Окрема думка
судді Великої Палати Верховного Суду Пророка В. В.
Справа № 420/3956/20 (провадження № 11-240 заі 20)
30 вересня 2020 року
м. Київ
 
Велика Палата Верхового Суду розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України - Зеленського Володимира Олександровича, Офісу Президента України, треті особи: голова Одеської обласної державної адміністрації Куций Максим Васильович, Одеська обласна державна адміністрація, голова Одеської обласної ради Паращенко Сергій Володимирович, Одеська обласна рада, голова Лиманської районної державної адміністрації Одеської області Приймак Василь Михайлович, Лиманська районна державна адміністрація Одеської області, голова Лиманської районної ради Одеської області Тефтул Геннадій Олександрович, Лиманська районна рада, виконуюча обов`язки голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області Чеботарьова Ольга Миколаївна, Трояндівська сільська рада Лиманського району Одеської області, Фермерське господарство «Назари», ОСОБА_2 , про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 10 червня 2020 року і постановою від 30 вересня 2020 року апеляційну скаргу залишила без задоволення, а оскаржувану ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 10 червня 2020 року - без змін.
 
Водночас не погоджуюсь із застосуванням Великою Палатою Верхового Суду норм процесуального права з огляду на таке.
 
1.        Велика Палата Верховного Суду, обґрунтовуючи свою позицію у цій справі зазначила таке.
 
1.1. Згідно із частиною четвертою статті 22 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
 
1.2. Зазначений перелік справ, які підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції, є вичерпним.
 
1.3. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (пункт 2 частини першої).
 
1.4. Зі змісту позовної заяви ОСОБА_1 убачається, що позивач об`єднав позовні вимоги як до Президента України, які з урахуванням положень частини четвертої статті 22 КАС України підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції, так і до Офісу Президента України, які підсудні окружному адміністративному суду.
 
1.5. За правилами частини першої статті 172 КАС України в одній позовній заяві може бути об`єднано декілька вимог, пов`язаних між собою підставою виникнення або поданими доказами, основні та похідні позовні вимоги.
 
1.6. Водночас відповідно до частини п`ятої цієї статті не допускається об`єднання в одне провадження кількох вимог, щодо яких законом визначена виключна підсудність різним судам.
 
1.7. Визначальною умовою для роз`єднання позовних вимог є та обставина, що таке роз`єднання сприятиме виконанню завдання адміністративного судочинства.
 
1.8. Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку про те, що суд вправі з власної ініціативи до початку розгляду справи по суті роз`єднати позовні вимоги, виділивши одну або декілька об`єднаних вимог у самостійне провадження для забезпечення виконання завдань адміністративного судочинства, тобто, зокрема, для своєчасного вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Проте таке роз`єднання можливе лише у тому випадку, якщо кожна з виділених вимог може бути предметом розгляду у тому суді, який роз`єднав позовні вимоги. 
 
1.9. Указаному кореспондує припис абзацу другого частини шостої статті 172 КАС України, згідно з яким розгляд позовних вимог, виділених у самостійне провадження, здійснює суддя, який прийняв рішення про роз`єднання позовних вимог. 
 
1.10.      КАС України імперативно врегульовує питання підсудності адміністративних справ, установлюючи певні категорії справ, які підлягають розгляду Верховним Судом як судом першої інстанції та не підлягають розгляду іншими адміністративними судами в разі об`єднання у позові вимог, що хоч і пов`язані між собою, але їх розгляд віднесено до підсудності інших адміністративних судів як судів першої інстанції.
 
1.11.       Оскільки позивач об`єднав у позовній заяві вимоги, щодо яких законом визначена виключна підсудність різним судам, висновок Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду про повернення позовної заяви ОСОБА_1 є правильним.
 
1.12.       Велика Палата Верховного Суду констатувала, що згідно з принципом правової визначеності позивач має знати наслідки об`єднання ним кількох позовних вимог, щодо яких законом визначена виключна підсудність різним судам, для яких Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду у такому поєднанні не є судом, встановленим законом.
 
