ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 листопада 2020 року	Львів	Справа № 260/1705/19 пров. № А/857/11275/20	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: 

головуючого-судді                    Кузьмича С. М.,
суддів                                        Улицького В.З., Шавеля Р.М.,
за участю секретаря                    Мельничук Б.Б.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові справу за апеляційною скаргою Управління Держпраці у Закарпатській області на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 28 липня 2020 року (ухвалене головуючим – суддею Іванчулинець Д.В. у м. Ужгороді) у справі № 260/1705/19 за адміністративним позовом Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Управління Держпраці у Закарпатській області про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування акту та постанови,

                                                       ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду із адміністративним позовом до відповідача в якому просив:
визнати протиправними дії Управління Держпраці у Закарпатській області щодо проведення позапланової перевірки – інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 в період з 24.10.2019 по 25.10.2019 та складання акту інспекційного відвідування фізичної особи, яка використовує найману працю № ЗК 394/216/АБ від 25.10.2019; 
визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами № ЗК 394/216/АВ/П/ПТ-ТД-ФС-135 від 14.11.2019 винесену першим заступником начальника управління Держпраці у Закарпатській області Грицик В.І., про накладення штрафу у розмірі 125 000,00 грн; 
визнати недійсним та скасувати припис про усунення виявлених порушень № ЗК 394/216/АВ/П від 25.10.2019. 
Ухвалою суду від 26.06.2020 закрито провадження у справі в частині позовних вимог про визнання недійсним протоколу про адміністративне правопорушення № ЗК 394/216/АВ/П/ПТ (1) від 25.10.2019 за ч. 3 ст. 24 Кодексу законів про працю України (ч. 3 ст. 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення); визнання недійсним протоколу про адміністративне правопорушення № ЗК 394/216/АВ/П/ПТ від 25.10.2019 за ч. 1 ст. 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
В обґрунтування позовних вимог вказував на те, що з 24.10.2019 по 25.10.2019 відповідач здійснив інспекційне відвідування по місцю здійснення позивачем підприємницької діяльності на підставі направлення про проведення інспекційного відвідування № 874 від 24.10.2019. Вважає, що відповідачем проведено позапланову перевірку - інспекційне відвідування з порушенням порядку та процедури приведення перевірки в частині перевірки працевлаштування громадянина ОСОБА_2 без укладення з ним трудового договору відповідно, ухвалені на підставі незаконного інспекційного відвідування протоколи про адміністративне правопорушення, акт інспекційного відвідування фізичної особи, яка використовує найману працю в частині виявлених порушень щодо працевлаштування ОСОБА_2 , постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами. Звертає увагу, що позапланова перевірка проведена представниками відповідача поза межами направлення та наказу на проведення позапланової перевірки - інспекційного відвідування, тобто поза межами предмету перевірки. Зазначає, що в діях позивача відсутні порушення трудового законодавства, які викладені в акті перевірки та за вчинення яких накладено штраф.
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 28.07.2020 адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправною та скасовано постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами № ЗК 394/216/АВ/П/ПТ-ТД-ФС-135 від 14.11.2019, винесену першим заступником начальника Управління Держпраці у Закарпатській області Грицик В.І., про накладення штрафу у розмірі 125000, 00 грн. Визнано протиправним та скасовано припис про усунення виявлених порушень № ЗК 394/216/АВ/П від 25.10.2019 в частині пунктів 1, 2. У задоволенні решти позовних вимог – відмовлено.
Приймаючи оскаржене рішення суд першої інстанції виходив з того, що під час проведення інспекційного відвідування позивача посадові особи Управління Держпраці у Закарпатській області повинні були з`ясовувати лише ті питання, що стали підставою для його здійснення. З аналізу поданого громадянином ОСОБА_3 звернення вбачається, що воно стосується виключно питання не виплати заробітної плати. Разом з цим, питання оформлення трудових відносин з громадянином ОСОБА_2 не було підставою для проведення позапланового заходу, а отже й предметом даного інспекційного відвідування. А тому перевіряючи порядок оформлення трудових відносин з вказаним громадянином та застосовуючи до позивача штрафні санкції за допущене, на думку посадових осіб Управління Держпраці у Закарпатській області, правопорушення, суб`єкт владних повноважень діяв всупереч законодавчо встановленому порядку.
Вказане рішення в апеляційному порядку оскаржив відповідач, у апеляційній скарзі покликається на те, що оскаржуване рішення винесене з порушенням норм процесуального та матеріального права з неповним з`ясуванням обставин справи та є незаконним, просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позову повністю.
Зокрема в апеляційні скарзі зазначає, що інспекційним відвідуванням встановлено, що позивач допустив до виконання роботи на посаді бармена ОСОБА_2 без укладення з ним письмового трудового договору, чим порушив вимоги ч. 3 ст. 24 Кодексу законів про працю України.
