ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

29 грудня 2020 року 	м. Дніпро	справа № 160/7641/20	

Третій апеляційний адміністративний суд 
у складі колегії суддів: головуючого - судді  Бишевської Н.А. (доповідач),
                               суддів:  Добродняк І.Ю., Семененка Я.В.,     
апеляційну скаргу Військової прокуратури Дніпропетровського гарнізону
на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 липня 2020 року
у справі №160/7641/20
за позовом Військової прокуратури Дніпропетровського гарнізону в інтересах держави в особі Міністерства внутрішніх справ України
до ОСОБА_1 
про стягнення заборгованості,- 
ВСТАНОВИВ:
07.07.2020 року Військова прокуратура Дніпропетровського гарнізону звернулася до суду в інтересах держави в особі Міністерства внутрішніх справ України з адміністративним позовом до ОСОБА_1 про стягнення з останнього заборгованості у розмірі 46256,85 грн. 
          Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 липня 2020 року адміністративний позов повернено. Ухвала суду першої інстанції мотивована тим, що при зверненні до суду прокурором порушені вимоги положень частини четвертої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки не надано належних та допустимих доказів неналежного виконання суб`єктом владних повноважень в інтересах якого він звернувся, відповідних повноважень, та не зазначено порушеного державного інтересу на захист якого звернувся прокурор.
Не погодившись із ухвалою суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу для продовження розгляду. В обґрунтування апеляційної скарги посилається на те, що судом першої інстанції зроблено необґрунтований висновок про відсутність підстав для представництва інтересів держави прокурором. Такою підставою є не звернення Міністерства внутрішніх справ України й Національної академії Національної гвардії України з відповідним позовом до суду, що завдає економічної і оборонної шкоди державі. 
Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів не вбачає підстави для її задоволення та з цього приводу зазначає про таке.
Так, позовні вимоги, так само як вимоги апеляційної скарги, мотивовано не зверненням Міністерства внутрішніх справ України й Національної академії Національної гвардії України із відповідним позовом для захисту інтересів держави та нездійсненням цими суб`єктами заходів щодо захисту таких інтересів.
Частиною першою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) передбачено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Частиною четвертою статті 23 Закону № 1697-VII передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
Аналіз вищенаведених норм дає підстави для висновку, що прокурор, як посадова особа державного правоохоронного органу, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
Однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно. У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
Відповідна правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16.
Представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а - спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.
Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.
Ураховуючи викладене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.
Відповідна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 24 вересня 2019 року у справі №320/903/19.
Крім того, слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16 щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила таке.
Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Також Велика Палата Верховного Суду послалася на Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону», у яких щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.
Підсумовуючи наведене вище, є підстави для висновку, що аналіз частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» свідчить про те, що прокурор може підтвердити наявність підстав для представництва інтересів держави в суді шляхом надання належного обґрунтування, підтвердженого достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного суб`єкта владних повноважень про звернення до суду, запитами, а також копіями документів, отриманих від суб`єкта владних повноважень, що свідчать про наявність підстав для відповідного представництва.
Аналогічний правовий висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 19 липня 2018 року у справі №822/1169/17, від 17 липня 2019 року у справі № 810/3159/18, від 18 липня 2019 року у справі № 826/15794/17.
Колегія суддів акцентує увагу на тому, що військовий прокурор у цій справі фактично доводить бездіяльність органу (ів), в інтересах якого (их) він звернувся, а не можливість чи неможливість такого (их) органу (ів) самостійно звернутись із цим позовом до суду. Подаючи позов, військовий прокурор не зазначив жодних причин неможливості здійснення позивачем (ами) захисту прав та охоронюваних законом інтересів в судовому порядку а також не доведено належним чином його (їх) бездіяльність.
У свою чергу, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).
Обставини дотримання прокурором встановленої частинами 3, 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" процедури, яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом на стадії відкриття провадження та не залежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до приписів статей 53, 169 КАС України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час, відповідний уповноважений орган держави (за його наявності), виконуючи функції, не позбавлений можливості самостійно звернутись до суду з метою захисту інтересів держави.
