ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 грудня 2020 року 
м. Київ
справа № 620/753/19
провадження № К/9901/29082/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Чернігівської міської ради 
на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 15.05.2019 (суддя Падій  В.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.09.2019 (головуючий суддя Карпушова О.В., судді Губська Л.В., Степанюк А.Г.)
у справі № 620/753/19 
за позовом ОСОБА_1 
до Чернігівської міської ради 
про визнання протиправним та скасування пункту рішення, зобов`язання вчинити певні дії.
І. РУХ СПРАВИ
1.          У березні 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Чернігівської міської ради, в якій просив визнати незаконним та скасувати п. 5 рішення Чернігівської міської ради від 26.10.2018 № 35/VII-24 у частині відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 , орієнтовною площею 0,0686 га, для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка); зобов`язання Чернігівської міської ради розглянути повторно на найближчому пленарному засіданні заяву ОСОБА_1 від 07.07.2017 та надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 , орієнтовною площею 0,0686 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).
2.          Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 15.05.2019 у справі №620/753/19, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.09.2019, позов задоволено повністю.
3.          Чернігівська міська рада з вищевказаними судовими рішеннями не погодилася, тому звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 15.05.2019  і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.09.2019 у справі №620/753/19 і прийняти нове рішення, яким у позові відмовити. 
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
4.          Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 07.07.2017 ОСОБА_1 звернувся до Чернігівської міської ради з письмовим клопотанням про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність у межах норм безоплатної приватизації для будівництва і обслуговування жилого будинку орієнтовною площею 0,0686 га, яка знаходиться в АДРЕСА_1 . До клопотання додав копії паспорта і ідентифікаційного номера; графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.
5.          Рішенням Чернігівської міської ради від 28.02.2018 №28/VІІ-23 (п. 9) відмовлено позивачу у наданні вищевказаного дозволу, посилаючись на норми ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) та лист Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради від 12.02.2018 № 01-18/219, в якому останнє зазначило про відсутність правових підстав для винесення на розгляд сесії Чернігівської міської ради питання щодо надання дозволу ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,0686 га по АДРЕСА_1 (згідно з наданою схемою) для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) до зняття встановленої пунктом 3 рішення Чернігівської міської ради від 28.11.2014 «Про надання дозволу на розроблення проекту Детального плану території групи житлових кварталів «Лісковиця» (45 сесія 6 скликання) тимчасової заборони на надання дозволів громадянам на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок (вільних від забудови земель запасу комунальної власності) для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) до затвердження проекту Детального плану території групи житлових кварталів «Лісковиця».
6.          Чернігівський окружний адміністративний суд рішенням від 10.09.2018 у справі №2540/2494/18, яке набрало законної сили 17.10.2018, адміністративний позов ОСОБА_1 задовольнив частково: визнав протиправним та скасував п. 9 рішення Чернігівської міської ради від 28.02.2018 в частині відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в АДРЕСА_1 , орієнтовною площею 0,0686 га, для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка); зобов`язав Чернігівську міську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 07.07.2017 та вирішити питання щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в АДРЕСА_1 , орієнтовною площею 0,0686 га, для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.
7.          На виконання рішення суду від 10.09.2018 у справі № 2540/2494/18 відповідачем було повторно розглянуто заяву позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,0686 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд в  
АДРЕСА_1. 8 .          Рішенням від 26.10.2018 №35/VІІ-24 (п. 5) Чернігівська міська рада відмовила позивачу у наданні вищевказаного дозволу, посилаючись на норми ч. 7 ст. 118 ЗК України та лист Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради від 12.02.2018 № 01-18/219.
9.          Вважаючи таку відмову протиправною, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
10.          Задовольняючи позов, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що підстава для відмови позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою не узгоджується з ч. 7 ст. 118 ЗК. Так, відповідач як на підставу для відмови в наданні дозволу посилався на лист управління архітектури Чернігівської міської ради від 12.02.2018 №01-18/219. Однак, рішенням суду від 10.09.2018 у справі №2540/2494/18 вже було встановлено, що обставини викладені в листі управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради від 12.02.2018 № 01-18/219 не є підставою для відмови в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою в розумінні ст. 118 ЗК України.
Рішення суду від 10.09.2018 у справі №2540/2494/18 має преюдиційний характер, а обставини встановлені ним не підлягають доказуванню в силу ч.4 ст. 78 КАС України
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
11.          Касаційну скаргу мотивовано порушенням судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права та неповним з`ясуванням всіх обставин справи. Зокрема, відповідач вважає, що ним не було допущено протиправних дій, обране позивачем місце розташування земельної ділянки не відповідає містобудівній документації м. Чернігова. Також відповідач вважає, що суди протиправно втрутилися в дискреційні повноваження Чернігівської міської ради.
