ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 жовтня 2020 року 

м. Київ
справа № 140/756/19
адміністративне провадження № К/9901/13882/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Мороз Л.Л., Шарапи В.М.,

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу 
за касаційною скаргою Заступника прокурора Львівської області 
на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 24.01.2020 (суддя Волдінер Ф.А.)
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.04.2020 (колегія у складі суддів Носа С.П., Кахтея Р.В., Обрізка І.М.)
у справі №140/756/19
за позовом Заступника прокурора Волинської області в інтересах держави в особі Луцької міської ради 
до Виконавчого комітету Луцької міської ради 
про визнання протиправним та нечинним рішення

І. РУХ СПРАВИ

1.          19.03.2019 Заступник прокурора Волинської області в інтересах держави в особі Луцької міської ради звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати протиправним та нечинним рішення виконавчого комітету Луцької міської ради від 18.12.2018 №851-1 «Про затвердження проекту детального плану території в межах вулиць Дальшина та Олекси Ошуркевича у місті Луцьку».
2.          Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 24.01.2020, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.04.2020, у задоволенні позову відмовлено.
3.          Заступник прокурора Львівської області подав до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати рішення Волинського окружного адміністративного суду від 24.01.2020 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.04.2020, ухвалити нове рішення про задоволення позову. 
4.          Ухвалою Верховного Суду від 16.06.2020 відкрито касаційне провадження. 
5.          Виконавчий комітет Луцької міської ради подав відзив на касаційну скаргу, у якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а ухвалені у справі судові рішення - без змін. 

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що 26.09.2018 Луцька міська рада ухвалила  рішення №47/47 «Про надання дозволу на розробку проекту детального плану території в межах вул. Даньшина та Олекси Ошуркевича у місті Луцьку», яким доручила управлінню капітального будівництва міської ради забезпечити розробку проєкту території в межах вулиць Даньшина та Олекси Ошуркевича у місті Луцьку. Зобов`язано управління містобудування та архітектури міської ради визначити склад, зміст, порядок розробки та затвердження проекту детального плану; при розробці детального плану території враховувати наявність фільтраційної водойми та забезпечити відведення дощових вод у зливну каналізацію; після розробки внести проєкт детального плану території на обговорення громадськості та на розгляд міської ради та виконавчого комітету міської ради; після затвердження - оприлюднення в засобах масової інформації. 
7.          29.11.2018 Луцька міська рада прийняла рішення №49/70, яким погодила проект детального плану зазначеної території.
8.          18.12.2018 Виконавчий комітет Луцької міської ради рішенням №851-1 затвердив проєкт детального плану території в межах вулиць Даньшина та Олекси Ошуркевича у місті Луцьку.
9.          Заступник прокурора Волинської області в інтересах держави в особі Луцької міської ради оскаржив це рішення до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

10.          В обґрунтування позовних вимог Заступник прокурора Волинської області зазначив, що планово-картографічні матеріали проєкту детального плану території, затвердженого рішенням виконкому Луцької міської ради від 18.12.2018 №851-1, містять розбіжності з діючим Генеральним планом міста Луцька та Планом зонування території міста Луцька щодо функціонального призначення території в межах вулиць Даньшина та Олекси Ошуркевича у місті Луцьку, які за Генпланом та Планом зонування знаходиться в санітарно-захисній зоні об`єктів транспорту, на якій допускається розміщення одноквартирних житлових будинків до трьох поверхів, одно-двоповерхових житлових будинків з приквартирними ділянками та окремих багатоквартирних житлових будинків до п`яти поверхів за умови містобудівних розрахунків. Натомість оскарженим проєктом детального плану території зазначену зону садибної забудови включено до території багатоповерхової забудови, що суперечить раніше затвердженій містобудівній документації та державним будівельним нормам.
Представництво інтересів держави в суді прокуратура обґрунтовувала тим, що Луцька міська рада не здійснює захист інтересів держави та територіальної громади, проігнорувала звернення 14 членів територіальної громади щодо порушення їх прав на безпечне для життя і здоров`я довкілля, не вжила заходів щодо скасування рішення виконкому, в межах тримісячного строку для звернення суб`єкта владних повноважень не оскаржила до суду спірне рішення виконавчого комітету.
11.          Виконавчий комітет Луцької міської ради заперечував проти позову, зазначав, що оскаржуваний детальний план території враховано при коригуванні Генерального плану міста Луцька, який знаходиться на стадії затвердження. Прокуратура не надала доказів порушення прав територіальної громади на повноцінне життєве середовище, показань свідків, скарг від громадян. На території житлового кварталу в межах вулиць Даньшина та Олекси Ошуркевича у місті Луцьку на 2019 рік фактично відсутня санітарно-захисна зона, оскільки там не функціонують підприємства. 

