ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 листопада 2020 року 
м. Київ
справа № 826/5755/15
адміністративне провадження № К/9901/22922/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Уханенка С.А.,
суддів: Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
за участю:
секретаря судового засідання - Семопядного О.В., 
представника позивача - Улибіної В.О.,
представника відповідача - Дяк Ю.М.,
розглянув у відкритому судовому засіданні як суд касаційної інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Міністерства охорони здоров`я України, за участю третіх осіб: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , про визнання неправомірними та скасування протоколів і наказу, зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 лютого 2019 року (головуючий суддя Арсірій Р.О., судді Костенко Д.А., Огурцов О.П.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2019 року (головуючий суддя Степанюк А.Г., судді Епель О.В., Шурко О.І.),
У С Т А Н О В И В:
I. Суть спору
1. У березні 2015 року ОСОБА_1 звернувся з позовом до Міністерства охорони здоров`я України (далі - МОЗ України), в якому з урахуванням заяви про збільшення розміру позовних вимог від 24.06.2015 просив:
- визнати неправомірним і скасувати протокол засідання Комісії з питань відкритого відбору кандидатів на посаду директора Національного інституту раку (далі - Комісія) від 19.03.2015 у частині включення кандидатом на посаду директора Національного інституту раку        ОСОБА_2 ; 
- визнати неправомірним і скасувати протокол засідання лічильної комісії щодо результатів таємного опитування щодо обрання кандидата на посаду директора Національного інституту раку від 03.04.2015;
- визнати неправомірним і скасувати наказ МОЗ України від 14.04.2015 №37-о про призначення ОСОБА_2 на посаду директора Національного інституту раку;
- зобов`язати МОЗ України допустити кандидатуру ОСОБА_1 до другого етапу відбору кандидатів на посаду директора Національного інституту раку.
2. На обґрунтування позову зазначив, що він брав участь у відкритому відборі кандидатів на посаду директора Національного інституту раку, проте під час розгляду його кандидатури на засіданні Комісії 27 березня 2015 року через технічні причини (недостатню технічну оснащеність комп?ютерів МОЗ України) він не зміг презентувати власну Концепцію вдосконалення онкологічної допомоги населенню України і функціонування Національного інституту раку як основної онкологічної установи держави, у зв?язку з чим, на думку позивача, він не був допущений до другого етапу відбору. Натомість ОСОБА_2 була допущена до другого етапу відбору та згодом призначена на цю посаду, хоча її кандидатура не відповідала конкурсним вимогам (відсутній досвід роботи у сфері управління не менше п?яти років). З огляду на викладене вважав упередженим, необ?єктивним і несправедливим рішення Комісії щодо недопущення його до другого етапу відбору та водночас щодо допущення ОСОБА_2 .
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 24 червня 2015 року, яка набрала законної сили, на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017, далі - КАС України) закрив провадження у справі в частині позовних вимог про визнання неправомірними та скасування протоколу засідання Комісії від 19.03.2015 щодо включення кандидатом на посаду директора Національного інституту раку ОСОБА_2 та протоколу засідання лічильної комісії щодо результатів таємного опитування щодо обрання кандидата на посаду директора Національного інституту раку від 03.04.2015. Прийняте рішення суд обґрунтував тим, що протоколи засідань комісій не є правовими актами індивідуальної дії, а є лише передумовою прийняття таких актів суб?єктом владних повноважень, тому зазначені позовні вимоги не підпадають під судову юрисдикцію.
4. Справа по суті решти позовних вимог розглядалася судами неодноразово.
5. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 лютого 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2019 року, у задоволенні позову відмовлено повністю.
6. Суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку щодо відсутності підстав для зобов?язання МОЗ України допустити кандидатуру ОСОБА_1 до другого етапу відбору кандидатів на посаду директора Національного інституту раку, враховуючи, що позивач не довів порушення відповідачем порядку проведення відбору, а Комісія припинила свою діяльність, що унеможливлює відновлення прав позивача у такий спосіб. У свою чергу наказ МОЗ України від 14.04.2015 №37-о про призначення ОСОБА_2 на спірну посаду породжує правовідносини виключно між МОЗ України і ОСОБА_2 та не порушує права, свободи чи інтереси позивача.