1.13.       Оскільки внаслідок власних помилок і допущених порушень норм процесуального права ОСОБА_1 об`єднав в одному позові вимоги, які у такому поєднанні не підсудні Касаційному адміністративному суду у складі Верховного Суду, то жодне розумне очікування на розгляд такого позову у ОСОБА_1 виникнути не могло.
 
1.14.       Велика Палата Верховного Суду вважає безпідставними посилання позивача в апеляційній скарзі на те, що Верховний Суд зобов`язаний був відкрити провадження в частині вимог до Президента України, а заявлені до Офісу Президента України вимоги передати на підставі пункту 2 частини першої статті 29 КАС України на розгляд Одеського окружного адміністративного суду, оскільки, як правильно зазначив суд першої інстанції, відсутні законні підстави для роз`єднання судом указаних вимог в окремі провадження. 
 
2.        Однак Велика Палата Верховного Суду не звернула належної уваги на склад учасників у цій справі, зокрема на одного із «відповідачів» - Офіс Президента України, який не наділений самостійною процесуальною правосуб`єктністю.
 
3.        Так, частиною четвертою статті 46 КАС України визначено, що відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
 
4.        Суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
 
5.        Разом із цим стаття 43 КАС України визначає можливість сторони у справі мати здатність виступати учасником правовідносин (правосуб`єктність).
 
6.        Зокрема, частинами першою та третьою цієї статті визначено, що здатність мати процесуальні права та обов`язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами). Здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов`язки, у тому числі доручати ведення справи представникові (адміністративна процесуальна дієздатність), належить органам державної влади, іншим державним органам, органам влади Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування, їх посадовим і службовим особам, підприємствам, установам, організаціям (юридичним особам).
 
7.        Частиною п`ятою статті 118 Конституції України визначено, що голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.
 
8.        Так, ОСОБА_1 у своєму позові просив, зокрема, визнати протиправною бездіяльність відповідачів (Президента України та Офісу Президента України) щодо відсутності контролю за протиправною бездіяльністю голів місцевих державних адміністрацій. 
 
9.        Разом із цим пунктом 28 частини першої статті 106 Конституції України передбачено, що Президент України створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби.
 
10.   Офіс Президента України ( далі - Офіс) є таким органом, який відповідно до пункту 1 Положення про Офіс Президента України, затвердженого Указом Президента України від 25 червня 2019 року № 436/2019 ( далі - Положення), є постійно діючим допоміжним органом, утвореним Президентом України, тобто таким, що виконує функції забезпечення здійснення Президентом України своїх повноважень.
 
11.   Основними завданнями Офісу є організаційне, правове, консультативне, інформаційне, експертно-аналітичне та інше забезпечення здійснення Президентом України визначених Конституцією України повноважень (пункт 3 Положення).
 
12.   Підпунктами 8, 11-1 та 11-2 пункту 4 Положення встановлено, що Офіс відповідно до покладених на нього завдань забезпечує в установленому порядку взаємодію Президента України, зокрема, з органами місцевого самоврядування, об`єднаннями громадян (у тому числі політичними партіями, професійними спілками), сприяє підвищенню ефективності такої взаємодії, здійснює представництво в судах України інтересів Президента України та створених ним для виконання своїх повноважень консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб; здійснює самопредставництво Президента України, створених ним консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб, їх посадових і службових осіб у судах України на усіх стадіях судового процесу.
 
13.   Тобто Президент України може реалізувати свою процесуальну правосуб`єктність як безпосередньо, так і через Офіс як спеціально утворений  допоміжний орган, а тому Офіс під час розгляду цієї справи позбавлений можливості виступати саме стороною (відповідачем) у справі в розумінні статті 46 КАС України, а є представником, який діє від імені та в інтересах Президента України.
 
14.   Але навіть якщо не брати до уваги питання процесуальної правосуб`єктності Офісу, вважаю неправильним висновки Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду та Великої Палати Верховного Суду щодо необхідності повернення позовної заяви на підставі пункту 6 частини четвертої статті 169 КАС України з огляду на таке.
 
15.   Статтею 55 Конституції України кожному гарантується судовий захист його прав та свобод і можливість оскаржити до суду рішення, дії та бездіяльність органів державної влади, місцевого самоврядування, громадських об`єднань і посадових осіб.
 