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12.          Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що у спірних правовідносинах має місце активна поведінка Луцької міської ради як органу місцевого самоврядування, який діє від імені територіальної громади міста Луцька, щодо ініціювання розробки та, в подальшому, погодження у формі рішення ради прийнятому на пленарному засіданні, проекту детального плану території.
При цьому, рішення Луцької міської ради від 18.12.2018 за 49/70 про погодження детального плану території в межах вулиць Даньшина та Олекси Ошуркевича у місті Луцьку на момент розгляду справи є чинним.
Зважаючи на вищевикладене, беручи до уваги наявність чинного рішення позивача, як органу який займає визначальне місце в системі місцевого самоврядування, про погодження детального плану території, відсутні підстави вважати, що оскаржуваним рішенням відповідача, органу який є структурним підрозділом Луцької міської ради, та в силу свого правового статусу покликаний забезпечувати реалізацію конкретних завдань, функцій та повноважень ради, порушено права та інтереси Луцької міської ради, яка діє від імені територіальної громади міста Луцька.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

13.          Позивач у касаційній скарзі покликається на порушення норм матеріального та процесуального права, які полягають в тому, що суди попередніх інстанцій: 
А) не врахували висновки Верховного Суду, що містяться у постановах від 21.06.2018 у справі №826/4504/17, від 14.08.2018 у справі №815/3880/14, про те, що детальний план території є видом містобудівної документації, що має узгоджувати з генеральним планом населення пункту, деталізувати положення останнього та не суперечити йому;
Б) не спростували доводи прокуратури щодо прийняття оскаржуваного рішення виконавчого комітету міської ради з порушенням вимог ст. ст. 17, 19 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - №3038-VI), ст. 5 Закону України «Про основи містобудування», та п. п. 4.1, 4.5 розділу 4 ДБН Б.1.1-15:2012, обмежилися необґрунтованими висновками про відсутність порушення прав та інтересів Луцької міської ради.
14.          Відзив відповідача зводиться до того, що у касаційній скарзі не вказано, які саме права позивача порушено за наслідками прийняття виконавчим органом міської ради рішення про затвердження детального плану території.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

