УХВАЛА

22 грудня 2020 року 
Київ
справа №9901/382/20
адміністративне провадження №П/9901/382/20

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М., перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя, третя особа - Президент України Зеленський Володимир Олександрович, про визнання протиправними та скасування рішень, 

УСТАНОВИВ:

14 грудня 2020 року до Верховного Суду як суду першої інстанції надійшла позовна заява ОСОБА_1 (далі також - позивач) до Вищої ради правосуддя (далі також - ВРП), третя особа - Президент України Зеленський В.О., у якій позивач просить визнати протиправними та скасувати рішення Вищої ради правосуддя про внесення подання про призначення:
-           ОСОБА_2 , на посаду судді Шевченківського районного суду міста Запоріжжя (рішення від 12 листопада 2020 року №3096/0/15-20);
-           ОСОБА_3 , на посаду судді Жовтневого районного суду м. Дніпропетровська (рішення від 12 листопада 2020 року №3097/0/15-20);
-           ОСОБА_4 , на посаду судді Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області (рішення від 19 листопада 2020 року №3172/0/15-20);
-           ОСОБА_5 , на посаду судді Дзержинського міського суду Донецької області (рішення від 19 листопада 2020 року №3185/0/15-20);
-           ОСОБА_6 , на посаду судді Петриківського районного суду Дніпропетровської області (рішення від 19 листопада 2020 року №3186/0/15-20);
-           ОСОБА_7 , на посаду судді Новомосковського міськрайонного суду Дніпропетровської області (рішення від 19 листопада 2020 року №3187/0/15-20);
-           ОСОБА_8 , на посаду судді Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області (рішення від 19 листопада 2020 року №3189/0/15-20);
-           ОСОБА_9 , на посаду судді Херсонського міського суду Херсонської області (рішення від 19 листопада 2020 року №3190/0/15-20);
-           ОСОБА_10 , на посаду судді Згурівського районного суду Київської області (рішення від 19 листопада 2020 року №3191/0/15-20);
-           ОСОБА_11 , на посаду судді Маневицького районного суду Волинської області (рішення від 19 листопада 2020 року №3192/0/15-20);
-           ОСОБА_12 , на посаду судді Краснолиманського міського суду Донецької області (рішення від 19 листопада 2020 року №3194/0/15-20);
-           ОСОБА_13 , на посаду судді Святошинського районного суду м. Києва (рішення від 19 листопада 2020 року №3195/0/15-20);
-           ОСОБА_14 , на посаду судді Луцького міськрайонного суду Волинської області (рішення від 19 листопада 2020 року №3197/0/15-20);
-           ОСОБА_15 , на посаду судді Новоукраїнського районного суду Кіровоградської області (рішення від 19 листопада 2020 року №3198/0/15-20);
-           ОСОБА_16 , на посаду Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області (рішення від 19 листопада 2020 року №3199/0/15-20);
-           ОСОБА_17 , на посаду судді Трускавецького міського суду Львівської області (рішення від 19 листопада 2020 року №3196/0/15-20);
-           ОСОБА_18 , на посаду судді Інгулецького районного суду м. Кривого Рогу Дніпропетровської області (рішення від 26 листопада 2020 року №3255/0/15-20);
-           ОСОБА_19 , на посаду судді господарського суду Харківської області (рішення від 26 листопада 2020 року №3256/0/15-20);
-           ОСОБА_20 , на посаду судді Заліщинського районного суду Тернопільської області (рішення від 26 листопада 2020 року №3257/0/15-20); 
-           ОСОБА_14 , на посаду судді Києво-Святошинського районного суду Київської області (рішення від 26 листопада 2020 року №3259/0/15-20);
-           ОСОБА_21 , на посаду судді Краматорського міського суду Донецької області (рішення від 26 листопада 2020 року №3261/0/15-20);
-           ОСОБА_22 , на посаду судді Придніпровського районного суду м. Черкаси (рішення від 26 листопада 2020 року №3262/0/15-20);
-           ОСОБА_23 , на посаду судді Іллічівського районного суду м. Маріуполя Донецької області (рішення від 26 листопада 2020 року №3263/0/15-20);
-           ОСОБА_24 , на посаду судді Летичівського районного суду Хмельницької області (рішення від 26 листопада 2020 року №3264/0/15-20);
-           ОСОБА_25 , на посаду Болехівського міського суду Івано-Франківської області (рішення від 01 грудня 2020 року №3311/0/15-20);