16.   Частиною першою статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
 
17.   Питання виключної підсудності (стаття 27, що входить до § 3 (територіальна юрисдикція (підсудність) глави 2 (адміністративна юрисдикція) КАС України) стосується саме територіальної юрисдикції (підсудності), в той час як питання інстанційної юрисдикції визначені статтями 22 - 24 (§ 2 (інстанційна юрисдикція) глави 2 (адміністративна юрисдикція) КАС України.
 
18.   Територіальна юрисдикція Верховного Суду поширюється на всю територію України, в межах якої Верховному Суду підсудні всі справи в порядку визначення інстанційної юрисдикції відповідно до статей 22-24 КАС України.
 
19.   Пункт 6 частини четвертої статті 169 КАС України передбачає, що позовна заява повертається позивачеві, якщо порушено правила об`єднання позовних вимог (крім випадків, у яких є підстави для застосування положень статті 172 цього Кодексу). КАС України не визначено такої підстави для повернення позовної заяви, як порушення правил інстанційної юрисдикції, навіть порушення правил територіальної юрисдикції (підсудності) має наслідком застосування положень пунктів 1-3 частини першої статті 29 КАС України.
 
20.   Разом із цим частиною шостою статті 172 КАС України встановлено, що суд за клопотанням учасника справи або з власної ініціативи вправі до початку розгляду справи по суті роз`єднати позовні вимоги, виділивши одну або декілька об`єднаних вимог в самостійне провадження, якщо це сприятиме виконанню завдання адміністративного судочинства. Розгляд позовних вимог, виділених у самостійне провадження, здійснює суддя, який прийняв рішення про роз`єднання позовних вимог.
 
21.   Отже, задля забезпечення виконання завдань адміністративного судочинства, Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду міг застосувати власну ініціативу та роз`єднати позовні вимоги, виділивши вимоги, що підлягають розгляду в іншому суді, та забезпечити розгляд вимог, які належать до виключної підсудності Верховного Суду.
 
22.   Оскільки внаслідок постановлення суддею Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду ухвали від 10 червня 2020 року про повернення позовної заяви ОСОБА_1 на підставі пункту 6 частини четвертої статті 169 КАС України окружний адміністративний суд, отримавши зазначений позов ОСОБА_1 , може повернути його з тих же підстав, поставивши під загрозу гарантоване Конституцією України право ОСОБА_1 на судовий захист, виконання завдання адміністративного судочинства та справедливий судовий розгляд судом, встановленим законом, право на який гарантовано Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод.
 
23.   Ураховуючи викладене, вважаю, що позовні вимоги ОСОБА_1 до Президента України мали бути розглянуті Верховним Судом у складі Касаційного адміністративного суду як судом першої інстанції, якому підсудні відповідні вимоги, позовні ж вимоги до Офісу Президента України за наявності висновку Верховного Суду про порушення щодо них правил інстанційної юрисдикції (чи навіть територіальної юрисдикції) мали б бути виділені в самостійне провадження з передачею їх на розгляд до належного адміністративного суду.
 
24.   До прикладу, аналогічний підхід був застосований Великою Палатою Верховного Суду в ухвалах від 12 січня 2018 року у справах № П/800/310/17 (провадження № 11-2сап18), № 800/475/17 (провадження № 11-3сап18), № 800/271/17 (провадження №11-12сап18), від 19 лютого 2018 року у справі № 800/475/17 (провадження № 11-3сап18), від 24 травня 2018 року у справі № 11-585сап18, від 23 серпня 2018 року у справі № 9901/687/18 (провадження № 11-864сап18) та від 02 жовтня 2019 року (провадження № 11-1007сап19), а також в численних ухвалах Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду.
 
25.   Отже, Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду в оскаржуваній ухвалі від 10 червня 2020 року дійшов неправильного висновку про повернення позовної заяви на підставі пункту 6 частини четвертої статті 169 КАС України, а належним процесуальним рішенням Великої Палати Верховного Суду було б скасування зазначеної ухвали з направленням справи до Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду для продовження розгляду. 

 
Суддя                                                                                                                   В. В. Пророк

Окрема думка складена 28 жовтня 2020 року