III. Провадження в суді касаційної інстанції
7. У касаційній скарзі ОСОБА_1 , посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, просить скасувати судові рішення та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції. 
8. Зазначає, що суди попередніх інстанцій всупереч статтям 9, 73, 77, 242 КАС України не вжили визначених законом заходів, необхідних для з?ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування з власної ініціативи доказів на підтвердження наявності у ОСОБА_2 досвіду роботи у сфері управління не менше п?яти років. Не погоджується позивач і з висновком судів щодо відсутності в нього права на оскарження наказу МОЗ України про призначення ОСОБА_2 .
9. У відзиві на касаційну скаргу МОЗ України просить відмовити в її задоволенні, вказуючи на законність і обґрунтованість рішень судів першої та апеляційної інстанцій. 
10. Касаційний розгляд справи здійснюється за відсутності третіх осіб ОСОБА_2 і          ОСОБА_3 , які були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання. Від ОСОБА_2 надійшло клопотання про розгляд справи без її участі.
11. Заслухавши пояснення представників сторін, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів виходить з такого.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
12. Наказом МОЗ України від 24.02.2015 №17-о ініційовано проведення відкритого відбору кандидатів на посаду директора Національного інституту раку, задля чого затверджено склад Комісії, визначено строк і порядок проведення відбору.
13. На засіданні Комісії 27.02.2015 вирішено встановити такі вимоги до кандидатів на посаду директора Національного інституту раку: вільне володіння українською мовою, вища освіта за напрямом "Медицина", наявність вченого ступеню, стаж роботи у сфері управління - не менше 5 років. Крім того, визначено документи, які повинен надати кандидат на цю посаду: заяву на ім?я Міністра охорони здоров?я України з проханням розглянути кандидатуру на посаду, резюме, копії документів, що підтверджують вимоги, план розвитку Національного інституту раку.
14. На засіданнях 26.03.2015 і 27.03.2015 Комісія розглянула документи, подані кандидатами, в тому числі ОСОБА_1 , та провела співбесіди з кожним із них. За результатами обговорення та шляхом відкритого голосування Комісія визначила чотирьох претендентів на посаду директора Національного інституту раку, а саме: ОСОБА_4 , ОСОБА_3 , ОСОБА_2 і ОСОБА_5 , документи щодо яких направила на розгляд трудовому колективу Інституту.
15. 30.03.2015 ОСОБА_1 звернувся до Комісії із заявою про допущення його кандидатури до другого етапу відбору, зазначивши, що Комісією з технічних причин не була врахована розроблена ним Концепція вдосконалення онкологічної допомоги населенню України і функціонування Національного інституту раку як основної онкологічної установи держави (через недостатню технічну оснащеність комп`ютерів МОЗ України USB флеш-накопичувач не відкрився). 
16. Листом від 06.04.2015 №317кн Національний інститут раку повідомив Міністра охорони здоров`я України про результати опитування працівників Інституту щодо кандидатів на посаду директора закладу, згідно з якими ОСОБА_5 отримав 33 голоси;           ОСОБА_2 - 472 голоси; ОСОБА_3 - 166 голосів; ОСОБА_4 - 14 голосів.
17. Службовою запискою перший заступник Міністра охорони здоров`я України         Павленко О.С. передала Міністру охорони здоров`я України Квіташвілі О.М. результати попереднього розгляду Комісії та пропозиції працівників Національного інституту раку для прийняття рішення щодо призначення одного з кандидатів на посаду директора цього закладу.
18. Наказом МОЗ України від 14.04.2015 №37-о ОСОБА_2 призначено на посаду директора Національного інституту раку на умовах контракту.
V. Позиція Верховного Суду
19. Згідно з частиною першою статті 19 КАС України (в редакції, чинній з 15.12.2017) юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
20. Публічною службою є діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування (пункт 17 частини першої статті 4 КАС України).
21. Аналогічні норми містилися у КАС України в редакції, чинній до 15.12.2017.