Особи, які беруть участь у справі, в судове засідання не з`явилися, хоча були належним чином повідомлені про дату, час і місце розгляду справи, а тому колегія суддів, відповідно до ч. 4 ст. 229 Кодексу адміністративного судочинства України, вважає за можливе провести розгляд справи за відсутності сторін, без здійснення фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, суд приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції — без змін, з наступних підстав.
З матеріалів справи слідує, що 15.10.2019 до Управління Держпраці у Закарпатській області звернувся із заявою гр. ОСОБА_3 , в якій повідомив про не виплату заробітної плати.
18.10.2019 Управлінням Держпраці у Закарпатській області видано наказ № 198 про проведення інспекційного відвідування у ФОП ОСОБА_1 за місцем здійснення його господарської діяльності: АДРЕСА_1 , кафе « ІНФОРМАЦІЯ_1 » на підставі звернення гр. ОСОБА_3 .
На підставі вказаного наказу Управлінням Держпраці у Закарпатській області видано направлення на проведення інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 від 24.10.2019 № 874.
На підставі наказу та направлення на перевірку від 24.10.2019 посадові особи відповідача провели інспекційне відвідування у ФОП ОСОБА_1 за місцем здійснення підприємницької діяльності: АДРЕСА_1 , кафе « ІНФОРМАЦІЯ_1 ».
За результатами інспекційного складено акт інспекційного відвідування юридичної особи (фізичної особи), яка використовує найману працю від 25.10.2019 № ЗК394/216/АВ.  
З акту інспекційного відвідування вбачається, зокрема, що в ході його проведення в кафе знаходився і виконував роботу за барною стійкою громадянин ОСОБА_2 . В усній розмові на відео громадянин ОСОБА_2 , станом на 13.50 год. 24.10.2019 повідомив, що в кафе, в якому здійснює свою підприємницьку діяльність ФОП ОСОБА_1 він стажується другий день, з оплатою 500 грн і трудовий договір та цивільно-правовий договір з ним не укладався.
Таким чином, встановлено, що ФОП ОСОБА_4 допустив до виконання роботи в кафе по АДРЕСА_1 громадянина ОСОБА_2 без укладання з ним трудового договору, чим порушив вимоги ч. 3 ст. 24 Кодексу законів про працю України (далі – КЗпП України). 
25.10.2019 Управлінням Держпраці у Закарпатській області винесено припис про усунення виявлених порушень № ЗК 394/216/АВ/П.
Також, 25.10.2019 Управлінням Держпраці у Закарпатській області складено протокол про адміністративне правопорушення, передбачене ч. 3 ст. 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення (допущення ФОП ОСОБА_1 до роботи гр. ОСОБА_2 без укладеного з ним трудового договору) та протокол про адміністративне правопорушення, передбачене ч. 1 ст. 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення (невиплата гр. ОСОБА_3 компенсації за невикористані 4 календарні дні щорічної відпустки при звільненні).
14.11.2019 першим заступником начальника Управління Держпраці у Закарпатській області Грицик В.І. винесено постанову № ЗК 394/216/АВ/П/ПТ-ТД-ФС-135 про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами, відповідно до якої на фізичну особу-підприємця ОСОБА_1 накладено штраф у розмірі 125190, 00 грн. 
Постановою Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 14.01.2020 у справі № 308/13105/19 ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 3 ст. 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) та призначено йому адміністративне стягнення у вигляді штрафу у розмірі 8500, 00 грн.
Позивач вважаючи, дії та прийнятті рішення відповідача протиправними, звернувся до суду з відповідними позовними вимогами.
Проаналізувавши матеріали справи, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про правильне застосування норм матеріального та процесуального права та повне з`ясування обставин справи судом першої інстанції з огляду на наступне.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до пп. 5 п. 4 Положення про Головне управління (Управління) Державної служби України з питань праці в області, затвердженого наказом Міністерства соціальної політики України від 27.03.2015 № 340, Управління Держпраці у Закарпатській область здійснює державний контроль за дотриманням законодавства про працю юридичними особами, у тому числі їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами, та фізичними особами, які використовують найману працю.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі Закон України № 877-V; в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин).
Згідно зі ст. 1 Закону України № 877-V заходи державного нагляду (контролю) це планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.
Відповідно до ч. 4 ст. 2 Закону України № 877-V заходи контролю здійснюються органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.
Частиною 5 ст. 2 Закон України № 877-V установлено, що зазначені у частині четвертій цієї статті органи (в тому числі і Управління), що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статей 1, 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.
Згідно з частиною третьою статті 6 Закону України № 877-V суб`єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Разом з цим згідно ч. 1 ст. 6 Закону України № 877-V встановлено, що під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Враховуючи наведене вище колегія суддів зазначає, що законодавством України передбачено повноваження відповідних органів Держпраці на здійснення державного контролю за дотриманням законодавства про працю юридичними особами, однак під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу.
Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, що предметом інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 згідно з наказом № 198 від 18.10.2019 р. було звернення гр. ОСОБА_3 про порушення стосовно нього трудового законодавства. Зазначене узгоджується також відомостями направлення на проведення інспекційного відвідування № 874 від 24.10.2019, відповідно до яких головний державний інспектор ОСОБА_5 за участю головного державного інспектора ОСОБА_6 та заступника начальника відділу Штерна В.З. направлялись до ФОП ОСОБА_1 саме з метою перевірки додержання законодавства про працю на підставі пп. 1 п. 5 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю за зверненням про порушення трудового законодавства відповідно до змісту звернення.
Однак всупереч наказу № 198 про проведення інспекційного відвідування у ФОП ОСОБА_1 та направлення на проведення інспекційного відвідування № 874 від 24.10.2019 оскаржене рішення відповідача було прийнято за результатами розгляду справи про накладення штрафу на підставі висновків посадових осіб Управління Держпраці у Закарпатській області про порушення ФОП ОСОБА_1 вимог законодавства про працю, а саме, допущення до роботи працівника ОСОБА_2 без оформлення трудового договору.
Відтак колегія суддів вважає, що враховуючи вимоги ч. 1 ст. 6 Закону України № 877-V суд першої інстанції дійшов висновку, що постанова Управління Держпраці у Закарпатській області про накладення штрафу № ЗК 394/216/АВ/П/ПТ-ТД-ФС-135 від 14.11.2019 та припис про усунення виявлених порушень № ЗК 394/216/АВ/П від 25.10.2019 в цій частині є протиправними та підлягають скасуванню, оскільки питання оформлення трудових відносин з громадянином ОСОБА_2 не було підставою для проведення позапланового заходу, а отже й предметом даного інспекційного відвідування.
Крім цього суд першої інстанції вірно зазначив, що штраф відповідно до зазначеної постанови накладено на підставі абзацу 2 ч. 2 ст. 265 КЗпП, якою встановлено, що юридичні та фізичні особи - підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу в разі фактичного допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту) - у тридцятикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення, за кожного працівника, щодо якого скоєно порушення.
Відповідно до пункту 2 Порядку № 509 штрафи накладаються головою Держпраці, його заступниками, начальниками управлінь і відділів Держпраці та їх заступниками (з питань, що належать до їх компетенції), начальниками територіальних органів Держпраці та їх заступниками, керівниками виконавчих органів міських рад міст обласного значення, сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад та їх заступниками. Штрафи можуть бути накладені на підставі акта про виявлення під час перевірки суб`єкта господарювання або роботодавця ознак порушення законодавства про працю та/або зайнятість населення, складеного посадовою особою Держпраці чи її територіального органу, виконавчого органу міської ради міста обласного значення та сільської, селищної, міської ради об`єднаної територіальної громади.
Згідно з пунктом 10 вказаного Порядку постанова про накладення штрафу може бути оскаржена у судовому порядку.
В свою чергу, постановою Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 14.01.2020 у справі № 308/13105/19 ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 3 ст. 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення та призначено йому адміністративне стягнення у вигляді штрафу у розмірі 8500, 00 грн.
Частиною 3 ст. 41 КУпАП встановлено, що фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту), допуск до роботи іноземця або особи без громадянства та осіб, стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця, на умовах трудового договору (контракту) без дозволу на застосування праці іноземця або особи без громадянства - тягнуть за собою накладення штрафу на посадових осіб підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, фізичних осіб - підприємців, які використовують найману працю, від п`ятисот до однієї тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Як зазначено судом першої інстанції, в розглядуваному випадку має місце подвійне притягнення до адміністративної відповідальності.
Разом з цим, відповідно до ч. 1 ст. 265 КЗпП України посадові особи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, винні у порушенні законодавства про працю, несуть відповідальність згідно з чинним законодавством.
Частинами 3, 4 ст. 265 КЗпП України встановлено, що штрафи, накладення яких передбачено частиною другою цієї статті, є фінансовими санкціями і не належать до адміністративно-господарських санкцій, визначених главою 27 Господарського кодексу України. Штрафи, зазначені у частині другій цієї статті, накладаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Водночас, відповідальність для фізичних осіб-підприємців, які використовують найману працю, у вигляді штрафу за фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту) передбачено також і ч. 3 ст. 41 КУпАП.
При цьому, штраф за ч. 2 ст. 265 КЗпП України є фінансовою санкцією, яка накладається постановою уповноваженої посадової особи Держпраці, що може бути оскаржена в судовому порядку, а штраф за ч. 3 ст. 41 КУпАП є адміністративною відповідальністю і накладається згідно із рішенням суду за результатами розгляду справи про адміністративне правопорушення.