Проаналізувавши матеріали справи в їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку про відсутність у військового прокурора законних підстав на звернення з цим позовом до суду в інтересах Міністерства внутрішніх справ України й Національної академії Національної гвардії України, оскільки не доведено, що вони не можуть чи не бажають самостійно здійснювати захист інтересів держави та звертатись до суду з відповідним позовом до відповідача, а також про те, що у цій справі немає передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутись до суду за захистом інтересів держави. 
В апеляційній скарзі скаржник зазначає, що підставою звернення військового прокурора із позовом є факт не звернення суб`єкта владних повноважень до суду з позовом який би відповідав вимогам процесуального законодавства, а невідшкодування  витрат, пов`язаних з утриманням у вищому  закладі  курсанта   ОСОБА_1 спричиняє  шкоду  позивачам внаслідок  порушення вимог законодавства, є безпосередньою  шкодою інтересам  держави. Прокурор зазначає, що  жодних  вимог,  щодо обов`язку    прокурора  довести  « причини неможливості  пред`явлення    позову самою особою або органом» , Закон не передбачає,  тому такі мотиви  судового рішення  є незаконними. Як вважає прокурор, сам факт нездійснення  органом  державної влади , чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені  відповідні повноваження, вже є прецедентом та підставою для  звернення прокурора з позовом. Судова колегія  критично оцінює зазначене твердження заявника  апеляційної скарги, з огляду на  правову  позицію, застосовану судом першої інстанції та підтриману  колегією суддів.
Незважаючи на звільнення ОСОБА_1 16.05.2019 року  Міністерство  внутрішніх справ  України  та Національна  академія  Національної гвардії  України  позов  до ОСОБА_1 не  пред`явили,  чим  фактично бездіяли , внаслідок чого  прокуратура поінформувала  МВС України та НАНГ України  про звернення  в їх інтересах та інтересах Держави  до суду.   В апеляційній скарзі прокурор зазначає, що  жодних  вимог,  щодо обов`язку    прокурора  довести  « причини неможливості  пред`явлення    позову самою особою або органом» , Закон не передбачає,  тому такі мотиви  судового рішення  є незаконними. Як вважає прокурор, сам факт нездійснення  органом  державної влади , чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені  відповідні повноваження, вже є прецедентом та підставою для  звернення прокурора з позовом.  
Разом з тим, Міністерство внутрішніх справ України не повідомило причин, які перешкоджають йому самостійно захистити інтереси, які збігаються з інтересами держави як міністерства так і, відповідно, Національної академії Національної гвардії України, яка входить до складу Національної гвардії України, яка згідно статті 1 Закону України «Про Національну гвардію України» є військовим формуванням з правоохоронними функціями, що входить до системи Міністерства внутрішніх справ України.
Військова прокуратура Дніпропетровського гарнізону теж не з`ясувала цих причин і не повідомила їх суду.
З огляду на вищевикладене, суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду, що у спірному випадку військовим прокурором Дніпропетровського гарнізону Південного регіону України не підтверджено підстав здійснення представництва інтересів держави, у зв`язку з чим наявні правові підстави, визначені п.7 ч.4 ст.169 КАС України для повернення позову позивачеві.
        Судом першої інстанції постановлено законну і обґрунтовану ухвалу, у зв`язку з чим підстав для її скасування, в межах доводів апеляційної скарги, не існує.
За таких обставин, повертаючи позовну заяву суд першої інстанції порушень вимог процесуального законодавства не допустив, у зв`язку з чим відсутні підстави для скасування оскарженої ухвали. Як слідує з аналізу положень частини 10 статті 25 Закону України Про військовий обов`язок і військову службу, судом першої інстанції обґрунтовано зазначено про те, що правом на звернення до суду з позовом про примусове стягнення витрат, пов`язаних з навчанням та утриманням у вищому військовому навчальному закладі, наділений відповідний навчальний заклад та/або відповідний центральний орган виконавчої влади, якому підпорядкований такий навчальний заклад, тобто у даному випадку Національна академія Національної гвардії України та Міністерство внутрішніх справ України.
З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що у спірних правовідносинах саме Національна академія Національної гвардії України та Міністерство внутрішніх справ України уповноважені здійснювати захист інтересів держави, для чого вони мають відповідний штат працівників.
Факт відсутності достатніх коштів для оплати судового збору сам по собі не може вважатися достатньою підставою для звернення прокурора до суду в інтересах держави від імені відповідного суб`єкта.
Враховуючи викладене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.
Таким чином, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про те, що судом першої інстанції постановлено законну і обґрунтовану ухвалу, у зв`язку з чим підстав для її скасування, в межах доводів апеляційної скарги, не існує.
Керуючись статтями 241-245, 250, 315, 320, 321, 322, 327, 329 КАС України, суд, - практику Суду як джерело права.

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Військової прокуратури Дніпропетровського гарнізону – залишити без задоволення.
Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 липня 2020 року у справі №160/7641/20 – без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту прийняття та  може бути оскарженою до касаційної інстанції в порядку та строки  відповідно до ч. 5  ст. 328 КАС України..
   
Головуючий - суддя                                                                      Н.А. Бишевська 

                               суддя                                                                      І.Ю. Добродняк 

                               суддя                                                                      Я.В. Семененко