VІ. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
12.          Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
13.          В силу вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено у ч. 2 ст. 2 КАС України, де зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож адміністративні суди мали з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.
14.          Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (за текстом - ЗК України) та Законом України "Про землеустрій".
15.          Згідно з ч. 4 ст. 122 ЗК України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
16.          Стаття 118 ЗК України встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.
Згідно з ч. 1 ст. 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
Зі змісту ч. 6 ст. 118 ЗК України слідує, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу. У клопотанні, до якого додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.
Приписами абз. 1 ч. 7 ст. 118 ЗК України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
17.          Таким чином, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.
18.          При цьому ч. 7 ст. 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
У разі надання органом місцевого самоврядування відмови особі у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою обов`язковим є зазначення конкретної підстави для такої відмови, що визначені у ч. 7 ст. 118 ЗК України.
19.          Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень ст. 118 ЗК України.
20.          Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого "земельного" питання. У світлі вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим. 
21.          Верховний Суд зазначає, що основним питанням, яке постало перед судами попередніх інстанцій була перевірка та надання оцінки підставам відмови у наданні позивачам дозволу на розробку проекту землеустрою.
22.          Суди попередніх інстанцій встановили, що відмова у наданні позивачу дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки обґрунтована невідповідністю місця розташування, а саме підставою для відмови в наданні дозволу зазначено лист управління архітектури Чернігівської міської ради від 12.02.2018 №01-18/219.
23.          Судами попередніх інстанцій також встановлено, що ОСОБА_1 вже відмовляла Чернігівська міська рада з посиланням на лист від 12.02.2018 №01-18/219.
Вказана підстава для відмови була предметом судового розгляду і рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 10.09.2018 у справі №2540/2494/18 визнано, що такої підстави для відмови у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, яка викладена в листі управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради від 12.02.2018 № 01-18/219, ст. 118 ЗК України не передбачено.
24.          Відповідно до ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили.
25.          Преюдиція - це обов`язковість фактів, установлених судовим рішенням, що набуло законної сили, в одній справі для суду при розгляді інших справ. Преюдиційно встановлені факти не підлягають доказуванню.
Звільнення від доказування з підстав установлення преюдиційних обставин в іншому судовому рішенні, передбачене ч. 4 ст. 78 КАС України, варто розуміти так, що учасники адміністративного процесу не зобов`язані повторно доказувати ті обставини, які були встановлені чинним судовим рішенням в іншій адміністративній, цивільній або господарській справі, якщо в цій справі брали участь особи, щодо яких відповідні обставини встановлені.
Тобто, учасники адміністративного процесу звільнені від надання доказів на підтвердження обставин, які встановлені судом при розгляді іншої адміністративної, цивільної чи господарської справи. 
Водночас, звільнення від доказування не має абсолютного характеру і не може сприйматися судами як неможливість спростування під час судового розгляду обставин, які зазначені в іншому судовому рішенні. Адміністративні суди не повинні сприймати як обов`язкові висновки щодо фактичних обставин справи, наведені у чинних судових рішеннях за інших адміністративних, цивільних чи господарських справ.
26.          Для спростування преюдиційних обставин учасник адміністративного процесу, який ці обставини заперечує, повинен подати суду належні та допустимі докази. Ці докази повинні бути оцінені судом, що розглядає справу, у загальному порядку за правилами ст.90 КАС України.
27.          У цій справі Чернігівська міська рада не спростувала преюдиційних обставин, а судами попередніх інстанцій було досліджено матеріали цієї справи в сукупності з обставинами, встановленими у справі №2540/2494/18.
28.          З урахуванням викладеного, суди попередніх інстанцій дійшли законного та обґрунтованого висновку про задоволення позовних вимог.
29.          Щодо посилань скаржника на дискреційні повноваження Чернігівської міської ради, Верховний Суд зазначає, що позивач просив суд не надати йому дозвіл, а зобов`язати Чернігівську міську раду повторно розглянути його заяву на найближчому пленарному засіданні, що є законодавчим обов`язком міської ради, а не дискреційним повноваженням.
30.          Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. 
31.          Оскільки Верховний Суд залишає без змін судові рішення судів першої та апеляційної інстанції, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись ст. 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд 
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Чернігівської міської ради - залишити без задоволення, а рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 15.05.2019  і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.09.2019 у справі №620/753/19 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                    В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                    О.П. Стародуб