Як ст. 265 КЗпП так і ст. 41 КУпАП викладені у вказаних редакціях Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування загальнообов`язкового державного соціального страхування та легалізації фонду оплати праці» від 28.12.2014 №77-VIII, яким передбачались зміни до адміністративного та кримінального законодавства, що сприятимуть легалізації заробітної плати та зайнятості, суть таких полягає у встановленні фінансових санкцій для юридичних та фізичних осіб-підприємців у вигляді штрафу за допуск працівника до роботи без оформлення трудових відносин (ст. 265 КЗпП України), та запровадженні штрафів для посадових осіб за фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудових відносин (ст. 41 КУпАП).
Таким чином, головною відмінністю зазначених статтей є суб`єктний склад правопорушення, завдяки чому одночасно до відповідальності може бути притягнено юридичну особу як роботодавця (за ст. 265 КЗпП України) та посадову особу цієї юридичної особи (за ст. 41 КУпАП) за фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудових відносин.
В свою чергу, у випадку притягнення фізичної особи-підприємця до відповідальності на підставі абзацу 2 ч. 2 ст. 265 КЗпП України та ч. 3 ст. 41 КУпАП, повністю збігаються як суб`єкт відповідальності, так і вид порушення (допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору).
Оскільки в обох нормах йдеться про юридичну відповідальність та одне й те саме правопорушення, для застосування ст. 61 Конституції України (заборона притягнення двічі до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення) необхідно з`ясувати чи належить відповідальність, передбачена ст. 265 КЗпП і ст. 41 КУпАП до одного виду.
Слід зауважити, що законодавець не визначає, до якого саме виду юридичної відповідальності належать заходи впливу за правопорушення, передбачені ч. 2 ст. 265 КЗпП України.
Вирішуючи вказане питання, Верховний Суд у постановах від 21.12.2018 по справі № 814/2156/16 та 22.04.2019 справа № 806/2143/18, кваліфікуючи вид цієї відповідальності, брав до уваги: (а) мету відповідальності - покарання роботодавців за порушення законодавства про працю та легалізація фонду оплати праці; (б) характер шкоди - шкоду заподіяно суспільству, а не працівнику; (в) вид стягнення - фінансова санкція у виді штрафу; (г) суб`єкт, який притягує до відповідальності - державний орган; (д) джерело сплати - штраф зараховується до державного бюджету.
Верховний Суд зауважив, що диспозиції абзацу 2 ч. 2 ст. 265 КЗпП України та ч. 3 с. 41 КУпАП в частині визначення правопорушення абсолютно тотожні: «фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту)», а обставини, що послугували підставою їх встановлення для позивача - ідентичні.
Враховуючи наведені вище ознаки, а також пріоритетність тлумачення, яке у найбільшій мірі відповідає інтересам людини, Верховний Суд дійшов висновку, що правопорушення, передбачені у ч. 2 статті 265 КЗпП України так само, як і правопорушення, передбачене у ч. 3 ст. 41 КУпАП, належить до адміністративної відповідальності.
Таким чином, ФОП не може бути притягнений до відповідальності за використання праці осіб без оформлення трудового договору як на підставі абзацу 2 ч. 2 ст. 265 КЗпП України так і за ч. 3 ст. 41 КУпАП, оскільки притягнення позивача двічі за одне й те саме правопорушення порушує гарантії встановленні ст. 61 Конституції України.
Відтак, оскільки за допуск вказаних фізичних осіб до роботи без оформлення трудового договору скаржника уже притягнуто до адміністративної відповідальності постановою суду, що набрала законної сили, та застосовано стягнення у вигляді штрафу у розмірі 8500 грн, а тому накладення штрафу за те саме правопорушення постановою є притягненням до того самого виду відповідальності за те саме порушення вдруге.
При цьому, суд апеляційної інстанції звертає увагу, що суб`єктом звернення до суду щодо притягнення позивача до адміністративної відповідальності, як і суб`єктом винесення оскаржуваної постанови про накладення штрафу було Головне управління.
За таких обставин, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку щодо наявності правових підстав для задоволення частково позовних вимог позивача.
Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Зважаючи на викладене вище, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції було правильно встановлено обставини справи та ухвалено судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а тому апеляційну скаргу належить залишити без задоволення, а рішення суду — без змін. Доводи апеляційної скарги не спростовують рішення суду першої інстанції.
Щодо розподілу судових витрат, то такий у відповідності до ст.139 КАС України не здійснюється.
Керуючись статтями 139, 229, 243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, -

                                                     ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Управління Держпраці у Закарпатській області залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 28 липня 2020 року у справі № 260/1705/19 – без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п`ятої статті 328 КАС України.

Головуючий суддя	 	С. М. Кузьмич 	
судді	 	В. З. Улицький 	
 	 	Р. М. Шавель  	
Повне судове рішення складено 11 листопада 2020 року