказ від 22.06.2018 №  85-П з приводу призначення позапланового заходу державного нагляду (контролю) у сфері містобудівної діяльності, дотримання будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті: «Харківська область, м.  Куп`янськ, вул.  Студентська, біля зупинки «Естакадна» Південної залізниці, 151 км. Перегону Куп`янськ - Сортувальний - Куп`янськ Південний».
З 09.07.2018 по 24.07.2018 позаплановий захід державного нагляду (контролю) було проведено, результати оформлено актом від 24.07.2018 №311/471-А.
Вважаючи протиправними дії відповідача з приводу проведення перевірки, позивач звернувся до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Спірні правовідносини врегульовані Законами України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про архітектурну діяльність», «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», а також  приписами Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 №  698 (далі - Порядок №  698) та Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, далі - Порядок №553).
Відповідно до пункту 1 Порядку №  553 під час здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю щодо суб`єктів містобудування (юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців) на об`єктах будівництва органи державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, пункту 3 статті 22 "Прикінцеві положення" Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Згідно з частинами четвертою, п`ятою статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» органи державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1,статті 3,частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.
Відповідно до статті 3 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» державний нагляд (контроль) здійснюється за принципами, зокрема: гарантування прав та законних інтересів кожного суб`єкта господарювання, об`єктивності та неупередженості здійснення державного нагляду (контролю), неприпустимості проведення перевірок суб`єктів господарювання за анонімними та іншими безпідставними заявами, а також невідворотності відповідальності осіб за подання таких заяв, здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом.
Положеннями пункту 6 абзацу 6 частини першої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та пункту 7 Порядку №553 встановлено, що підставами для проведення позапланової перевірки є звернення фізичних осіб чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Крім того, згідно з абзацом 5 частини першої статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», підставою для здійснення позапланових заходів є звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.
Відповідно до абзацу 6 частини першої статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», у такому разі перед початком здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі, крім документів, передбачених цим Законом, додатково копію погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення такої перевірки.
Згідно з абзацом 10 частини першої статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Вимоги до вищевказаних звернень фізичних та юридичних осіб сформульовані законодавцем у положеннях статті 5 Закону України «Про звернення громадян» і у поєднанні із правилом юридичної визначеності як невід`ємним складовим елементом запровадженого статтею 8 Конституції України принципу верховенства права полягають у тому, що текст звернення особи має містити достатні (поза розумним сумнівом) відомості, котрі показують на факт та подію вчинення учасником суспільних відносин протиправного діяння.
При цьому судами встановлено, що наявна в матеріалах справи копія звернення громадянина ОСОБА_1 вказаним вище вимогам не відповідає, адже заява не містить викладення жодних ознак порушення закону з боку позивача.
Зі змісту звернення встановлено, що громадянином ОСОБА_1 у заяві зазначається про травмування під час переходу залізничного переїзду, а не спорудження будівлі посту та вбиральні.
Також судом першої інстанції було допитано ОСОБА_1 в якості свідка, зокрема стосовно предмета власного звернення.
Свідок пояснив, що ніяких звернень, ані до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, ані до структурних підрозділів цієї інспекції в особі Департаменту ДАБІ у Харківській області, ані до посадових осіб згаданого Департаменту не подавав, а тому колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновком судів попередніх інстанцій, що проведення відповідачем заходу державного нагляду (контролю) відбулось на підставі неперевіреної належним чином заяви фізичної особи - громадянина, який, як встановлено судом, такої заяви на подавав, тобто на підставі юридично неіснуючого звернення.
Доказів дійсності подання заявником звернення, яке б давало підстави для призначення позапланової перевірки відносно позивача відповідачем до суду не подано, а наявна в матеріалах справи копія звернення, не може бути кваліфікована судом у якості такої підстави.
Доказів спростування встановлених обставин відповідачем до матеріалів справи не надано.
Щодо доводів відповідача про його обов`язок прийняти та розглянути подане громадянином ОСОБА_1 звернення та призначити за результатами його розгляду позачергову перевірку позивача, колегія суддів погоджується із судами першої та апеляційної інстанцій про їх необґрунтованість та зазначає наступне.
Відповідач зазначає, що за своєю формою звернення гр. ОСОБА_1 відповідає вимогам Закону України «Про звернення громадян», відповідно у відповідача був тільки один алгоритм дій, а саме призначити позачергову перевірку позивача.
