ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 жовтня 2020 року 
м. Київ
справа № 810/4125/16
адміністративне провадження № К/9901/43724/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л.,  Рибачука А.І., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного інспектора будівельного нагляду департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області на постанову Київського окружного адміністративного суду від 24 березня 2017 року (головуючий суддя Щавінський В.Р.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 23 жовтня 2017 року (колегія у складі: головуючого судді Мєзєнцева Є.І., суддів - Файдюка В.В., Чаку Є.В.) у справі №810/4125/16 за позовом ОСОБА_1 до Головного інспектора будівельного нагляду департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області про визнання протиправним та скасування рішення, 
ВСТАНОВИВ:
ОСОБА_1 звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Головного інспектора будівельного нагляду департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області про визнання протиправним та скасування рішення №337 від 09.11.2016.
Свої вимоги обґрунтовував тим, що рішення головного інспектора будівельного нагляду департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області Бондаренко О.Л. від 09.11.2016 №337 «Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт та декларації про готовність об`єкту до експлуатації», відповідно до якого скасовані реєстрація декларації про початок виконання будівельних робіт від 05.12.2014 № КС 082143390167 та реєстрація декларації про готовність об`єкта до експлуатації від 29.12.2014 №КС 142143630771 є протиправними та прийняті в порушення вимог законодавства.
Постановою Київського окружного адміністративного суду від 24 березня 2017 року позов задоволено.
Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 23 жовтня 2017 року постанову Київського окружного адміністративного суду від 24 березня 2017 року залишено без змін.
При постановленні оскаржуваних рішень, суди виходили з того, що в діях позивача відсутні порушення цільового використання земельної ділянки, а також вказали на відсутність підстав для скасування реєстрації декларацій, передбачених законодавством. 
Не погодившись з вказаними судовими рішеннями відповідач подав касаційну скаргу, в якій просив скасувати вказані рішення та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.
В обґрунтування вимог касаційної скарги зазначено, що оскаржувані судові рішення винесено з порушенням норм матеріального та процесуального права, так як відповідач цілком правомірно та виключно враховуючи виявлені порушення, на підставі прямих норм законодавства, беручи до уваги те, що будинок, який є самочинним будівництвом, побудований на земельній ділянці, що не відведена для цієї мети, виніс рішення про скасування реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт та про готовність об`єкту до експлуатації. 
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 14 грудня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою. 
Позивач правом на подання заперечення чи відзиву на касаційну скаргу не скористався.
Справу передано до Верховного Суду.
У зв`язку з відсутністю клопотань про участь в судовому засідання, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів прийшла до висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
Судами встановлено, що 09.11.2016 головним інспектором будівельного нагляду Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області був складений акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
Відповідно до вказаного акту, на підставі звернення Новопетрівської сільської ради від 05 жовтня 2016 року №1261, було проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ОСОБА_1 при будівництві чотирьохквартирного житлового будинку на земельній ділянці по АДРЕСА_1 . В акті перевірки зазначено, що будинок розташований на земельній ділянці з кадастровим номером 3221886000:03:165:1135, позивачем отримано містобудівні умови та обмеження забудови від 14.08.2014 №01-22/44, департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт від 05.12.2014 № КС082143390167 та декларацію про готовність об`єкту до експлуатації від 29.12.2014 №КС142143630771.
На підставі акту перевірки головним інспектором будівельного нагляду Бондаренко    О.Л. 09.11.2016 постановлене рішення №337, яким скасовано реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт від 05.12.2014 року № КС082143390167 та реєстрацію декларації про готовність об`єкту до експлуатації від 29.12.2014 №КС142143630771.
В рішенні від 09.11.2016 №337 головний інспектор будівельного нагляду      Бондаренко  О.Л. зазначив, що на місці перевірки виконані будівельні роботи з будівництва чотириквартирного житлового будинку. Будинок запроектований та будується з відхиленнями від затвердженої містобудівної документації на місцевому рівні, а саме будинок побудований на земельній ділянці, яка не передбачена під багатоквартирну житлову забудову; у позивача відсутні вихідні дані для проектування (технічні умови), дані інженерних вишукувань, проектна документація стадії проект в необхідному об`ємі, наказ про затвердження проектної документації, акти приймання-передачі проектної документації, відстань від спірного будинку до сусіднього будинку складає 3,2м, чим порушено вимоги ДБН 360-92**.