-           ОСОБА_26 , на посаду судді Березанського міського суду Київської області (рішення від 01 грудня 2020 року №3309/0/15-20);
-           ОСОБА_27 , на посаду судді Жовтневого районного суду м. Кривого Рогу Дніпропетровської області (рішення від 01 грудня 2020 року №3310/0/15-20);
-           ОСОБА_28 , на посаду судді Ленінського районного суду м. Кіровограда, Кіровоградської області (рішення від 01 грудня 2020 року №3312/0/15-20);
-           ОСОБА_29 , на посаду судді Мелітопольського районного суду Запорізької області (рішення від 01 грудня 2020 року №3313/0/15-20);
-           ОСОБА_30 , на посаду судді Шепетівського міськрайонного суду Хмельницької області (рішення від 01 грудня 2020 року);
-           ОСОБА_31 , на посаду судді Компаніївського районного суду Кіровоградської області (рішення від 01 грудня 2020 року);
-           ОСОБА_32 , на посаду судді Петриківського районного суду Дніпропетровської області (рішення від 01 грудня 2020 року);
-           ОСОБА_33 , на посаду судді Щорського районного суду Чернігівської області (рішення від 01 грудня 2020 року);
-           ОСОБА_34 , на посаду судді Краснолиманського міського суду Донецької області (рішення від 03 грудня 2020 року №3360/0/15-20);
-           ОСОБА_35 , на посаду судді Тальнівського районного суду Черкаської області (рішення від 03 грудня 2020 року №3361/0/15-20);
-           ОСОБА_36 , на посаду судді Ковпаківського районного суду м. Суми (рішення від 03 грудня 2020 року №3362/0/15-20);
-           ОСОБА_37 , на посаду судді Великоберезнянського районного суду Закарпатської області (рішення від 03 грудня 2020 року №3363/0/15-20);
-           ОСОБА_38 , на посаду судді Криворізького районного суду Дніпропетровської області (рішення від 03 грудня 2020 року);
-           ОСОБА_39 , на посаду судді Херсонського міського суду Херсонської області (рішення від 03 грудня 2020 року №3366/0/15-20);
-           ОСОБА_40 , на посаду судді Малинського районного суду Житомирської області (рішення від 03 грудня 2020 року №3367/0/15-20);
-           ОСОБА_41 , на посаду судді Фастівського міськрайонного суду Київської області (рішення від 03 грудня 2020 року №3368/0/15-20);
-           ОСОБА_42 , на посаду судді Печерського районного суду м. Києва (рішення від 03 грудня 2020 року №3364/0/15-20);
-           ОСОБА_43 , на посаду судді Ленінського районного суду м. Миколаєва (рішення від 10 грудня 2020 року);
-           ОСОБА_44 , на посаду судді Новоград-Волинського міськрайонного суду Житомирської області (рішення від 10 грудня 2020 року);
-           ОСОБА_45 , на посаду судді Кіровського районного суду м. Кіровограда (рішення від 10 грудня 2020 року);
-           ОСОБА_46 , на посаду судді Коломацького районного суду Харківської області (рішення від 10 грудня 2020 року);
-           ОСОБА_47 , на посаду судді Придніпровського районного суду м. Черкас (рішення від 10 грудня 2020 року);
-           ОСОБА_48 , на посаду судді Сєвєродонецького міського суду Луганської області (рішення від 10 грудня 2020 року);
-           ОСОБА_49 , на посаду судді Синельниківського міськрайонного суду Дніпропетровської області (рішення від 10 грудня 2020 року);
-           ОСОБА_50 , на посаду судді Свалявського районного суду Закарпатської області (рішення від 10 грудня 2020 року);
-           ОСОБА_51 , на посаду судді Новодністровського міського суду Чернівецької області (рішення від 10 грудня 2020 року);
-           ОСОБА_52 , на посаду судді Селидівського міського суду Донецької області (рішення від 10 грудня 2020 року).
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що протягом листопада-грудня 2020 року Вища рада правосуддя внесла Президентові України подання про призначення на посади суддів осіб, які вперше були призначені на посади суддів строком на п`ять років та строк повноважень яких закінчився. Позивач вважає, що оскаржувані рішення прийняті ВРП поза межами її повноважень наданих Конституцією та законодавством України, оскільки ВРП може внести подання Президенту України про призначення на посаду судді, строк повноважень якого закінчився, виключно у випадку підтвердження таким суддею відповідності займаній посаді за результатами проведення кваліфікаційного оцінювання, тобто, за умови успішного проходження оцінювання в порядку, передбаченому