Так, відповідно до ст. 7 Закону України «Про звернення громадян», звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов`язковому прийняттю та розгляду.
Проте обов`язок прийняти та розглянути звернення не означає автоматичний обов`язок для суб`єкта владних повноважень призначити та провести позачергову перевірку.
Положення статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» вказують на те, що звернення громадянина є підставою для проведення перевірки, однак вказана підстава (звернення) повинна бути оцінена відповідачем на предмет її достатності для прийняття обґрунтованого рішення або вчинення правомірних дій щодо призначення та проведення перевірки.
Крім того, відповідно до частини третьої статті 7 Закон України «Про звернення громадян», у разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в термін не більше п`яти днів повертається громадянину з відповідними роз`ясненнями.
Згідно зі статтею 15 Закону України «Про звернення громадян» органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов`язані об`єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).
Враховуючи вказані норми відповідач наділений повноваженнями перевіряти факти, викладені в зверненні, а у випадку відсутності даних необхідних для прийняття обґрунтованого рішення, повертати звернення.
Відносно доводів відповідача про порушення судами норм процесуального права, а саме стосовно того, що департамент ДАБІ не є належним відповідачем у справі із посиланням на правову позицію, викладену у постанові Верховного Суду від 03  грудня 2018 року у справі №  817/226/16, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до пункту 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Так, відповідно до пунктів 1, 7 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 №  294), Державна архітектурно-будівельна інспекція України (Держархбудінспекція) є центральним органом виконавчої влади, яка здійснює свої повноваження безпосередньо через апарат та свої територіальні органи.
Отже, Департамент державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області, будучи структурним підрозділом Державної архітектурно-будівельної інспекції України, з урахуванням делегованих центральним органом йому повноважень, є належним відповідачем у даній справі.
Висновки викладені у постанові Верховного Суду, на яку здійснено відповідачем посилання у касаційній скарзі, стосуються структурних підрозділів з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольського міських державних адміністрацій та сільських, селищних, міських рад, які є підконтрольними Державній архітектурно-будівельній інспекції України, проте не є її структурними підрозділами.
Зазначення судом першої інстанції у резолютивній частині про визнання протиправними дій Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області не змінює того, що в цій справі відповідачем є саме департамент ДАБІ.
Що ж стосується доводу відповідача про те, що суб`єкт містобудування має захищати свої права шляхом недопуску посадових осіб до такої перевірки, якщо ж допуск відбувся, в подальшому предметом розгляду в суді має бути лише суть виявлених порушень, слід зазначити таке.
Згідно з усталеною правовою позицією, неодноразово висловленою як Верховним Судом України у постанові від 27.01.2015 у справі №21-425а14, так і у постановах Верховного Суду від 05.02.2019 у справі №821/1157/16, від 05.02.2019 у справі №2а-10138/12/2670, від 04.02.2019 у справі №807/242/14,  лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої. Таким чином, у випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.
При цьому, посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю, здійснюють, зокрема, позапланові перевірки суб`єктів містобудування на предмет дотримання ними під час здійснення будівництва вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та інших нормативних актів, що регулюють даний вид діяльності та під час здійснення такого контролю мають право на, зокрема безперешкодний доступ на місце будівництва об`єкта та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню.
Вказаному праву контролюючого органу кореспондує право суб`єкта містобудування бути присутнім під час здійснення перевірки, або забезпечити присутність своїх представників, в разі дотримання посадовими особами порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю. В такому разі допуск до проведення перевірки є обов`язком такого суб`єкта містобудування.
Понад те, у разі недопущення посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва під час здійснення ними державного архітектурно-будівельного контролю передбачена відповідальність за статтею 188-42 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
Верховний Суд неодноразово надавав оцінку саме дотриманню підстав для призначення і проведення позапланової перевірки, зокрема у справі №  820/6909/16 (постанова від 28.01.2020).
Враховуючи зазначене, доводи касаційної скарги є необґрунтованими та не спростовують дотримання судами попередніх інстанцій норм процесуального права.
Враховуючи наведене, Суд визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень, внаслідок чого касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
З огляду на викладене, керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15   січня 2020 року №  460-ІХ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341- 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
постановив:
Касаційну скаргу Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області залишити без задоволення, а рішення Харківського окружного адміністративного суду від 12 березня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2019 року -   без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                Л.В. Тацій
Судді          :                                                                              Л.Л. Мороз
                                                                                                   С.Г. Стеценко