22. Відповідно до статті 1 Закону України від 16.12.1993 №3723-XII "Про державну службу" (чинного на момент виникнення спірних правовідносин) державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів. Ці особи є державними службовцями і мають відповідні службові повноваження.
23. Відповідно до пункту 1.1 Статуту Національного інституту раку, затвердженого наказом МОЗ України від 17.01.2015 №14 (далі - Статут), останній є головною державною науково-дослідною установою, що належить до сфери управління МОЗ України.
24. У пункті 4.1 Статуту визначено, що Інститут є юридичною особою публічного права.
25. Управління Інститутом здійснюється відповідно до цього Статуту на основі поєднання прав Уповноваженого органу управління щодо господарського використання державного майна і участі в управлінні трудового колективу (пункт 7.1 Статуту).
26. У силу пункту 7.2 Статуту керівництво діяльністю Інституту здійснює директор, який призначається на посаду Міністром охорони здоров`я України.
27. Статтею 167 Цивільного кодексу України передбачено, що держава діє у цивільних відносинах на рівних правах з іншими учасниками цих відносин. Держава може створювати юридичні особи публічного права (державні підприємства, навчальні заклади тощо) у випадках та в порядку, встановлених Конституцією України та законом.
28. За змістом статті 81 Цивільного кодексу України підприємства, установи та організації, які створюються розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, є юридичними особами публічного права.
29. За приписами статті 4 Закону України від 21.09.2006 №185-V "Про управління об`єктами державної власності" суб`єктами управління об`єктами державної власності є, зокрема, міністерства, інші органи виконавчої влади та державні колегіальні органи (далі - уповноважені органи управління).
30. Пунктом 4 частини першої статті 6 цього Закону (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) установлено, що уповноважені органи управління відповідно до покладених на них завдань призначають на посаду та звільняють з посади керівників державних підприємств, установ, організацій та господарських структур, укладають і розривають з ними контракти, здійснюють контроль за дотриманням їх вимог.
31. Повноваження Міністра як керівника міністерства щодо призначення на посади і звільнення з посад керівників підприємств, установ, організацій, що належать до сфери управління цього міністерства, передбачене також у пункті 12 частини другої статті 8 Закону України від 17.03.2011 №3166-VI "Про центральні органи виконавчої влади" та відтворене у підпункті 12 пункту 4 Положення про Міністерство охорони здоров`я України, затвердженого Указом Президента України від 13.04.2011 №467/2011 (чинного на момент виникнення спірних правовідносин).
32. Згідно з частиною третьою статті 8 Господарського кодексу України господарська компетенція органів державної влади та органів місцевого самоврядування реалізується від імені відповідної державної чи комунальної установи. Безпосередня участь держави, органів державної влади та органів місцевого самоврядування у господарській діяльності може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
33. З огляду на викладене державні установи не є органами державної влади, а робота директора державної установи не належить до публічної служби, визначеної КАС України.
34. Таким чином, позивачем пред`явлено позов про скасування наказу про призначення керівника державної установи та зобов`язання вчинити певні дії не у сфері публічно-правових відносин та які не пов`язані із здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, що згідно зі статтею 19 КАС України є необхідними ознаками для віднесення справи до юрисдикції адміністративних судів.
35. Спір з приводу призначення чи звільнення директора державної установи є трудовим і не розглядається адміністративним судом.
36. Відповідно до частини першої статті 19 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають, зокрема, із трудових, правовідносин.
37. Суди першої та апеляційної інстанцій неправильно визначили характер спірних правовідносин та помилково розглянули за правилами адміністративного судочинства спір, що має вирішуватися в порядку цивільного судочинства.
38. За правилами частини першої статті 354 і пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і закриває провадження у справі у відповідній частині, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
39. Виходячи з наведеного, рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.
Керуючись статтями 238, 239, 344, 354, 355, 356, 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 лютого 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2019 року.
3. Закрити провадження у справі.
4. Роз`яснити позивачеві, що ця справа віднесена до юрисдикції загального суду та підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, а також про наявність у нього права протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови звернутися до Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
5. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                 С.А. Уханенко
Судді:                                                                                                     О.В. Кашпур
                                                                                                    О.Р. Радишевська