законом. Втім, кваліфікаційне оцінювання судді, щодо яких відповідач вніс оскаржувані подання, не завершили. Зазначає, що кваліфікаційне оцінювання суддів проводиться Вищою кваліфікаційною комісією суддів і в ньому бере участь Громадська рада доброчесності. За приписами частини другої статті 88 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» якщо Громадська рада доброчесності у своєму висновку встановила, що суддя не відповідає критеріям професійної етики та доброчесності, то Вища кваліфікаційна комісія суддів може ухвалити рішення про підтвердження здатності такого судді здійснювати правосуддя у відповідному суді лише у разі, якщо таке рішення підтримане не менше ніж одинадцятьма її членами. Відносно всіх суддів, (крім судді ОСОБА_42 ), рішення щодо призначення яких позивач просить скасувати, наявні висновки Громадської ради доброчесності про їх невідповідність критеріям професійної етики та доброчесності. Вища кваліфікаційна комісія суддів не ухвалювала рішення на пленарному засіданні не менше як одинадцятьма її членами про підтвердження здатності такого судді здійснювати правосуддя у відповідному суді, а тому, позивач вважає, що судді щодо яких ВРП винесла оскаржувані рішення, не можуть вважатися такими, які пройшли кваліфікаційне оцінювання. Крім цього, кваліфікаційне оцінювання щодо судді ОСОБА_42 взагалі було припинене, тобто він навіть не пройшов всі його етапи. Вважаючи такі рішення відповідача протиправними й такими, що прийняті з порушенням частини другої статті 19 Конституції України та пункту 1 частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України ОСОБА_1 звернувся до суду із цим позовом.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14 грудня 2020 року визначено склад колегії суддів: Берназюк Я.О. (суддя-доповідач), Мороз Л.Л., Бучик А.Ю., Стрелець Т.Г., Рибачук А.І.
Суддею Берназюком Я.О., з посиланням на положення пункту 4 частини першої статті 36 Кодексу адміністративного судочинства України, статті 6 Конвенції про захист прав та основоположних свобод людини, практику Європейського суду з прав людини у справі «Газета «Україна-центр» проти України» від 15 жовтня 2010 року та Бангалорські принципи поведінки суддів від 19 травня 2006 року, заявлено про самовідвід від розгляду зазначеної справи.
Ухвалою Верховного Суду від 15 грудня 2020 року задоволено заяву Берназюка Я.О. про самовідвід від участі у розгляді справи №9901/382/20. Матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя, третя особа - Президент України, про оскарження актів, дій чи бездіяльності Вищої ради правосуддя передано до Секретаріату Касаційного адміністративного суду для визначення складу суду в порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України.
За результатами повторного автоматизованого розподілу, матеріали позовної заяви №9901/382/20 передано на розгляд колегії суддів у складі: Соколова В.М.(судді-доповідача), суддів Мацедонської В.Е., Загороднюка А.Г., Калашнікової О.В., Уханенка С.А. про що складено протокол від 17 грудня 2020 року.
Вирішуючи питання щодо відкриття провадження у справі, зокрема з`ясовуючи на підставі пункту 4 частини першої статті 171 КАС України, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства, Верховний Суд зазначає наступне.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Згідно з частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
За змістом частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні, зокрема, справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Вищої ради правосуддя.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, закріплені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо:
1) законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України;
2) законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України;
3) законності актів Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України;
4) законності рішень Вищої ради правосуддя, ухвалених за результатами розгляду скарг на рішення її Дисциплінарних палат. 
Завданням адміністративного судочинства, відповідно до частини першої статті 2     КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Щодо конституційного права особи на захист від порушень з боку органів державної влади, то офіційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України міститься, зокрема, у рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011. У цьому рішенні Конституційний Суд України, серед іншого, відзначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Також зазначено про те, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.
Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Щодо порушеного права, за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». При цьому з приводу останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Як вбачається зі змісту позовної заяви, ОСОБА_1 оскаржує ряд рішень Вищої ради правосуддя про внесення Президентові України подань про призначення на посади суддів осіб, строк повноважень яких закінчився.
На думку позивача, оскаржувані рішення є протиправними оскільки прийняті з порушенням приписів частини другої статті 88 Закону України «Про судоустрій і статус суддів».
Згідно пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт     19 частини першої статті 4 КАС України).
За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
Нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
Натомість, індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, натомість акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.
З огляду на наведені вище положення КАС України, а також загальновідомі ознаки та властивості нормативно-правового й індивідуального актів, право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.
Оскаржувані рішення є актами індивідуальної дії, оскільки встановлюють індивідуалізовані юридичні наслідки щодо призначення на посади суддів осіб, строк повноважень яких закінчився.
Зазначені рішення прийняті в правовідносинах між ВРП, Президентом України і вказаними вище суддями, строк повноважень яких закінчився та адресовані виключно цим суддям.
Оскільки ОСОБА_1 не є учасником (суб`єктом) правовідносин з внесення Вищою радою правосуддя подання Президентові України про призначення на посаду суддів, строк повноважень яких закінчився, прийняті в цих правовідносинах рішення не породжують для позивача юридичних наслідків, а відтак і права на захист від застосування таких наслідків, тобто права на звернення з адміністративним позовом щодо їх оскарження.
Аналогічна правовий висновок висловлено Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постановах від 14 березня 2018 року у справі №9901/22/17, від 06 червня 2018 року у справі №800/489/17, від 16 жовтня 2018 року у справі №9901/415/18, від 09 квітня 2019 року у справі №9901/611/18.
Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарги. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (до прикладу, пункт 33 рішення від 21.10.2010 у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
Обмеження, які встановлені нормами КАС України, стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені в суді їхніми адресатами, тобто суб`єктами, для яких відповідні акти створюють юридичні наслідки. Одним із завдань таких обмежень є недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів. Це досягається законодавчо встановленими обмеженнями, які є пропорційними переслідуваній меті.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Оскільки вимоги позивача знаходяться поза межами судового спору взагалі, а не тільки спору, який не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, підстав для роз`яснення позивачу, до суду якої юрисдикції він може звернутися з такими вимогами, немає.
Аналогічний висновок щодо застосування норми частини шостої статті 170 КАС України зроблений Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13 березня 2018 року у справі №П/800/554/17.
Наслідки відмови у відкритті провадження в адміністративній справі визначені частиною п`ятою статті 170 КАС України.
Керуючись статтями 19, 22, 170, 248, 256, 266, КАС України,

УХВАЛИВ:

Відмовити у відкритті провадження у справі №9901/382/20 за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя, третя особа - Президент України Зеленський Володимир Олександрович, про визнання протиправними та скасування рішень.
Повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.
Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її прийняття та набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 256 КАС України.

...........................
В.М. Соколов,
Суддя Верховного Суду