15.          Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права та дійшов таких висновків.
16.          Головним аргументом Прокуратури Волинської області в обґрунтування незаконності рішення виконавчого комітету міської ради було те, що затверджений детальний план території не відповідає Генеральному плану міста, змінює цільове призначення земельної ділянки - із земель садибної забудови на землі житлової забудови. Крім того, прокуратура стверджувала, що територія в межах вулиць Даньшина та Олекси Ошуркевича у місті Луцьку знаходиться в санітарно-захисній зоні об`єктів транспорту.
17.          Проте ключовим правовим питанням у справі є право прокурора звернутися з позовом до Виконавчого комітету Луцької міської ради в інтересах держави та територіальної громади міста  Луцька в особі Луцької міської ради. 
18.          Верховний Суд неодноразово розглядав справи за позовами прокурорів як в інтересах держави в особі відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування, так і від власного імені. З цього приводу існує стала судова практика, що обмежує участь прокурора в цивільному, господарському та адміністративному судочинстві лише випадками, які прямо передбачені законом.
19.          Підвалини такого підходу закладено в постанові Верховного Суду 25.04.2018 у справі №806/1000/17 та згодом було підтверджено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 30.09.2020 по справі №     815/6347/17.
20.          Зважаючи на положення ч. 3 - 5 ст. 53 КАС України, прокурор, як учасник адміністративної справи, може мати один з двох статусів:
(а) особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. У такому випадку прокурор здійснює квазіпредставницьку функцію (як її названо у постанові Великої Палати Верховного Суду від 30.09.2020 у справі № 815/6347/17 27, п. 27), виступаючи в інтересах певного органу державної влади або органу місцевого самоврядування;
(б) позивач. 
Відповідно, процесуальний статус прокурора є різним залежно від підстав звернення до суду. У першому випадку право прокурора на звернення до суду є похідним від прав позивач. У другому - прокурор може реалізувати це право самостійно.
21.          У справі, що розглядається, прокурор звернувся до суду з позовом в інтересах територіальної громади м. Луцька в особі Луцької міської ради. Тобто у цій справі прокурор є не позивачем, а «квазіпредставником», особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. Незважаючи на те, що до суду звернувся прокурор, позивачем у справі є Луцька міська рада.
22.          Вирішуючи спір, суди дійшли спільної думки, що права Луцької міської ради у спірних правовідносинах не порушуються. Суди врахували, що саме Луцька міська рада була ініціатором розробки детального плану території в межах вулиць Дальшина та Олекси Ошуркевича у місті Луцьку і згодом затвердила такий план рішенням від 18.12.2018 за 49/70.
23.          Колегія суддів Верховного Суду загалом погоджується з цим висновком, проте звертає увагу на особливості застосування норм процесуального права, важливі для справ, що ініціюються прокурорами.
24.          Насамперед, Суд звертає увагу, що питання щодо повноважень прокурора на звернення до суду слід з`ясовувати до розгляду позову по суті.
25.          Звертаючись до суду з позовом в інтересах держави в особі відповідних органів, прокурор повинен визначати (а суд перевірити) належного позивача. 
26.          Позивач і відповідач визнаються належними сторонами, якщо є припущення вважати, що вони є носіями спірного права або охоронюваного законом інтересу. Належними сторонами є особи, які є суб`єктами спірних правовідносин. Обґрунтування належності сторін покладається на позивача та осіб, які порушують процес на захист прав та інтересів позивача (зокрема, прокурора). Відповідно, неналежними сторонами є особи, які не є суб`єктами права вимоги чи обов`язку. Неналежний позивач - це особа, якій не належить право вимоги по пред`явленому в суді позову, а неналежним відповідачем та особа, що не повинна відповідати по пред`явленому до неї в суді позову.
27.          У справі, що розглядається, прокурор звернувся до суду з позовом в інтересах територіальної громади м. Луцька інтереси якої, як вияв інтересів держави загалом, прокурор вважає порушеними, в особі Луцької міської ради. Отже, прокурор ініціював розгляд спору, сторонами якого є Луцька міська рада та її Виконавчий комітет. Відтак, суди повинні були встановити чи є ці сторони належними.
28.          Суди правильно відзначили, що відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР позивач є представницьким органом місцевого самоврядування. Відповідно до ст. 10 цього Закону міські ради представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
29.          Відповідно до ст. 11 цього Закону виконавчими органами міських рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи міських рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам.
30.          Таким чином, виразником інтересів територіальної громади є відповідна рада, а виконком є її виконавчим органом, підзвітним раді. У справі, що розглядається, суди встановили, що саме міська рада ініціювала розробку проекту детального плану території і виконавчий комітет, ухвалюючи рішення, що оскаржується прокурором, діяв на виконання рішення ради. 
31.          Суд звертає увагу, що між представницьким та виконавчим органами місцевого самоврядування не повинно бути суперечності у розумінні інтересів територіальної громади. Це виявляється, зокрема, і в тому, що відповідно до ч. 9 ст. 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою. 
32.          При цьому судового порядку оскарження актів виконкому за позовом ради не передбачено. Отже, Луцька міська рада не має права звертатися до суду з позовом до виконавчого комітету щодо скасування рішень виконкому. Рада є неналежним позивачем у справі.
33.          Зважаючи на те, що такого права не має сама Луцька міська рада, прокурор, який діє в її інтересах, теж не має такого права. Отже, позивача у справі визначено неправильно.
34.          Правовим наслідком неналежності позивача у справі, є відмова у задоволенні позову.
35.          З огляду на вищенаведене, Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відмову у задоволенні позову з цих підстав. При цьому доводи прокурора щодо порушення норм матеріального права під час затвердження детального плану території, суди правомірно не взяли до уваги та не розглядали їх по суті, оскільки їх аналіз можливий лише у разі встановлення належності сторін.
36.          За таких умов у задоволенні касаційної скарги слід відмовити, а судові рішення попередніх інстанцій залишити без змін.

Керуючись ст. 341, 342, 345, 350, 353, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

1.          Касаційну скаргу Заступника прокурора Львівської області залишити без задоволення.
2.          Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 24 січня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2020 року у справі №140/756/19 залишити без змін. 

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя                                                                                                              В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              Л.Л. Мороз

Суддя                                                                                                              В.М. Шарапа