Враховуючи викладене, відповідач прийшов до висновку, що позивач порушив вимоги ст. 29,  31  Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", навів недостовірні данні в декларації про початок виконання будівельних робіт від 05.12.2014 №КС082143390167 та реєстрацію декларації про готовність об`єкту до експлуатації від 29.12.2014 №КС142143630771, що як вказує відповідач, надає підстави вважати об`єкт самочиннім будівництвом та дає підстави для скасування реєстрації вказаних декларацій про початок будівельних робіт та про введення будинку в експлуатацію на підставі ст. 391  Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Позивач, вважаючи, що оскаржуване рішення винесено з порушенням вимог законодавства, звернувся до суду з вищевказаним позовом.
Колегія суддів, дослідивши спірні правовідносини, зазначає таке.
Частиною другою статті 19 Конституції  України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначені в  Законі України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 № 3038-VI  (далі - Закон №3038-VI).
Частиною 1 статті 6 Закону № 3038-VI передбачено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.
Положенням статті 7 вказаного Закону встановлено, що зміст управління у сфері містобудівної діяльності, державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду включає, зокрема, контроль за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, проектної документації.
За змістом частини першої статті 41 Закону № 3038-VI, державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
В свою чергу, процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначає Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджений    постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553  (далі - Порядок №553).
Пунктом 2 Порядку №553 передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням: 1) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції; 2) порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт (далі - загальні та (або) спеціальні журнали), виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи; 3) інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об`єкта будівництва.
Частина 2 статті  391  Закону України № 3038-VI  встановлює, що у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такого повідомлення або декларації підлягає скасуванню інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Так, відповідно до положень п. 15 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 26.08.2015 № 747) орган державного архітектурно-будівельного контролю скасовує реєстрацію повідомлення шляхом видачі відповідного наказу. Запис про реєстрацію повідомлення з реєстру виключається Держархбудінспекцією не пізніше наступного робочого дня з дня повідомлення органом державного архітектурно-будівельного контролю про таке скасування.
Таким чином, як убачається з вищевказаних норм, законодавець визначає, що  рішення щодо, зокрема, скасування відповідних документів, приймається виключно органом державного архітектурно-будівельного контролю, який здійснює свої повноваження на підставах та у порядку, передбаченому Законом, а не фізичною особою, яка діє від імені та в інтересах органу, в межах покладених на неї обов`язків органом державної влади.
Поряд з цим, Державну архітектурно-будівельної інспекції у Київській області до участі у справі в якості належного відповідача залучене не було.
Положення статті 52 КАС України (в редакції, чинній на час розгляду справи судами попередніх інстанцій) передбачають, що суд першої інстанції, встановивши, що з адміністративним позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, або не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи.
Якщо позивач не згоден на його заміну іншою особою, то ця особа може вступити у справу як третя особа, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, про що суд повідомляє третю особу. 
Отже, визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи. При цьому обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності.
З цього слідує, що суд за результатами розгляду справи відмовляє в позові до неналежного відповідача та приймає рішення по суті заявлених вимог щодо належного відповідача.
Водночас колегія суддів зазначає, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним. Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду.
Проте суд першої інстанції вищенаведених вимог процесуального закону не дотримався, та, вирішуючи спір про скасування постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, пред`явлений до посадової особи, не з`ясував хто є належним відповідачем у справі та не вирішив питання про залучення до участі у справі належного відповідача чи співвідповідача.
Для вирішення питання про залучення належного відповідача  у цій справі, колегія суддів Верховного Суду вважає необхідним скасувати рішення судів попередніх інстанцій та передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції для встановлення належного відповідача та вирішення питання про його залучення.
Аналогічна правова позиція вже висловлювалась судом в постановах Верховного Суду від 26.12.2019 у справі № 724/716/16 та від 17.06.2020 у справі № 127/6881/17.
Згідно із частиною другою  статті 353 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Відповідно до пункту 4 частини третьої  статті 353 КАС України  порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
Зважаючи на викладене та приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 345, 349, 353, 355, 356  Кодексу адміністративного судочинства України, суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Головного інспектора будівельного нагляду департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області задовольнити частково.
Постанову Київського окружного адміністративного суду від 24 березня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 23 жовтня 2017 року скасувати.
Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                    А. Ю. Бучик

Судді:                    Л. Л. Мороз 

                    А. І. Рибачук